我國PPP與政府性債務(wù)問題的研究

吉富星

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我國PPP與政府性債務(wù)問題的研究

吉富星

內(nèi)容提要：PPP在推進過程中，普遍存在落地難困境，并存在各種不規(guī)范、變異的亂象。推廣PPP具有積極意義，但應(yīng)審慎樂觀，避免以往地方財政行為扭曲、負債管理異化的再現(xiàn)。當(dāng)前，PPP不應(yīng)囿于降低政府債務(wù)，也不能異化為投資拉動、解決融資的工具。PPP是財政投入的補充而非替代，應(yīng)充分考慮其適應(yīng)性、物有所值、財政可承受力。應(yīng)重點在體制層面重塑中央地方財政關(guān)系、政府與市場關(guān)系，在制度上構(gòu)建“地方政府債券、PPP模式、投融資平臺轉(zhuǎn)型融資”的立體、規(guī)范融資體系。在PPP項目落地上，應(yīng)通過合理的制度安排、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計，著力構(gòu)建風(fēng)險合理分擔(dān)、激勵相容機制。

關(guān)鍵詞：PPP財政風(fēng)險財政預(yù)算

一、引言

當(dāng)前推廣PPP（政府與社會資本合作）具有現(xiàn)實需求，同時契合財政體制改革目標(biāo)，也有利于促進市場化改革，提高國家治理水平。PPP在我國并非一個新生事物，但自2014年國家大力推進PPP以來，全國掀起了PPP的熱潮。

雖然PPP在實施過程中存在一些法律、政策等爭議，但依然出現(xiàn)爆發(fā)式增長態(tài)勢，每年推介項目規(guī)模達數(shù)萬億元。PPP項目涉及環(huán)境保護、交通、市政、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育等多個領(lǐng)域，尤其集中在環(huán)境治理、市政交通等領(lǐng)域。但是，如將部分框架性、意向性PPP項目協(xié)議剔除，初步估計不超過20%的項目簽訂了具有約束力的合同，如期實質(zhì)性開工的PPP項目比例就更低了。總體上看，PPP在政策實操層面越來越成熟，落地項目也越來越多。目前，隨著經(jīng)濟下行、降息通道打開、資產(chǎn)配置荒等因素，早期不被看好的PPP又普遍開始受到社會資本、金融機構(gòu)的青睞。

但不可忽視的是，在表面繁榮之下，PPP普遍存在落地難、實施問題多等難題，同時，也伴隨著不規(guī)范、變異等諸多問題。在當(dāng)前財政支出不減、資金缺口巨大的形勢下，更需厘清PPP問題背后的動因和機理，采取相應(yīng)對策以審慎、穩(wěn)妥地推進PPP的發(fā)展，有效化解政府性債務(wù)風(fēng)險。

二、目前PPP推進過程中的各種問題

PPP模式重在發(fā)揮私人部門資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢，以實現(xiàn)更低的成本提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)。但在推進過程中，依然存在各種不規(guī)范問題和“走偏”、“變異”等亂象，主要表現(xiàn)如下：

一是部分項目中的私人資本成為PPP的配角。為了區(qū)隔政府與企業(yè)債務(wù)、剝離融資平臺的政府融資功能，PPP中的社會資本原則不包括本級融資平臺公司及控股國企，同時，這些企業(yè)只能參股。但實際操作過程中，部分地方政府為了加快PPP項目落地，或者為了將優(yōu)質(zhì)項目控制在自己手中，通過“暗股協(xié)議”、“代持股協(xié)議”等方式實現(xiàn)本級融資平臺控股、實際管理的目的。這種公開引入社會資本與非公開協(xié)議方式結(jié)合，導(dǎo)致其看似一個很規(guī)范的PPP項目，實際上，私人資本更多是解決資金、負責(zé)施工等建設(shè)職能，表面上控股，實質(zhì)上只是參股、淪為配角。政府、私人資本似乎都各得其所，但這種操作無法有效建立風(fēng)險共擔(dān)機制，效率和質(zhì)量提高也無從談起，與原來地方投融資平臺模式無異，反而可能會加大交易成本，喪失了PPP本義。

二是濫竽充數(shù)，假PPP泛濫。很多地方為了增強項目吸引力，或為了解決銀行融資問題進行項目包裝，尤其是原來的各種BT項目（建設(shè)-移交，政府回購）或公益性項目。有些地方只是簡單地將原BT項目回購時間變長，幾乎沒有涉及運營、績效等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將其直接變成PPP項目，實則為“時間拉長版的BT項目”；一些地方為獲得金融機構(gòu)融資、地方政府政策支持，打著PPP旗號從事商業(yè)地產(chǎn)等競爭性業(yè)務(wù)開發(fā)；一些地方按PPP模式引入社會資本，但約定建成后由政府或融資平臺按一定溢價回購或受讓其股份；也有一些地方利用財政可行性缺口補貼方式，給私人資本一個固定回報或相對穩(wěn)定回報的方式。諸如此類通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資、包裝成PPP模式的做法，均與PPP的本質(zhì)和意義相悖。

三是PPP項目資源配置的合理性、合規(guī)性均有所欠缺。地方政府財政資金普遍緊張，為保障項目財務(wù)可行性，多采用香港地鐵模式進行資源配置，實現(xiàn)“外部性內(nèi)部化”。目前，資源配置主要是土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源的“捆綁”綜合開發(fā)。盡管國家也出臺了一些文件，但在具體操作中依然存在法律障礙或瑕疵。以土地為例，現(xiàn)行法律要求實行“招拍掛”的公開出讓制度，并且納入財政的收支兩條線。此外，土地出讓收入受宏觀經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟、宗地規(guī)劃條件、土地市場需求等多個因素影響，出讓收入的數(shù)量、最終競買人都存在不確定性。這就會導(dǎo)致在操作過程中，可能出現(xiàn)違規(guī)，或“過度補貼”導(dǎo)致國有資產(chǎn)或財政資金流失、甚至尋租等行為。

四是風(fēng)險分配不合理、應(yīng)對性不強。盡管財政部等部門文件明確建造、融資、運營等風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，但風(fēng)險分配存在情景性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性。此外，各地政府自身專業(yè)能力、談判能力以及項目收益水平等方面都存在差異，很難做到各種情形下合理、適度的分配風(fēng)險。如有些地方政府完成的前期工作的可行性研究報告、初步設(shè)計等很粗且有重大錯漏，導(dǎo)致社會資本進入后大幅度超概算，完全讓社會資本承擔(dān)成本風(fēng)險并不一定合理。反過來，有些地方政府雖然不直接提供擔(dān)保，依然讓自己的融資平臺或國有企業(yè)提供融資或財政支出責(zé)任擔(dān)保，實則過度承擔(dān)了風(fēng)險。還有一些項目，社會資本只承擔(dān)建設(shè)、融資功能，將運營以及風(fēng)險較大的工作完全剝離給融資平臺以鎖定風(fēng)險，更多只是替代了原融資平臺的部分功能而已?？傮w看，很多項目的風(fēng)險分擔(dān)設(shè)計過于原則、寬泛、模糊，甚至存在雙方都想“甩包袱”、過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險至對方的行為，普遍缺乏風(fēng)險分擔(dān)最優(yōu)機制和風(fēng)險應(yīng)對方案。

五是定價不合理，調(diào)整機制不完善。PPP項目提供的是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這就意味著應(yīng)堅持“盈利不暴利”原則，但實操中量化是非常困難的。定價與全生命周期的資本及運營成本、風(fēng)險分配、市場需求、收益預(yù)期水平等多個因素相關(guān)，極難準確測算，更多的是一個相對合理區(qū)間。一些PPP項目由于當(dāng)時的邊界條件、預(yù)期發(fā)生重大變化，但合同定價設(shè)計過于單一或僵化，最終會導(dǎo)致價格要么過高要么過低。杭州灣跨海大橋BOT項目曾作為國內(nèi)第一個民營企業(yè)為主體、投資超百億的項目范本，從規(guī)劃到建成投資累計追加1倍多，車流量不到預(yù)期的一半，最終以失敗告終。反過來，有些地方的公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目由于收費過高或市場需求爆發(fā)遠超過預(yù)期，社會資本賺得盆滿缽滿。缺乏超額收益限制或分享安排，會導(dǎo)致社會不滿、公共利益受損。

六是PPP融資難、融資貴問題依然存在。PPP項目周期長、收益率不高，建設(shè)期尚未產(chǎn)生穩(wěn)定收益，尤其是對于公益性項目難以實現(xiàn)無追索或有追索的項目融資。目前，很多PPP項目沒有開工或開工后沒有大的進展，相當(dāng)一部分原因在于缺乏融資增信或擔(dān)保而導(dǎo)致資金無法落實。有些地方為加快項目進度，讓自身的融資平臺提供擔(dān)保，或者接受各類信托、基金、股東借款等高息資金，實則加大了政府成本。目前，融資成本、增信措施等方面還沒有大的突破，大量需要政府購買、補貼的PPP項目融資依然困難。

七是中介機構(gòu)、專家、政府自身能力建設(shè)有待加強。PPP項目涉及法律、財政、金融、會計、工程、造價等多個專業(yè)，在項目落地階段需要大量有豐富行業(yè)經(jīng)驗、實操性強的中介和專家深度參與。但在引入中介過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)低成本競爭現(xiàn)象，或存在少部分知名中介機構(gòu)形成壟斷、虛高價格現(xiàn)象。目前，很多中介機構(gòu)以撮合交易、簽約為目標(biāo)，不過多關(guān)注后期實施、公共利益的保護及風(fēng)險防范。同時，很多專家知識“碎片化”或缺乏實操經(jīng)驗，難以在短時間內(nèi)提出高質(zhì)量的專業(yè)意見。此外，不同地區(qū)的政府對PPP的理解和把握、自身能力也存在較大差異，也有些地方政府直接當(dāng)“甩手掌柜”。多種因素導(dǎo)致前期不順暢、后期實施問題多，更多人將注意力放在盡快簽約上。

八是運作不規(guī)范，監(jiān)管不到位。部分地方在引入社會資本過程中，操作不透明、競爭不充分，甚至有一些違規(guī)違法行為，如私下灰色交易，或采取事先談定、“圍標(biāo)”方式獲得合同。此外，有些地方“重簽約、輕監(jiān)管”，前期談判和后期監(jiān)管脫節(jié)，甚至以“簡政放權(quán)”、加快推進項目為由放手給社會資本、甚至完全沒有監(jiān)管。在實施過程中，有些項目的成本確認、價格調(diào)整、財政支付等方面存在不規(guī)范、隨意性現(xiàn)象，甚至存在勾結(jié)、尋租行為。

九是責(zé)權(quán)利約定不清晰，爭議或違約現(xiàn)象普遍。有些政府為求項目盡快簽約，采取降低標(biāo)準、約定模糊化等機會主義方式，也存在私人部門類似做法。由于部分項目約定不完善或僵化，導(dǎo)致實施過程中出現(xiàn)很多爭議、違約、僵局，并缺乏相應(yīng)協(xié)調(diào)、應(yīng)對、救濟措施。在以往PPP失敗案例中，很多是由于政府過于強勢，缺乏契約精神?；虺鲇陂L官意志、個人喜好，或出于財政困難，或出于公共利益等原因，部分地方政府在PPP項目實施過程中容易出現(xiàn)諸如改規(guī)劃、調(diào)標(biāo)準、不執(zhí)行承諾等行為。尤其是在一些欠發(fā)達地區(qū)或基層政府，存在主要領(lǐng)導(dǎo)換屆后“推倒重來”等嚴重違約情況。此外，也有一些項目本身比較復(fù)雜、涉及面多，政府出于多方面目的干預(yù)導(dǎo)致PPP項目失敗。

十是政府內(nèi)部協(xié)作機制不暢、缺乏協(xié)同，能力建設(shè)需加強。2014年以來，很多地方成立了財政主導(dǎo)的PPP中心（部分由發(fā)改系統(tǒng)主導(dǎo)）。但在運作過程中，往往出現(xiàn)財政、發(fā)改、行業(yè)主管部門（如交通、水務(wù)等）分工不清，協(xié)調(diào)不力等問題?？陀^上講，財政部門普遍存在人力緊張、對投資業(yè)務(wù)熟悉程度不如業(yè)務(wù)部門等現(xiàn)實困難，這需要時間和經(jīng)驗的積累。如果缺乏部門間協(xié)作，將不利于項目落地、風(fēng)險防范、后續(xù)監(jiān)管。

十一是立法等級不高，缺乏實施細則，制度安排碎片化。新一輪PPP推廣需要法治基礎(chǔ)，強調(diào)契約精神，即一切行為必須在法律框架下和在合同約束下進行。但PPP與特許經(jīng)營之間的關(guān)系存在爭議，是同一性、包含關(guān)系，還是交叉關(guān)系，依然爭論不休?，F(xiàn)有的PPP相關(guān)規(guī)范性文件中，大多是部委從部門角度發(fā)布的規(guī)章。隨之而來的PPP相關(guān)的各種采購、稅收、產(chǎn)權(quán)等法律法規(guī)存在不一致、沖突。這也導(dǎo)致地方政府、實業(yè)界在執(zhí)行過程中產(chǎn)生諸多困惑、擔(dān)憂，需要進行系統(tǒng)制度重構(gòu)。

三、地方政府推進PPP的動因和困境分析

（一）地方政府強力推進PPP的背景與動因

地方政府投融資行為與財政體制改革緊密相關(guān)。我國財政體制由“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“財政包干”再到1994年“分稅制”改革，為我國經(jīng)濟的持續(xù)增長創(chuàng)造了條件，奠定了國家長治久安的基礎(chǔ)。同時，也造成了“財權(quán)層層上移、事權(quán)層層下放”的矛盾，地方政府普遍面臨巨大資金缺口。事權(quán)安排、轉(zhuǎn)移支付的不完善以及原《預(yù)算法》對地方發(fā)債的限制，迫使地方政府不得不尋求預(yù)算外的資金渠道，并轉(zhuǎn)化為各種非規(guī)范融資或過度舉債。地方政府融資平臺演變?yōu)楂@取資金的重要渠道，“土地財政”則演化為“第二財政”。2013年土地出讓收入達3.9萬億元，2014年達到4.26萬億元，均超過地方本級公共財政收入的50%。但自2010年以來，房地產(chǎn)市場、地方融資平臺、“影子銀行”等風(fēng)險逐步凸顯，引起了中央和各界的高度關(guān)注。傳統(tǒng)投融資體制存在“一高（融資平臺債務(wù)高）、一低（公共供給效率低）、一難（私人資本進入難）”等問題。十八屆三中全會以來，國家出臺了新《預(yù)算法》、《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》等政策法規(guī)，對地方債、融資等做出了系統(tǒng)的制度安排。

目前，地方政府信用背書以及原主流融資渠道均受到限制，基本形成“中長期地方債券、PPP模式”并舉的主渠道融資方式。在融資平臺的政府融資功能剝離后，由于債務(wù)存量過大、地方資金需求過盛，相關(guān)制度配套尚在構(gòu)建中。目前基層政府獲得的地方債規(guī)模非常有限，遠遠不能滿足增量投資需求，故PPP成為其重要融資渠道，尤其是對普遍財力薄弱的基層政府而言，顯得尤為重要。

經(jīng)濟下行壓力、收支缺口引發(fā)了地方政府強烈的投資需求，PPP項目的盡快落地成了“穩(wěn)增長”、降債務(wù)的重要抓手。很多基層政府將PPP簡單等同于新的融資渠道或工具，在這種思維和現(xiàn)實需求下，PPP的不規(guī)范、變異也就隨之產(chǎn)生。有些地方把好的項目交給自己的融資平臺來“賺錢”，把差的項目或難解決融資的項目交給社會資本，以此來做大投資的“大盤子”。在嚴禁BT模式的政策約束下，很多地方通過金融、合約設(shè)計等手段進行“保底承諾、回購安排、明股實債”，以PPP之名行BT之實。此外，出于債務(wù)考慮，地方政府熱衷于將傳統(tǒng)的BT項目包裝成為PPP項目，進而將“政府債務(wù)”變成跨年度的“支出責(zé)任”，基本不影響債務(wù)、還能拉動投資。一些地方政府認為，不管真PPP還是假PPP，只要能吸引外部投資人、解決融資問題就是好PPP，只要能拉動GDP就是好PPP。將PPP異化為手段、工具的觀念和機會主義盛行風(fēng)氣下，自然而然就會出現(xiàn)只顧當(dāng)前解決問題、不顧后期實施的各種亂象。在一些基層政府推進PPP過程中，會經(jīng)常出現(xiàn)“前期工作不扎實、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計有欠缺、關(guān)鍵合同條款約定不合理、運作程序不規(guī)范”等問題。

地方政府推進PPP具有現(xiàn)實需求，也同時響應(yīng)了國家政策。但出現(xiàn)如此之多問題，背后的主要原因在于有些地方政府的觀念尚未轉(zhuǎn)變，存在一定的道德風(fēng)險與機會主義，同時，也存在PPP專業(yè)能力有差距的問題。各種變通性、不規(guī)范運作，造成了預(yù)算軟約束，助長了“財政機會主義”行為，也滋生了道德風(fēng)險。

（二）目前PPP項目落地難的原因

投資大、期限長、風(fēng)險大、收益低是對PPP的普遍性認識，這也導(dǎo)致很多私人資本出于觀望或不敢進入，事實上，也不盡然。如果項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計、風(fēng)險和收益安排合理，通過金融杠桿和結(jié)構(gòu)化后，PPP的收益率并不低。但這類風(fēng)險較小、收益穩(wěn)定、能運作成功的項目總體偏少。PPP項目落地困難有多方面原因，主要有以下幾方面：

一是公私目標(biāo)難以有效協(xié)調(diào)，再加上PPP項目契約存在不完全性，PPP對各方都是一個大的挑戰(zhàn)。通常，PPP項目所處多為公共產(chǎn)品領(lǐng)域，多數(shù)行業(yè)有一定自然壟斷性。同時，由于當(dāng)事人的有限理性，無法事前預(yù)測、約定在未來各種情形下的責(zé)權(quán)利，導(dǎo)致PPP項目容易呈現(xiàn)資產(chǎn)專用性強、信息不對稱等特征。合作的長期性及經(jīng)濟、政治環(huán)境的不確定性，風(fēng)險動態(tài)變化，必然導(dǎo)致合同存在不完全性。如市場風(fēng)險較大情況下，投資意愿必然與政府提供的“兜底”保證相關(guān)，政府通常需要在使用量上（如車流量、用戶數(shù)、污水量等）提供最低需求保障。在PPP整個運作過程中，私人部門以營利為目的，與政府公益性目標(biāo)可能沖突，雙方博弈在所難免。PPP的不完全契約特性在發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟體中尤為突出，政府往往陷入“兩難”困境，社會資本也非常謹慎。Guasch（2004）分析了拉丁美洲地區(qū)1980～2000年近1000份PPP合同發(fā)現(xiàn)，30%的合同重新談判，并且更有利于私人投資方，造成財政軟約束。

二是目前普遍存在項目吸引力不足的問題，社會資本擔(dān)憂的主要風(fēng)險尚難消除。通常，完全靠使用者或用戶付費來覆蓋投資及收益的項目很少，這類項目的融資和資產(chǎn)證券化都相對容易，可以完全推向市場。對地方政府而言，資金需求最大、投入難度最大的是使用者付費不足以覆蓋投入成本及收益、無項目收益的準經(jīng)營性和公益性項目。承擔(dān)哪些風(fēng)險、補貼多少、有沒有支付能力則成為基層政府頭疼的問題，這些同時也是社會資本投資決策的關(guān)鍵因素。社會資本通常最擔(dān)心的是政府信用風(fēng)險（尤其是換屆風(fēng)險、財政支付能力等）及法律法規(guī)、項目收益等風(fēng)險。尤其是目前民營企業(yè)參與程度有限，市場信心不足，在長達十年到三十年的合作期限內(nèi)，必然面對政府換屆、項目唯一性、市場需求變化、政府支付能力等諸多不可控因素。

三是在按績效付費安排下的動態(tài)支付或補貼機制，對交易結(jié)構(gòu)設(shè)計、定價、運營能力、監(jiān)管提出了更高要求。不可能希望一個長期虧損的企業(yè)會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，但任何暴利都會導(dǎo)致公眾利益的損失。目前，很多社會資本投資PPP項目，擅長的是投資、建設(shè)，并不一定具備較高的運營能力。財政支付或補貼要以運營績效評價結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素。大量產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、績效不易量化，造成監(jiān)管難，私人部門很容易通過降低費用等手段來取得更高的利潤。這也必然會產(chǎn)生動態(tài)支付或補貼機制，使得談判和博弈成為項目實施過程中的常態(tài)。

四、PPP與地方政府性債務(wù)風(fēng)險

（一）目前PPP項目蘊藏的財政風(fēng)險

目前，普遍認為PPP是解決地方債務(wù)的“利器”，不僅能降低債務(wù)，將風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給私人部門，還能提高效率。實際上，PPP模式并不一定適用于所有公共產(chǎn)品或服務(wù)，也并不必然提升效率、降低債務(wù)。

從總量上看，不可夸大PPP總量比例。從世界范圍看，PPP模式推行20多年了，但在公共支出中的比重并不高。即使是在積極開展PPP的西方發(fā)達國家，投資額總體上也不超過公共投資的15%。有些國家甚至專門通過法規(guī)限制PPP的投資范圍和總量比例。PPP模式可有效平滑財政支出壓力，但仍是公共支出的重要補充而非替代。

其次，PPP項目投資回報相對公共主體融資成本而言較高，PPP適用不當(dāng)反而增加政府未來財政負擔(dān)。我國目前大都需要給社會資本7%或8%左右的收益率，但目前貸款利率不超過5%、地方債的利率不超過4%。相比而言，政府的融資成本并不高，但受制于現(xiàn)階段的制度安排。將過去大量以BT形式運作的項目包裝成為PPP，可實現(xiàn)“政府債務(wù)”變成跨年度“支出責(zé)任”這一躍。政府采用PPP后，可將資產(chǎn)負債表的債務(wù)“出表”，但不可否認的是，這只是拉長了義務(wù)期限，一定程度上解決期限錯配問題，但最終的成本未必會降低。如果不能將效率提升、全生命周期成本降低，可能強行推進PPP還不如政府直接融資建設(shè)。

再次，考慮合同風(fēng)險與收益安排，政府未來支出責(zé)任總量與傳統(tǒng)政府投資或采購相比并不一定降低。PPP項目除了合同約定的政府責(zé)任、義務(wù)外，還存在各種推定的、道義上的或有、隱性責(zé)任。一旦風(fēng)險發(fā)生或顯性化，就直接轉(zhuǎn)化為政府支出責(zé)任、直接債務(wù)。有些政府為吸引私人部門，可能采取先降低標(biāo)準、過度承諾等機會主義方式把投資人先引進來，以求項目盡快簽約。很多情況下，政府各種非理性擔(dān)?；虺兄Z、過高補貼或定價，必然引發(fā)中長期沉重的財政負擔(dān)或風(fēng)險。即便在PPP模式比較成熟的英國等西方國家，也有相當(dāng)一部分批評聲認為，PPP模式實質(zhì)上從私人部門獲取了一大筆“零首付長期貸款”，最終會導(dǎo)致政府花費太高，私人謀取暴利。

最后，PPP模式使用不當(dāng)、過濫，與降低債務(wù)、提高效率的初衷相悖，可能會隱匿風(fēng)險，誘發(fā)債務(wù)風(fēng)險或危機。政府各種非理性擔(dān)保、承諾、補貼等游離于當(dāng)前的資產(chǎn)負債表外，一旦后期發(fā)生財政集中支付或出現(xiàn)合同重大風(fēng)險，必然影響后期財政可持續(xù)性。地方政府重簽約、輕履行，重建設(shè)、輕運營，最終會導(dǎo)致財政風(fēng)險擴散、擴大。不規(guī)范、風(fēng)險大的項目的泛濫，必然會導(dǎo)致道德風(fēng)險蔓延，演化為地方政府寅吃卯糧的融資工具，加劇、擴散經(jīng)濟風(fēng)險。

PPP模式是否降低未來的財政支出總量、降低風(fēng)險，很大程度上取決于交易結(jié)構(gòu)設(shè)計，尤其是收益與風(fēng)險安排（含政府或有債務(wù)或責(zé)任），同時與后續(xù)監(jiān)管、風(fēng)險等治理機制密切相關(guān)。

（二）地方債務(wù)管理及融資

當(dāng)前重點是體制層面重塑中央地方財政關(guān)系、政府與市場關(guān)系，合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任，完善政績考核、績效管理和問責(zé)制度，提升政府現(xiàn)代化治理能力。2014年IMF、世界銀行《公共債務(wù)管理指南》指出，公共債務(wù)管理的主要目標(biāo)是，在中長期時間內(nèi)，以盡可能低的成本及可承受的風(fēng)險水平滿足政府融資需求和支付義務(wù)。債務(wù)管理應(yīng)當(dāng)立足于良好的宏觀經(jīng)濟政策和財政金融政策，以確保公共債務(wù)水平和經(jīng)濟增長的可持續(xù)性。

在制度上構(gòu)建“適度擴大發(fā)行地方政府債券、積極推廣PPP模式、大力推動投融資平臺轉(zhuǎn)型”的立體化融資體系。當(dāng)前，地方債券發(fā)行需逐步完善、穩(wěn)步推進、漸次擴大，加強行政約束與市場約束。信用評級、信息披露、治理能力等方面還需逐步完善，大規(guī)模發(fā)行地方債券還有很長一段路要走。發(fā)行的地方債券優(yōu)先用于置換、優(yōu)化存量債務(wù)，保障公益性資本支出或重大民生投入。在存量債務(wù)方面，通過長久期債務(wù)替換短期債務(wù)、盤活存量資產(chǎn)等債務(wù)重組手段來應(yīng)對流動性風(fēng)險，平滑債務(wù)、緩釋風(fēng)險，為治本換取時間和空間。同時，加大本級融資平臺、國有企業(yè)改制重組力度，走規(guī)范化、市場化的轉(zhuǎn)型之路，緊密對接資本市場。此外，中央應(yīng)加大對欠發(fā)達省份及區(qū)域的財政支持、政策性金融支持力度。建立省、市轄區(qū)財政平衡責(zé)任，并統(tǒng)籌安排稅收返還及轉(zhuǎn)移支付、政府基金收入（主要是土地出讓收入）、公共資產(chǎn)（非經(jīng)營資產(chǎn)、國有企業(yè)、國有資源等）的處置、地方債分配等財力資源。

當(dāng)前應(yīng)著重提高地方公共債務(wù)管理水平及財政績效，堅持依法、規(guī)范、問責(zé)等原則。將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施改善計劃，與當(dāng)前的中期財政規(guī)劃、PPP模式等有效統(tǒng)一、銜接起來。長期來看，只有行政體制、財政體制、金融等多方面改革配套組合發(fā)力，方能建立起地方政府融資的可持續(xù)、有約束的市場化機制。

五、結(jié)語與建議

（一）PPP具有積極意義，但應(yīng)審慎推進，關(guān)注政府債務(wù)風(fēng)險

推廣PPP模式具有積極意義，但PPP不僅是微觀層面的操作方式升級，更是宏觀層面的體制機制變革。PPP是一個緩釋風(fēng)險、平滑債務(wù)的有效工具，應(yīng)旨在項目效率提升、社會福利增進。

當(dāng)前，應(yīng)避免以往地方財政行為扭曲、負債管理異化的再現(xiàn)，恰當(dāng)?shù)闹卫砗图顧C制安排是關(guān)鍵。對地方政府而言，首先是必須確保PPP被用于提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，而不應(yīng)囿于降低政府債務(wù)或“債務(wù)出表”，或異化為投資拉動、解決融資的工具。不可否認，確實存在體制、制度供給等因素制約，造成地方政府的一些客觀困難和壓力。

在制度上構(gòu)建“地方政府債券、PPP模式、投融資平臺轉(zhuǎn)型融資”的立體、規(guī)范融資體系。PPP是財政投入的補充而非替代，應(yīng)用陽光化、低成本、長周期債務(wù)，替換隱性化、高成本、短周期債務(wù)。

地方政府推進PPP過程中不應(yīng)急功近利，應(yīng)充分考慮其適應(yīng)性、物有所值、財政可承受力，合理適度、積極穩(wěn)妥推進PPP。否則，很容易導(dǎo)致“財政幻覺”或機會主義，加劇債務(wù)風(fēng)險隱匿、低估、錯配。應(yīng)強化權(quán)責(zé)發(fā)生制的資產(chǎn)負債管理，分類建立跨年度平衡機制，嚴肅財政紀律。PPP實施關(guān)鍵在于設(shè)計合理的交易結(jié)構(gòu)、吸引高水平的投資方、發(fā)揮各方互補優(yōu)勢、形成緊密的伙伴關(guān)系，成功率與地方政府治理能力緊密相關(guān)。

（二）相關(guān)PPP完善的建議

第一，轉(zhuǎn)變意識，健全機制，引導(dǎo)規(guī)范，加強法治。強化政府的市場、法治與契約意識，不能擅用行政權(quán)力，切實轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂匣锶恕?、“監(jiān)管者”。積極推動更高層次的立法，確保各方遵諾守信、切實履約。實際上，PPP和特許經(jīng)營有交集但不完全重疊，目前應(yīng)考慮制定PPP法，同時，修改完善相關(guān)配套法律、分步解決相關(guān)問題。此外，進一步組建PPP專門的管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，逐步規(guī)范相關(guān)操作指引、行業(yè)合同文本等。

第二，規(guī)范政府、財政行為，確保政府承諾、財政支出責(zé)任等方面的規(guī)范性、公信力。政府承諾要量力，要嚴禁違規(guī)擔(dān)保、過度承擔(dān)風(fēng)險行為，注重或有債務(wù)監(jiān)控或防范，建立嚴格的防火墻制度、必要的積極介入機制。嚴格實施物有所值評價和財政承受能力論證，在當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的10%范圍內(nèi)合理安排PPP項目序列。政府的股權(quán)、補貼、配套等支出責(zé)任納入預(yù)算管理、財政中期規(guī)劃和政府財務(wù)報告，以績效作為對價支付依據(jù)，并嚴格履約支付。

第三，加強PPP項目前期設(shè)計、策劃、識別等基礎(chǔ)性工作，建立PPP項目庫的動態(tài)監(jiān)控體系。加大前期工作力度，可行性研究報告等前期成果應(yīng)有一定深度，明確項目標(biāo)準、產(chǎn)出、需求等關(guān)鍵經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)。在運作方式上，不能僵化地要求現(xiàn)階段所有社會資本、金融機構(gòu)都具備很強的運營能力，或非要將BT模式上生硬地加上運營（Operate），在運營職能的安排上更加彈性化、市場化、結(jié)果導(dǎo)向。將運營的、在建的、規(guī)劃的項目系統(tǒng)梳理分析和論證，有保有壓、形成高質(zhì)量的項目序列。建立規(guī)范、統(tǒng)一的PPP項目庫，嚴格監(jiān)管財政補貼的合理性、跨期支付能力。

第四，重視市場測試、創(chuàng)新模式，構(gòu)建合理的風(fēng)險分擔(dān)、激勵相容體系。根據(jù)風(fēng)險收益對等、風(fēng)險偏好、歸責(zé)等原則，激勵私人部門主動、有效管理風(fēng)險，推動私人創(chuàng)新，控制政府總體風(fēng)險暴露程度。根據(jù)項目情況，考慮定價的結(jié)構(gòu)化設(shè)計，并建立價格與費用或成本的聯(lián)動、緩沖基金等應(yīng)對機制，注重收益安排的“托底限高”，防止暴利或巨虧等極端情形。探索社會資本“優(yōu)先分紅，優(yōu)先退出”等結(jié)構(gòu)化機制，為社會資本提供多元化、規(guī)范化和市場化的退出渠道。

第五，試點先行、激活市場，樹立標(biāo)桿性項目，形成引領(lǐng)和示范效應(yīng)。優(yōu)先選擇盈利預(yù)期較強、前期工作較成熟的項目先行先試。同時，創(chuàng)新模式引入實力企業(yè)，規(guī)范運作，樹立本地市場信心。引入市場競爭和激勵約束機制，注重項目的前期論證和全生命周期管理。

第六，加強政府內(nèi)部（財政、發(fā)改、行業(yè)主管部門等）協(xié)作，提高整體策劃、談判能力，提升規(guī)制水平。加強信息披露和社會監(jiān)督，建立激勵性規(guī)制體系，保持充分的獨立性，專業(yè)性，加強重大事項的協(xié)調(diào)。

第七，加大政策優(yōu)惠和金融支持力度，在資金渠道、增信措施、政策優(yōu)惠、金融創(chuàng)新上給予大力支持。積極鼓勵引導(dǎo)養(yǎng)老、保險等長期性資金以及政策性金融進入PPP領(lǐng)域，如給予PPP項目財稅優(yōu)惠、給予金融機構(gòu)一定風(fēng)險補償。政府也可以設(shè)立引導(dǎo)或支持基金來直接或間接投資PPP項目。逐步擴展預(yù)期收益質(zhì)押融資、流動性支持等有限追索項目融資方式。創(chuàng)新各種債權(quán)、股權(quán)、擔(dān)?；蛟鲂殴ぞ撸七M社會資本以及銀行、信托、資管等機構(gòu)的積極投入。

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作者單位：中國青年政治學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院

（責(zé)任編輯：董麗娟）