加快完善與PPP模式相適應(yīng)的政策環(huán)境

趙福軍

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加快完善與PPP模式相適應(yīng)的政策環(huán)境

趙福軍

內(nèi)容提要：近幾年，我國(guó)積極實(shí)施PPP模式提供公共服務(wù)，并出臺(tái)了相關(guān)的政策。總的來(lái)看，這些政策措施有力地推進(jìn)PPP實(shí)踐發(fā)展。但是，由于推進(jìn)PPP實(shí)踐是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給模式相關(guān)的政策難以適應(yīng)提供公共服務(wù)的PPP模式。因此，應(yīng)加快改革與政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給模式相關(guān)的體制機(jī)制，并完善相關(guān)政策，促進(jìn)我國(guó)PPP實(shí)踐發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP政策環(huán)境體制機(jī)制政府行為

近年來(lái)，我國(guó)積極推進(jìn)PPP實(shí)踐，國(guó)家層面和地方層面都出臺(tái)了相關(guān)政策，取得了積極的效果。由于PPP模式是區(qū)別于政府主導(dǎo)提供公共服務(wù)供給的新模式，需要相關(guān)政策、體制機(jī)制適應(yīng)這種新模式。今后，應(yīng)進(jìn)一步加快完善政策環(huán)境，規(guī)范政府行為，維護(hù)社會(huì)資本權(quán)益，為市場(chǎng)主體、社會(huì)主體創(chuàng)造良好的市場(chǎng)預(yù)期，加快推進(jìn)PPP實(shí)踐發(fā)展，加快PPP項(xiàng)目落地。

一、我國(guó)推進(jìn)PPP模式所采取的主要政策措施

（一）國(guó)家層面出臺(tái)的政策措施

我國(guó)為推進(jìn)PPP模式，國(guó)務(wù)院及其職能部門主要出臺(tái)了以下相關(guān)政策措施：

1.強(qiáng)化政策、制度保障

國(guó)務(wù)院、國(guó)家相關(guān)政府部門都積極出臺(tái)政策推進(jìn)PPP實(shí)踐。比如：國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）；國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，等等。

2.健全PPP工作機(jī)制

總的來(lái)看，我國(guó)建立了PPP工作機(jī)制，且工作機(jī)制已日趨完善。首先，政府相關(guān)部門積極推動(dòng)PPP。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等相關(guān)部門根據(jù)各自的職能，推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施。其次，建立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2014年，財(cái)政部成立了政府與社會(huì)資本合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組，財(cái)政部副部長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，金融司、經(jīng)建司、條法司、預(yù)算司、國(guó)際司、中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金管理中心相關(guān)負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，辦公室設(shè)在金融司。再次，成立政府與社會(huì)資本合作中心。2014年底，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心正式獲批，主要承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國(guó)際交流等職責(zé)。

3.為PPP項(xiàng)目的發(fā)展提供資金支持

國(guó)務(wù)院辦公廳正式轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部牽頭起草的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》提出，引導(dǎo)設(shè)立中國(guó)PPP融資支持基金。研究出臺(tái)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目。財(cái)政部已聯(lián)合中國(guó)建設(shè)銀行股份有限公司、中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行股份有限公司、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司、中國(guó)銀行股份有限公司、中國(guó)光大集團(tuán)股份公司、交通銀行股份有限公司、中國(guó)工商銀行股份有限公司、中國(guó)中信集團(tuán)有限公司、全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)、中國(guó)人壽保險(xiǎn)（集團(tuán)）公司等10家機(jī)構(gòu)，共同發(fā)起設(shè)立中國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資支持基金?；鹂傄?guī)模1800億元，將作為社會(huì)資本方重點(diǎn)支持公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目發(fā)展，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。與此同時(shí)，整合財(cái)政資金，對(duì)運(yùn)用PPP項(xiàng)目予以財(cái)政支持。比如：《城市管網(wǎng)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（財(cái)建[2015]201號(hào)）提出，對(duì)按規(guī)定采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目予以傾斜支持。

4.積極推進(jìn)示范項(xiàng)目

至今為止，財(cái)政部已推出兩批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目。2014年11月公布了首批30個(gè)政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目，涉及供水、垃圾處理、交通等多個(gè)領(lǐng)域。2015年9月財(cái)政部推出第二批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目。國(guó)家發(fā)展改革委也選取部分推廣效果顯著的省區(qū)市和重點(diǎn)項(xiàng)目，總結(jié)典型案例，建立案例庫(kù)，組織交流推廣。2015年5月國(guó)家發(fā)展改革委以各地已公布的項(xiàng)目為基礎(chǔ)，經(jīng)認(rèn)真審核后建立了PPP項(xiàng)目庫(kù)，集中向社會(huì)公開推介。國(guó)家發(fā)改委這次發(fā)布的PPP項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元。

（二）地方政府積極響應(yīng)推進(jìn)PPP模式，并結(jié)合實(shí)際出臺(tái)了相關(guān)配套措施

我國(guó)在推進(jìn)PPP模式過程中，地方政府積極響應(yīng)，制訂政府法規(guī)及部門規(guī)章、設(shè)置組織機(jī)構(gòu)、落實(shí)國(guó)家層面的政策和制定考核激勵(lì)措施等，并因地制宜，出臺(tái)了一系列相關(guān)政策。

1.加大力度簡(jiǎn)政放權(quán)，不斷營(yíng)造良好的政務(wù)環(huán)境

為落實(shí)中央政府簡(jiǎn)政放權(quán)、審批制度改革政策，各地紛紛出臺(tái)了《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》，簡(jiǎn)化并下放行政審批事項(xiàng)和權(quán)力，幾乎各地都對(duì)簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目審批程序有相關(guān)規(guī)定。各地根據(jù)實(shí)際情況，出臺(tái)差異化的優(yōu)化審批程序，為PPP項(xiàng)目的發(fā)展提供了良好的政務(wù)環(huán)境。

2.出臺(tái)財(cái)稅支持政策

總的來(lái)說，為鼓勵(lì)社會(huì)資本參與提供公共服務(wù)，全國(guó)多數(shù)地方政府制定了相應(yīng)的財(cái)稅支持政策。比如：在財(cái)政政策支持方面，一些地方規(guī)定了社會(huì)資本平等獲得財(cái)政支持的權(quán)利，給社會(huì)資本創(chuàng)造與其它資本主體公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；有些地方還規(guī)定了相關(guān)PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)條款等。

3.出臺(tái)融資、土地等配套支持政策

許多地方通過設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)現(xiàn)對(duì)本區(qū)域內(nèi)PPP項(xiàng)目的融資支持，有些地方設(shè)立了PPP發(fā)展基金。在落實(shí)、響應(yīng)國(guó)務(wù)院相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，很多地方都制定了相關(guān)土地配套支持條款，鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與到具有公益性、公用性的項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)。有些地方政府給出了“優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地”的條款，某些地方政府還根據(jù)《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定更為詳細(xì)的土地優(yōu)惠政策。

或許各地政府支持PPP模式發(fā)展的優(yōu)惠政策還遠(yuǎn)不止這些方面，但毋庸置疑的是，各地落實(shí)中央政府促進(jìn)PPP項(xiàng)目政策時(shí)，結(jié)合本地情況出臺(tái)了相關(guān)政策。

二、我國(guó)實(shí)施PPP模式的發(fā)展效果已初步顯現(xiàn)，但需要進(jìn)一步挖掘

（一）PPP示范項(xiàng)目已實(shí)現(xiàn)階段性目標(biāo)，但仍存在完善的空間

運(yùn)用財(cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》所規(guī)定的階段目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、資金使用效率和公眾滿意度等三個(gè)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，對(duì)財(cái)政部公布的首批30個(gè)政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，以判斷我國(guó)推進(jìn)PPP模式進(jìn)展情況。

首先，正積極實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目階段性目標(biāo)，但部分項(xiàng)目距階段性目標(biāo)有一定差距?？偟膩?lái)看，地方政府都在積極推進(jìn)PPP項(xiàng)目，且大致實(shí)現(xiàn)了階段性目標(biāo)。由于在我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，還是一個(gè)新生事物，加之部分地方政府在PPP模式領(lǐng)域的能力不足，導(dǎo)致部分項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)階段性目標(biāo)有一定差距。以具體項(xiàng)目的進(jìn)度來(lái)看，河北石家莊正定新區(qū)綜合管廊項(xiàng)目是首批政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目，但到2015年5月份才簽約。

其次，項(xiàng)目資金使用效率得到了提升，但存在進(jìn)一步提升的空間?？偟膩?lái)看，PPP項(xiàng)目提升了資金使用效率，進(jìn)而也就提升了公共服務(wù)的供給效率。比如：安徽池州市市政排水工程在引入PPP模式之后，作為社會(huì)資本方的深圳水務(wù)集團(tuán)采用先進(jìn)的技術(shù)，提高了日常維護(hù)管理的效率，極大改善了城市排水的能力。在2015年安徽多地因暴雨出現(xiàn)內(nèi)澇的情況下，池州市得以獨(dú)善其身。但從各PPP示范項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理來(lái)看，財(cái)政資金使用效率仍有待進(jìn)一步提升。以南京城東污水處理廠三期工程為例，該污水處理廠總投資6億元，日處理污水能力達(dá)到15萬(wàn)噸，但是由于建設(shè)費(fèi)用較高、政府缺位以及協(xié)調(diào)關(guān)系難度大使得管網(wǎng)存在60%的缺口，從而導(dǎo)致該污水處理廠處于閑置狀態(tài)，這造成了公共資源的極大浪費(fèi)。

最后，公眾滿意度得到了提升，但仍存在進(jìn)一步提升的空間。總的來(lái)看，公眾對(duì)PPP項(xiàng)目提升公共服務(wù)質(zhì)量比較認(rèn)可。但從已經(jīng)披露信息的示范項(xiàng)目公眾滿意度來(lái)看，部分項(xiàng)目還有待改善。比如：福建東山縣島外引水工程（第二水源）因項(xiàng)目運(yùn)行期間面臨大氣、噪聲和固廢等方面的污染，公眾滿意度并不高。

（二）我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展呈現(xiàn)不平衡性

我們以搜集到的樣本案例（686個(gè)PPP項(xiàng)目樣本案例，經(jīng)梳理后保留了412個(gè)樣本案例）剖析我國(guó)PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀。總的來(lái)看，我國(guó)PPP項(xiàng)目在區(qū)域、行業(yè)、行政層級(jí)、項(xiàng)目組織形式等發(fā)展上呈現(xiàn)不均衡性，PPP項(xiàng)目以區(qū)域內(nèi)跨部門合作為主，大型綜合跨區(qū)界的PPP項(xiàng)目較少。

1.PPP項(xiàng)目在區(qū)域、行業(yè)、行政層級(jí)上呈現(xiàn)發(fā)展的不均衡性和不同步性

東部地區(qū)的PPP項(xiàng)目發(fā)展相對(duì)較好，西部地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后。由于PPP項(xiàng)目開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)對(duì)資本、人力資源、技術(shù)等要素市場(chǎng)依賴度較高。東部地區(qū)市場(chǎng)相對(duì)成熟，優(yōu)勢(shì)明顯，具備PPP項(xiàng)目開發(fā)和運(yùn)營(yíng)的環(huán)境；西部地區(qū)相關(guān)市場(chǎng)發(fā)展滯后，在PPP項(xiàng)目識(shí)別、招標(biāo)、績(jī)效評(píng)估等方面能力不足，導(dǎo)致西部地區(qū)的PPP項(xiàng)目不僅總量上少于東、中部地區(qū)，且項(xiàng)目類型也不豐富。在統(tǒng)計(jì)的362個(gè)案例中，東部地區(qū)PPP項(xiàng)目共132個(gè)，占比36.5%；中部地區(qū)PPP項(xiàng)目共165個(gè)，占比45.6%；西部地區(qū)PPP項(xiàng)目共65個(gè)，占比不到18%。

PPP項(xiàng)目類型的區(qū)域分布上，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域典型性特征。東部、中部地區(qū)的PPP項(xiàng)目以交通類、市政類為主，而西部地區(qū)的PPP項(xiàng)目則以環(huán)保類為主。對(duì)東部地區(qū)各PPP項(xiàng)目按照數(shù)量多少排序，數(shù)量較多的PPP項(xiàng)目分別為交通類（占比近38%）、環(huán)保類（占比為25.7%）和市政類項(xiàng)目（占比約為16%）；中部地區(qū)各PPP項(xiàng)目數(shù)量排序分別為市政工程類（占比約35%）、交通類（占比約34%）和環(huán)保類項(xiàng)目（占比約20%）；西部地區(qū)PPP項(xiàng)目的數(shù)量排序分別為環(huán)境保護(hù)類（占比約為45%）和水利類（占比約為21%）。

在PPP項(xiàng)目跨界分布上，統(tǒng)計(jì)得到的項(xiàng)目主要集中在跨部門合作層面，跨行政區(qū)以及跨行政層級(jí)的聯(lián)合項(xiàng)目不多，并多集中在交通類項(xiàng)目。我國(guó)各行政層級(jí)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上縱向和橫向統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制尚不完善，部門以及行政區(qū)域仍存在各自為政現(xiàn)象，很多項(xiàng)目因行政機(jī)制體制阻礙陷入困境。目前，我國(guó)PPP項(xiàng)目大部分處于市一級(jí)行政單位中，并且市內(nèi)跨縣（區(qū)）的交通類項(xiàng)目較多，因而體現(xiàn)為跨部門項(xiàng)目較多。

PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了城市分級(jí)分層現(xiàn)象。PPP項(xiàng)目以省會(huì)或直轄市最為密集，并沿地級(jí)市、縣級(jí)市逐漸遞減，縣鄉(xiāng)一級(jí)PPP項(xiàng)目數(shù)量少。這主要是因?yàn)槭?huì)或直轄市的公共資源與市場(chǎng)資源較為豐富，這些資源可以為PPP項(xiàng)目的投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)提供良好的環(huán)境；地級(jí)市又能夠利用其強(qiáng)大的行政能力向其周邊地區(qū)吸收、獲取所需要的PPP項(xiàng)目開發(fā)資源，而縣鄉(xiāng)在這方面有一定的差距。

從項(xiàng)目類型的行政層級(jí)分布情況看，省會(huì)或直轄市、地級(jí)市的PPP項(xiàng)目類型豐富，其中交通類和市政類項(xiàng)目占比較大。一方面是由于此類基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較強(qiáng)的拉動(dòng)作用，容易受到政府的重視，而其穩(wěn)定性和可預(yù)期的盈利空間也受到企業(yè)的青睞；另一方面，交通類和市政類PPP項(xiàng)目一般是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，而省會(huì)城市或直轄市對(duì)這些項(xiàng)目有較強(qiáng)的承載能力?？h鄉(xiāng)一級(jí)的PPP項(xiàng)目類型分散、數(shù)量稀少，且東、中、西部地區(qū)均以環(huán)保類PPP項(xiàng)目建設(shè)為主。這主要是由于生態(tài)功能區(qū)大多處于縣鄉(xiāng)區(qū)域，如水源保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、天然濕地等，因此環(huán)保類項(xiàng)目在縣鄉(xiāng)的PPP項(xiàng)目中占比較高。

東部地區(qū)省會(huì)或直轄市的PPP項(xiàng)目占比為44.3%，地級(jí)市的PPP項(xiàng)目占比為45.5%；中部地區(qū)省會(huì)或直轄市的PPP項(xiàng)目占比為31.4%，地級(jí)市的PPP項(xiàng)目占比為45.5%；西部地區(qū)省會(huì)或直轄市的PPP項(xiàng)目占比為39.4%，地級(jí)市的PPP項(xiàng)目占比為23.9%。就東、中、西部地區(qū)各行政層級(jí)的PPP項(xiàng)目種類來(lái)看，交通類PPP項(xiàng)目在東部地區(qū)的省會(huì)或直轄市中占比為28.6%，在地級(jí)市中占比為34.7%；在中部地區(qū)省會(huì)或直轄市中占比為22.9%，在地級(jí)市中占比為26.4%；在西部地區(qū)省會(huì)或直轄市中占比為25%，在地級(jí)市中占比為10.7%。在縣鄉(xiāng)一級(jí)中，環(huán)保類PPP項(xiàng)目在東、中、西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)一級(jí)PPP項(xiàng)目占比分別為16.6%、12.1%和29.4%。

2.PPP項(xiàng)目組織形式呈現(xiàn)區(qū)域、行業(yè)差異性特征

案例樣本顯示，不同區(qū)域的PPP組織形式既存在差異性，又存在一致性。BOT是所有地區(qū)優(yōu)先選用模式，ROT模式大多運(yùn)用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，BOO模式運(yùn)用領(lǐng)域無(wú)明顯特征。就PPP項(xiàng)目組織形式而言，東、中、西部地區(qū)均以BOT模式為主。運(yùn)用BOT模式的項(xiàng)目在東、中、西部地區(qū)各自占總項(xiàng)目量的比重分別為64.3%、44.4%和59.6%。

3.PPP項(xiàng)目融資模式普遍運(yùn)用貸款方式

在我國(guó)目前實(shí)踐的PPP項(xiàng)目案例中，東、中、西部地區(qū)普遍運(yùn)用“貸款”這一融資模式。從案例樣本統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，貸款類的金融投資類型在東、中、西部地區(qū)的PPP項(xiàng)目中占比分別為83.4%、70.1%、60.3%，而在各個(gè)項(xiàng)目領(lǐng)域內(nèi)，貸款類金融投資類型的PPP項(xiàng)目所占比例都超過了50%。PPP模式是一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念。政府部門通過采購(gòu)的形式與中標(biāo)單位組建的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。政府一般會(huì)與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，可以使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。因此，這樣一種傳統(tǒng)而行之有效的金融投資類型幾乎在所有的PPP項(xiàng)目中占據(jù)著重要地位。

4.PPP項(xiàng)目以區(qū)域內(nèi)跨部門合作為主，大型綜合跨區(qū)界的PPP項(xiàng)目較少

從PPP項(xiàng)目所涉及的跨界區(qū)域的角度看項(xiàng)目的成敗，可以發(fā)現(xiàn)，成功的PPP項(xiàng)目主要集中在跨部門合作范圍，而失敗的PPP項(xiàng)目雖然數(shù)量稀少，但跨行政區(qū)和跨行政層級(jí)的合作項(xiàng)目所占比例較高。這主要是因?yàn)榫秃献鞅憷?、?guī)劃統(tǒng)一性、風(fēng)險(xiǎn)控制、績(jī)效評(píng)估、信息交流等因素而言，政府間跨部門合作的簡(jiǎn)易程度要高于跨行政區(qū)域和跨行政層級(jí)合作；且跨部門合作的PPP項(xiàng)目直接受到本級(jí)政府的直接管理，其較高的資源調(diào)配速率、統(tǒng)一協(xié)調(diào)程度、信息對(duì)稱都可以保證項(xiàng)目的實(shí)施效率，而跨行政區(qū)的合作需要更高一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。目前，這樣的跨行政區(qū)合作多集中在跨市范圍。

從樣本案例統(tǒng)計(jì)看，跨部門合作的項(xiàng)目在東、中、西部地區(qū)的PPP項(xiàng)目中占比分別為72.3%、76.1%、70.9%，跨部門項(xiàng)目的成功率和失敗率在東部地區(qū)分別為50.56%和1.1%，在中部地區(qū)這一比重分別為39.5%和0%，在西部地區(qū)這一比重分別為63.6%和4.5%。

5.PPP項(xiàng)目組織模式過于集中單一，大部分以BOT模式為主

就PPP項(xiàng)目組織形式的成功率和失敗率來(lái)看，運(yùn)用BOT模式的項(xiàng)目所占比例最高。從樣本案例統(tǒng)計(jì)看，東部沿海地區(qū)運(yùn)用BOT模式類項(xiàng)目在項(xiàng)目組織形式內(nèi)的成功率和失敗率分別為44.7%和4.3%，中部地區(qū)運(yùn)用BOT模式類項(xiàng)目在項(xiàng)目組織形式內(nèi)的成功率和失敗率分別為43.8%和4.2%，西部地區(qū)運(yùn)用BOT模式類項(xiàng)目在項(xiàng)目組織形式內(nèi)的成功率和失敗率分別為58.8%和8.8%。

三、推進(jìn)PPP模式的政策環(huán)境有待進(jìn)一步加快完善

由于運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品是一種新模式，政府主導(dǎo)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供模式相關(guān)的政策、體制機(jī)制還難以適應(yīng)這種新模式。我國(guó)政府為推進(jìn)PPP模式與實(shí)踐，做出了大量努力，出臺(tái)了相關(guān)政策措施，并加快相關(guān)的體制機(jī)制改革，取得了較大的成效，但相關(guān)政策仍不完善、體制機(jī)制仍存在進(jìn)一步完善空間，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）需要進(jìn)一步加強(qiáng)政府的合作意識(shí)與契約精神

PPP模式是在市場(chǎng)機(jī)制下，通過締結(jié)契約的方式，政府與社會(huì)資本雙方平等參與、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享、合作共贏的新模式，區(qū)別于傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供模式。這種模式要求參與者秉持合作意識(shí)、平等參與、服務(wù)意識(shí)、契約精神、效率意識(shí)等新觀念。然而，部分地方政府目前還存在著觀念轉(zhuǎn)變困難、不愿合作、缺乏契約精神的問題。部分地方政府缺乏與其他參與者合作的意識(shí)，政府部門之間也缺乏協(xié)作。很多PPP項(xiàng)目的技術(shù)、合同復(fù)雜，涉及部門眾多，要求各個(gè)部門加強(qiáng)溝通、協(xié)同配合。但在實(shí)踐中，財(cái)政部門、發(fā)展和改革委以及政府相關(guān)部門就推進(jìn)PPP模式與項(xiàng)目的合作，仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)。不同地方之間合作程度需要進(jìn)一步提升。如前文所述，PPP項(xiàng)目存在行政分割跡象，大型綜合跨區(qū)界項(xiàng)目較少。我國(guó)部分地方政府在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)契約精神。比如：個(gè)別地方政府為了吸引社會(huì)資本參與本地的PPP項(xiàng)目，在招標(biāo)的時(shí)候弄虛作假，隱藏項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。另外，地方政府行政換屆也影響PPP項(xiàng)目推進(jìn)。由于PPP項(xiàng)目生命周期往往跨越幾個(gè)行政周期，領(lǐng)導(dǎo)換屆將使項(xiàng)目處于重要的行政風(fēng)險(xiǎn)暴露。

（二）需要進(jìn)一步提升政府在PPP領(lǐng)域相關(guān)的專業(yè)化管理和服務(wù)能力

PPP項(xiàng)目很多涉及到復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)和運(yùn)營(yíng)管理，要求政府具有相應(yīng)的專業(yè)化管理和服務(wù)能力。很多地方政府針對(duì)PPP相關(guān)知識(shí)與能力，通過聘請(qǐng)專家講座、學(xué)習(xí)考察等方式，積極提升PPP相關(guān)能力。但與PPP實(shí)踐發(fā)展要求相比，相關(guān)專業(yè)管理與服務(wù)能力仍面臨不足，比如：對(duì)PPP項(xiàng)目的管理能力不足，對(duì)PPP項(xiàng)目相關(guān)專業(yè)技術(shù)能力欠缺；很多PPP項(xiàng)目涉及到工程技術(shù)、金融財(cái)務(wù)、合約管理、法律、法規(guī)制度等眾多領(lǐng)域，并且技術(shù)復(fù)雜、形式靈活多樣，因而對(duì)政府工作人員也提出了更高的知識(shí)和能力要求。很多地方政府還非常缺乏既懂政策又會(huì)實(shí)務(wù)的人員，PPP項(xiàng)目的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)也不多，操作能力不強(qiáng)。

（三）需要進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作

PPP項(xiàng)目有其獨(dú)特性，對(duì)項(xiàng)目的識(shí)別、論證、模式選取、團(tuán)隊(duì)組織、開發(fā)建設(shè)和運(yùn)行驗(yàn)收，再到項(xiàng)目的外部性問題都應(yīng)該認(rèn)真的分析，以確保項(xiàng)目的順利實(shí)施，但是PPP項(xiàng)目運(yùn)作仍存在進(jìn)一步規(guī)范的空間。

一是我國(guó)PPP項(xiàng)目在識(shí)別和選擇上缺乏精細(xì)的論證。PPP項(xiàng)目運(yùn)行周期長(zhǎng)、合同復(fù)雜，要求認(rèn)真評(píng)估項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的可行性，并根據(jù)地方財(cái)政目前和可預(yù)期將來(lái)的營(yíng)運(yùn)情況來(lái)做綜合考慮。目前，國(guó)內(nèi)的部分地方對(duì)PPP項(xiàng)目缺乏充分的論證，在項(xiàng)目識(shí)別、論證和測(cè)算等方面還比較粗糙。地方政府過度關(guān)注PPP的融資功能和穩(wěn)增長(zhǎng)效果，過度推廣PPP模式，在篩選和發(fā)起項(xiàng)目時(shí)未綜合評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合理性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力等因素，無(wú)論項(xiàng)目是否合適，都一律將其包裝成PPP項(xiàng)目，有些物有所值評(píng)估也存在“走過場(chǎng)”問題。

二是我國(guó)PPP項(xiàng)目的融資方式和項(xiàng)目實(shí)施方式較為單一，實(shí)施PPP的應(yīng)用領(lǐng)域較為狹窄?！百J款”是當(dāng)前PPP模式融資的主要形式。PPP項(xiàng)目組織模式過于集中單一，大部分以BOT為主。

三是我國(guó)推進(jìn)PPP項(xiàng)目與項(xiàng)目相關(guān)利益方進(jìn)行有效的溝通和互動(dòng)還不夠。采用PPP模式經(jīng)營(yíng)的多是公共項(xiàng)目，有效的溝通便于民眾掌握公共服務(wù)情況，便于民眾對(duì)自身利益的維護(hù)和對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況的監(jiān)督。比如：目前，很多地方的PPP項(xiàng)目缺乏信息公開，民眾對(duì)政府推行的垃圾焚燒等PPP項(xiàng)目不了解、不信任，引發(fā)一些矛盾。

（四）需要進(jìn)一步完善PPP相關(guān)的法律法規(guī)與體制機(jī)制

我國(guó)在推進(jìn)PPP模式過程中，不斷健全PPP工作機(jī)制、強(qiáng)化政策制度保障，但是，仍存在不完善之處。

一是缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。政府相關(guān)部門之間就推進(jìn)PPP項(xiàng)目還需進(jìn)一步協(xié)調(diào)和理順。PPP項(xiàng)目涉及到許多政府部門，需要各個(gè)部門之間加強(qiáng)溝通、協(xié)同配合，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委都在推進(jìn)PPP模式與項(xiàng)目，都推出了各自的項(xiàng)目庫(kù)以及相關(guān)政策。各部門出臺(tái)各自的政策，讓地方政府、社會(huì)資本以及相關(guān)主體的適應(yīng)成本高，影響推進(jìn)PPP項(xiàng)目。

二是PPP法律法規(guī)不健全的問題。目前，我國(guó)涉及PPP的相關(guān)法律法規(guī)主要分散在相關(guān)法律和一些部門規(guī)章之中，且在法律銜接與配套等方面需要加強(qiáng)。另外，PPP模式發(fā)展所需要的相關(guān)法律制度需要明確，以為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目提供穩(wěn)定的預(yù)期。

三是推動(dòng)PPP模式發(fā)展的機(jī)制不完善。PPP模式如何推動(dòng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共領(lǐng)域改革，如何促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，目前還沒有形成完善的體制機(jī)制。

四、加快推進(jìn)PPP實(shí)踐發(fā)展應(yīng)著眼于完善政策和改革體制機(jī)制并重

PPP模式是公共服務(wù)和公共品提供的新模式。充分發(fā)揮這種新模式應(yīng)有的效果，應(yīng)加快營(yíng)造與PPP模式相適應(yīng)的政策環(huán)境和體制機(jī)制。

（一）加快提升政府在PPP領(lǐng)域的專業(yè)能力

一是提升對(duì)PPP項(xiàng)目的管理能力。各地可結(jié)合推進(jìn)PPP項(xiàng)目的需要，聘請(qǐng)相關(guān)PPP咨詢研究機(jī)構(gòu)，對(duì)相關(guān)政府部門的工作人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，提升政府對(duì)PPP項(xiàng)目的管理能力，提升PPP項(xiàng)目相關(guān)專業(yè)技術(shù)能力。政府相關(guān)部門組織PPP項(xiàng)目涉及到工程技術(shù)、金融財(cái)務(wù)、合約管理、法律、法規(guī)制度等領(lǐng)域的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，以適應(yīng)開展PPP項(xiàng)目的需要。尤其要提升領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)PPP相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)水平與認(rèn)知。短期內(nèi)大幅提升政府尤其是地方政府在PPP領(lǐng)域的專業(yè)能力很難，可以考慮運(yùn)用PPP方式將PPP項(xiàng)目的管理委托給第三方機(jī)構(gòu)。

（二）加快完善PPP模式與項(xiàng)目的協(xié)調(diào)機(jī)制、實(shí)施機(jī)制

一是建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。借鑒英國(guó)、荷蘭等PPP模式成熟的國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置專門的統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)好PPP項(xiàng)目涉及到的政府部門的行為，建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。明確財(cái)政部門、發(fā)改委以及其他政府相關(guān)職能部門在推進(jìn)PPP中的職責(zé)，形成推進(jìn)PPP項(xiàng)目的合力。

二是完善PPP項(xiàng)目收益、成本、責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制。應(yīng)在制度層面完善和規(guī)范PPP項(xiàng)目的收益分配、成本分擔(dān)、責(zé)任分配、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，建立和完善PPP項(xiàng)目相關(guān)的監(jiān)督體系和機(jī)制，可委托獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)就PPP項(xiàng)目的績(jī)效、公眾對(duì)PPP項(xiàng)目的滿意度進(jìn)行評(píng)估。

三是完善PPP項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制。加快金融創(chuàng)新，豐富PPP項(xiàng)目的融資工具，完善PPP項(xiàng)目的融資方式。將與PPP項(xiàng)目相關(guān)利益方進(jìn)行有效的溝通和互動(dòng)，作為實(shí)施PPP項(xiàng)目程序化工作的組成部分。規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作程序并提升其透明度，完善PPP項(xiàng)目招投標(biāo)與政府采購(gòu)制度。

四是探索建立PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。由于PPP項(xiàng)目很多生產(chǎn)的是公共品，外部性強(qiáng)且難以測(cè)量。為了全面評(píng)估PPP的績(jī)效，需要針對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)際情況，構(gòu)建合適的評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估方法，委托獨(dú)立的第三方開展獨(dú)立、客觀、全面的評(píng)估。

（三）加快PPP法律研究與立法工作

一是清理相關(guān)法律法規(guī)。系統(tǒng)梳理《政府采購(gòu)法》、《招投標(biāo)法》、《合同法》、《公司法》、《仲裁法》等法律與PPP有關(guān)的內(nèi)容，如這些法律之間有沖突，根據(jù)需要進(jìn)行清理和修改，避免政策出現(xiàn)沖突。

二是加快PPP立法研究與立法工作。目前，我國(guó)PPP相關(guān)法律制度不僅有《政府采購(gòu)法》、《招投標(biāo)法》、《合同法》等，還有相關(guān)部門規(guī)章制度，這種“九龍治水”的狀況不利于PPP模式發(fā)展。建議加快總結(jié)我國(guó)PPP實(shí)踐，研究看看是否需要借鑒部分國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，制定統(tǒng)一的法律制度來(lái)規(guī)范PPP的運(yùn)行，促進(jìn)PPP模式發(fā)展。如需要專門的PPP立法，應(yīng)加快PPP立法工作。

三是建議PPP立法定位于民商法，以實(shí)體法與程序法并重。如需要專門的PPP立法，應(yīng)明確PPP立法的定位。雖然PPP涉及到行政許可等內(nèi)容，屬于行政法調(diào)整范疇，但PPP模式主要涉及政府與社會(huì)資本的合作，政府與社會(huì)資本都是平等的合作主體，因此，PPP立法定位于民商法更為合適。PPP立法不僅需要規(guī)范PPP涉及相關(guān)利益主體的行為，明確相關(guān)主體的責(zé)權(quán)利以及風(fēng)險(xiǎn)分配，還需要規(guī)范PPP項(xiàng)目全過程運(yùn)作，更需要保障社會(huì)資本權(quán)益，解決社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的擔(dān)憂與進(jìn)入不足問題。值得指出的是，應(yīng)以PPP法律，保障PPP項(xiàng)目再談判中的社會(huì)資本的權(quán)益。通過PPP模式立法，為社會(huì)資本進(jìn)入、退出PPP項(xiàng)目創(chuàng)造條件。

（四）加快完善PPP相關(guān)的政策與制度

一是加大市場(chǎng)開放的力度，為PPP項(xiàng)目落地創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。進(jìn)一步擴(kuò)大電力、鐵路、電信、公用事業(yè)等領(lǐng)域向社會(huì)資本開放的力度，增強(qiáng)社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的積極性。

二是統(tǒng)籌、整合財(cái)政資金，將財(cái)政資金重點(diǎn)支持PPP項(xiàng)目。探索建立PPP資金支持政策的有效形式。加大對(duì)具有正外部性的PPP項(xiàng)目的支持力度。加大力度支持跨行政區(qū)劃的大型PPP項(xiàng)目，重點(diǎn)支持跨區(qū)域的環(huán)保、生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目。

三是建立和完善一體化的PPP項(xiàng)目的政策支持體系。鼓勵(lì)各地因地制宜，探索符合本地實(shí)際的PPP項(xiàng)目。充分發(fā)揮社會(huì)資本從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)規(guī)劃、公共服務(wù)規(guī)劃到公共服務(wù)提供的作用。綜合運(yùn)用多種政策，支持一體化的PPP項(xiàng)目。鼓勵(lì)社會(huì)資本和地方政府探索多種公共服務(wù)、公共品組合的PPP項(xiàng)目。

四是深化公共服務(wù)價(jià)格改革。加快深化公共服務(wù)價(jià)格改革，讓社會(huì)資本形成穩(wěn)定的收益預(yù)期，增強(qiáng)社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的動(dòng)力。

參考文獻(xiàn)

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［2］趙福軍，汪海.中國(guó)PPP理論與實(shí)踐［M］.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2015年.

作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究部

（責(zé)任編輯：董麗娟）