PPP實(shí)施中的難點(diǎn)與對(duì)策
——基于對(duì)安徽的調(diào)研

王朝才　張學(xué)誕　程　瑜

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PPP實(shí)施中的難點(diǎn)與對(duì)策
——基于對(duì)安徽的調(diào)研

王朝才張學(xué)誕程瑜

政府和社會(huì)資本合作模式（以下簡(jiǎn)稱“PPP模式”），因其有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化而被視為公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新。自2014年以來，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委在PPP方面密集出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件，以推動(dòng)、引導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)施。此舉得到了各級(jí)地方政府的積極響應(yīng)，PPP示范、試點(diǎn)項(xiàng)目紛紛推出。但PPP在我國(guó)的發(fā)展目前尚處于探索階段，不夠成熟，加上PPP本身環(huán)節(jié)比較多，涉及專業(yè)領(lǐng)域比較廣，在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，有很多問題凸顯出來。為此，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所組成調(diào)研組，赴安徽省、蕪湖市和安慶市進(jìn)行調(diào)研，以期以點(diǎn)帶面，厘清PPP實(shí)施中存在的問題和難點(diǎn)，并試圖尋找破解之道。

一、安徽省推進(jìn)PPP模式的進(jìn)展成效

2014年以來，安徽省財(cái)政廳會(huì)同省直有關(guān)部門，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域積極推廣PPP模式。財(cái)政廳成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確職責(zé)分工，構(gòu)建組織體系；印發(fā)一系列關(guān)于PPP模式的操作指南、指導(dǎo)意見、合同指南等，完善制度體系；對(duì)市縣政府分管負(fù)責(zé)人，市、縣（區(qū)）財(cái)政局長(zhǎng)，經(jīng)辦人員和中央在皖及省屬金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，省市部分平臺(tái)公司負(fù)責(zé)人進(jìn)行PPP業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化能力建設(shè)；統(tǒng)籌安排資金，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式對(duì)已經(jīng)確定實(shí)施的PPP項(xiàng)目給予補(bǔ)助，加大政策支持；積極申報(bào)財(cái)政部示范項(xiàng)目，公開向社會(huì)發(fā)布安徽省第一批示范項(xiàng)目，精心謀劃并積極推進(jìn)項(xiàng)目落地。

PPP項(xiàng)目的推進(jìn)和實(shí)施為安徽省及部分地市帶來顯著的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于政府而言，通過項(xiàng)目實(shí)施，使政府從既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督管理員”。對(duì)于企業(yè)而言，能夠順利進(jìn)入到在傳統(tǒng)方式下很難進(jìn)入的領(lǐng)域，拓展了發(fā)展空間，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿?，盤活了存量資本，增強(qiáng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力。從財(cái)政資源配置方面看，從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向跨年度、中長(zhǎng)期預(yù)算平衡管理，符合代際公平原則，平滑了年度間的財(cái)政支出，提升了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量。

二、PPP實(shí)施中存在的問題及難點(diǎn)分析

從所調(diào)研的安徽省、蕪湖市和安慶市來看，其PPP模式推廣和運(yùn)用取得了很大成效，尤其是一些市縣政府積極性很高，目前也已運(yùn)作了一些項(xiàng)目，但在實(shí)際推進(jìn)中還存在一些問題。這些問題有的是全國(guó)存在的普遍性問題，有的是安徽省或蕪湖和安慶市存在的個(gè)性化問題；有的是因?yàn)閲?guó)家法律法規(guī)、制度政策制定層面存在的問題，有的是地方落實(shí)層面的問題。歸結(jié)起來，主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）PPP的法律適用問題

1.PPP法律位階較低，已有政策文件中缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目構(gòu)成要件的完整準(zhǔn)確界定

由于我國(guó)尚未有PPP立法，目前有關(guān)PPP的法規(guī)多為部門和地方制定，法規(guī)層次較低，法律效力不高，有些法規(guī)還存在著操作性不強(qiáng)、難以實(shí)施等問題，且未形成完整的政策體系。由于PPP政策文件中缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目構(gòu)成要件的完整準(zhǔn)確界定，實(shí)踐中打著PPP旗號(hào)做變相融資的項(xiàng)目已然出現(xiàn)，保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債的項(xiàng)目已屢見不鮮，甚至有些堂而皇之作為PPP標(biāo)桿項(xiàng)目報(bào)道。

2.PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)作過程中與現(xiàn)行部分法律存在不適用的情況，給項(xiàng)目實(shí)施帶來困難

（1）《招投標(biāo)法》及其實(shí)施條例

第一，在包含工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目中，是否適用“兩招變一招”選擇社會(huì)資本方和工程建設(shè)方，沒有明確。現(xiàn)實(shí)操作中，涉及到工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目，會(huì)遇到首先要進(jìn)行公開招標(biāo)或其他的招標(biāo)方式，選擇確定社會(huì)資本方；然后，再進(jìn)行公開招標(biāo)或其他招標(biāo)方式，選擇確定工程建設(shè)企業(yè)，即進(jìn)行兩階段招標(biāo)。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第9條的規(guī)定，可以通過一次招標(biāo)活動(dòng)將原本需要兩次招標(biāo)采購(gòu)的程序予以合并，此即通常所說的“兩招并一招”的做法，解決由具有相應(yīng)建設(shè)能力的施工企業(yè)經(jīng)過第一階段招標(biāo)后可以直接進(jìn)行工程建設(shè)施工的問題。那么，需要研究的一個(gè)問題是，如果在第一階段沒有采取招標(biāo)的方式選擇社會(huì)資本方，而是采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商選擇社會(huì)資本方，社會(huì)資本方中選后是否仍然可以采用“兩招并一招”的原理解釋合并選擇模式。比如，在選擇社會(huì)資本方階段，PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在其競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件中將選擇工程建設(shè)施工企業(yè)的采購(gòu)條件一并列明，并在相應(yīng)評(píng)審方法中予以充分安排，是否可以在社會(huì)資本方中選后直接開展施工活動(dòng)，無須另行招標(biāo)選擇施工企業(yè)。這個(gè)在《招投標(biāo)法》及其實(shí)施條例中，均沒有明確。

第二，在通過招投標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方后，簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的時(shí)候是否還應(yīng)該再進(jìn)行招投標(biāo)，這個(gè)問題也沒有明確。

第三，《招投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定僅針對(duì)工程及工程相關(guān)的貨物與服務(wù)的招標(biāo)，并不涉及融資及長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)管理等內(nèi)容。在實(shí)際操作中，一些地方不得不采用“招商”或“招募”的提法而避談“招標(biāo)”來規(guī)避違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）《土地管理法》和《物權(quán)法》

PPP運(yùn)作和現(xiàn)行的《土地管理法》等法律法規(guī)也存在不適用之處。中國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)必須通過招拍掛牌方式獲取。而政府在授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，無法確保特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人一定能夠獲得項(xiàng)目所需的土地使用權(quán)。如對(duì)于鐵路、軌道交通等項(xiàng)目，由于投資巨大、回收期限較長(zhǎng)，投資方往往要求捆綁地上物業(yè)開發(fā)（即在地鐵上面的土地蓋物業(yè)），但按《物權(quán)法》及《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，商業(yè)等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。地鐵上蓋物業(yè)，其用地性質(zhì)應(yīng)為經(jīng)營(yíng)性用地，也應(yīng)該按招拍掛程序取得建設(shè)用地使用權(quán)，這樣就無法保證軌道交通公司獲得相應(yīng)的土地，能否綜合一體化開發(fā)成各地政策無法突破的問題。

3.PPP項(xiàng)目中的財(cái)政支出責(zé)任與中長(zhǎng)期預(yù)算管理的關(guān)系問題

關(guān)于PPP的各個(gè)文件均規(guī)定了對(duì)項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和收益，但社會(huì)效益較好的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，地方各級(jí)財(cái)政部門可給予適當(dāng)補(bǔ)貼，并分類納入同級(jí)政府預(yù)算。但對(duì)如何補(bǔ)貼、決定補(bǔ)貼的主體和程序確定得并不明確。再者，我國(guó)目前主要是按年進(jìn)行預(yù)算，雖然新《預(yù)算法》提出“各級(jí)政府要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，2015年國(guó)務(wù)院也印發(fā)《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕3號(hào)），要求編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，但PPP項(xiàng)目持續(xù)的時(shí)間長(zhǎng)，往往二三十年，財(cái)政補(bǔ)貼的預(yù)算需要年年審批，并不能一勞永逸地一次性審批，這對(duì)于PPP項(xiàng)目來說也存在問題。財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）也強(qiáng)調(diào)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政規(guī)劃管理，這與PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)所需的中長(zhǎng)期財(cái)政付費(fèi)配套安排相契合，與以往單一年度財(cái)政預(yù)算收支管理對(duì)投資人或項(xiàng)目公司的保障完全不同，但畢竟還沒有從PPP法律法規(guī)上予以落實(shí)。對(duì)于政府付費(fèi)和可行性補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目，政府的支出責(zé)任應(yīng)如何納入中長(zhǎng)期的預(yù)算管理，并未從法律上或者是政策法規(guī)上予以明確。

（二）部門職責(zé)分工不清，導(dǎo)致地方實(shí)施無所適從

目前，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部都在積極推動(dòng)PPP工作，各自先后下發(fā)了一系列PPP文件，對(duì)規(guī)范推動(dòng)PPP工作起到了積極作用。但兩部委目前在職責(zé)分工上不清晰，在出臺(tái)的不少政策文件中，存在不一致甚至相沖突的地方，導(dǎo)致地方在執(zhí)行時(shí)無所適從。如財(cái)政部所稱社會(huì)資本“是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”，這一規(guī)定，將與本級(jí)政府有行政隸屬關(guān)系的融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)排除在外。而國(guó)家發(fā)改委則因其并未對(duì)什么是符合條件的國(guó)有企業(yè)做出具體規(guī)定，本著“法無禁止即許可”的原則，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)應(yīng)可參與PPP項(xiàng)目。一邊是規(guī)定不能進(jìn)入，一邊是規(guī)定可以進(jìn)入，一方面導(dǎo)致地方政府在實(shí)際操作時(shí)難以抉擇，另一方面也為日后的項(xiàng)目運(yùn)作留下隱患。

再如：目前財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委均推出了示范項(xiàng)目（或稱為典型案例），涉及多個(gè)領(lǐng)域，但對(duì)于示范項(xiàng)目的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不甚相同，給地方實(shí)際操作帶來困惑。在地方層面，目前地方財(cái)政廳（局）和發(fā)改委（局）在推進(jìn)PPP過程中，也均建有PPP項(xiàng)目庫(kù)，向社會(huì)推介發(fā)布PPP項(xiàng)目，這些項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域大部分相同，企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)均反映，分不清發(fā)改部門和財(cái)政部門在推進(jìn)PPP工作中的分工。

（三）政府方面多是“剃頭挑子一頭熱”，社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目信心不足

盡管目前財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)開行等都在發(fā)力PPP，各地也都在積極推動(dòng)，但PPP項(xiàng)目的實(shí)際落地情況并不樂觀。PPP項(xiàng)目實(shí)際成交額占總額比例較小的原因，主要包括幾個(gè)方面。

首先，PPP項(xiàng)目多是公益性質(zhì)較強(qiáng)、持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的項(xiàng)目，從立項(xiàng)簽約到投資取得回報(bào)存在一定時(shí)滯，社會(huì)資本大多不愿意承擔(dān)時(shí)間成本。同時(shí)，相較于高企的融資成本，投資收益不具備吸引力。如果一個(gè)投資項(xiàng)目收益率低于12%的話，對(duì)于社會(huì)資本方來說，很難具有吸引力。因?yàn)樯鐣?huì)資本方也需要借助貸款來投資，而一般商業(yè)銀行的實(shí)際貸款利率大概在7%左右，優(yōu)惠最大的棚改項(xiàng)目的貸款利率在5%左右。在這個(gè)基礎(chǔ)上，最終計(jì)算下來，很多PPP項(xiàng)目的收益率很難吸引社會(huì)資本。

其次，政府與社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善。政府方主要訴求是，在政府財(cái)政支出最小的前提下，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和安全性；社會(huì)資本的主要訴求是，在利用自身建設(shè)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在盡可能短的年限內(nèi)收回相應(yīng)的成本并獲得合理回報(bào)。政府和企業(yè)均希望對(duì)方承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)。尤其是政府方面，不少地方政府認(rèn)為PPP就是政府少花錢，或者不花錢，盡可能多地降低政府風(fēng)險(xiǎn)或財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)盡可能多地將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本方。而PPP之所以是政府與社會(huì)資本合作，就是要讓風(fēng)險(xiǎn)和收益匹配起來，這樣才會(huì)有企業(yè)愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。一味讓企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，收益卻沒有給予相應(yīng)考慮，結(jié)果企業(yè)只能是敬而遠(yuǎn)之。政企雙方責(zé)權(quán)分配是PPP的核心內(nèi)容，需要深入研究。

再次，由于信息不對(duì)稱，社會(huì)資本對(duì)PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備，尤其擔(dān)心“新官不理舊賬”的政府換屆風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而持觀望態(tài)度。

最后，價(jià)格管理機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制不完善。由于價(jià)格改革還不到位，在PPP運(yùn)作過程中不少項(xiàng)目需要政府補(bǔ)貼，而這種價(jià)格補(bǔ)貼如測(cè)算不到位，對(duì)PPP后續(xù)推進(jìn)將帶來不利影響。監(jiān)管機(jī)制方面，一方面由于缺乏專業(yè)人才、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和信息不對(duì)稱等原因，對(duì)PPP模式下的財(cái)務(wù)、項(xiàng)目質(zhì)量等監(jiān)管不到位；另一方面，政府在PPP推進(jìn)中的政府采購(gòu)、招標(biāo)等行為缺乏必要的監(jiān)管。

（四）咨詢機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定和專業(yè)性獨(dú)立性的問題

隨著PPP的升溫，PPP咨詢機(jī)構(gòu)也如雨后春筍般迅速發(fā)展。由于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性、運(yùn)作方式的多樣性、參與主體的多方性，導(dǎo)致不少地方政府在篩選社會(huì)資本方和實(shí)際運(yùn)作PPP項(xiàng)目方面，因?qū)I(yè)人才匱乏而聘請(qǐng)具有豐富經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，充分利用其在國(guó)際招投標(biāo)、國(guó)際投融資等方面的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，可以使項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)更加嚴(yán)謹(jǐn)和符合國(guó)際慣例，充分反映政府意志和資本市場(chǎng)的特點(diǎn)要求，易于被政府部門和社會(huì)資本接受。

然而，我國(guó)目前此類咨詢機(jī)構(gòu)良莠不齊，且費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。國(guó)家層面，財(cái)政部雖然在2015年的4月份，發(fā)布《關(guān)于征集政府和社會(huì)資本合作（PPP）專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的公告》，面向社會(huì)公開征集符合條件的PPP專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括法律、技術(shù)、金融、財(cái)務(wù)、環(huán)保等方面的專家或有穩(wěn)定合作的外部顧問團(tuán)隊(duì)，但至今尚未對(duì)外發(fā)布入圍的咨詢機(jī)構(gòu)名單。

很多地方政府建立了PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)，省級(jí)政府如浙江、福建、河南、四川分別有41、17、10、10家咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)入第一批或第二批PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)；不少市級(jí)、縣級(jí)政府也均在采取行動(dòng)，如河南鶴璧市對(duì)14家專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)出了入庫(kù)邀請(qǐng)；山東五蓮縣確立了11家專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)作為首批入庫(kù)名單。然而，這些地方對(duì)于咨詢機(jī)構(gòu)的資質(zhì)界定標(biāo)準(zhǔn)不一，權(quán)威性難以保證，且在已有的中介機(jī)構(gòu)服務(wù)上，也存在業(yè)務(wù)超范圍、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、收費(fèi)不透明、缺乏政策約束等問題。

此外，咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和獨(dú)立性有待提升?，F(xiàn)在不少咨詢機(jī)構(gòu)所出具的PPP實(shí)施方案專業(yè)性不強(qiáng)，不少是可研報(bào)告的再包裝；財(cái)政承受能力論證及物有所值論證報(bào)告更是流于形式，不管一個(gè)項(xiàng)目是否適宜做PPP，最后經(jīng)過測(cè)算包裝，都能夠通過論證。咨詢?nèi)绻荒芴岣吆蛨?jiān)持自己的專業(yè)性和獨(dú)立性，雖然短時(shí)間內(nèi)能夠拿到很多咨詢項(xiàng)目，但最后就會(huì)變成咨詢客戶（政府或企業(yè)）的“御用”，只是幫助他們走完政府所需的PPP程序，并沒有從專業(yè)上幫助他們，體現(xiàn)專業(yè)性和獨(dú)立性，同時(shí)兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)公平。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，咨詢的前景不會(huì)很廣闊。

三、進(jìn)一步完善PPP模式的對(duì)策建議

PPP不是萬能的，不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施都可以通過PPP，必須技術(shù)可行、商業(yè)可行、經(jīng)濟(jì)可行、財(cái)政可行；也不是只要政府和社會(huì)資本合作就是PPP運(yùn)作，評(píng)估合作的目標(biāo)是這個(gè)項(xiàng)目是否讓老百姓可以最優(yōu)的價(jià)格享受最優(yōu)的公共服務(wù)。因此，政府既要積極利用社會(huì)資金，也要防止融資過度；既要保持項(xiàng)目回報(bào)率的吸引力，也要考慮到項(xiàng)目的公益性；既要根據(jù)財(cái)政可承受能力指南，判斷當(dāng)年財(cái)政可利用的最高額度，同時(shí)也要防止政府為PPP項(xiàng)目背書。通過規(guī)范的法律法規(guī)和制度規(guī)范以及一系列的機(jī)制設(shè)計(jì)，使得政企雙方能夠在“最大公約數(shù)”下達(dá)成“共贏”的共同價(jià)值取向。

（一）健全和完善PPP制度框架與法律法規(guī)體系

一是加快國(guó)家層面的PPP立法。黨的十八屆四中全會(huì)以“依法治國(guó)”為主題，提出：“法律是治國(guó)之重器,良法是善治之前提。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,必須堅(jiān)持立法先行,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”。PPP也不例外。世界上不少PPP運(yùn)作比較成功的國(guó)家均有PPP立法或者有較為明確的PPP操作指南和流程規(guī)范，這為我國(guó)的PPP立法提供了有益借鑒。目前國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等部門出臺(tái)的操作指南也好，指導(dǎo)意見也罷，都應(yīng)屬于立法之前過渡階段上的鋪墊?？梢哉f，PPP頂層設(shè)計(jì)的架構(gòu)已基本就緒。當(dāng)前，應(yīng)在繼續(xù)推出帶有“應(yīng)急”特點(diǎn)的文件、指南、合同模版和工作規(guī)則的同時(shí)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，著力研究推進(jìn)PPP立法，爭(zhēng)取較快以法律的形式規(guī)定PPP的系統(tǒng)化適用規(guī)則，包括其范圍、選擇企業(yè)的相關(guān)條件和程序、各方的權(quán)利和義務(wù)以及部門職責(zé)分工等，建立起較為完善的國(guó)家層面的PPP法律框架。在PPP立法時(shí)，應(yīng)特別對(duì)目前與其他法律（如《招投標(biāo)法》、《土地管理法》等）有不適用甚至是沖突的法律條款，予以明確。如應(yīng)明確規(guī)定，在選擇社會(huì)資本方階段，PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可在其競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件中將選擇工程建設(shè)施工企業(yè)的采購(gòu)條件一并列明，并在相應(yīng)評(píng)審方法中予以充分安排，可以在社會(huì)資本方中選后直接開展施工活動(dòng)，無須另行招標(biāo)選擇施工企業(yè)。

二是制定和完善PPP政策體系。構(gòu)建一套完整的PPP政策體系，覆蓋PPP涉及的財(cái)政、稅收、投資、融資、價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等多個(gè)方面與環(huán)節(jié)。由財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，研究制定分行業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作模式實(shí)施細(xì)則，規(guī)范操作程序和方法。

三是明確PPP項(xiàng)目中財(cái)政支出責(zé)任與中期財(cái)政規(guī)劃的關(guān)系。PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)所需的中長(zhǎng)期財(cái)政付費(fèi)，需要與我們目前正在推行的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制及中期財(cái)政規(guī)劃相銜接。應(yīng)在“每一年度全部PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”限制的基礎(chǔ)上，研究并在相關(guān)規(guī)定中明確PPP項(xiàng)目中財(cái)政支出責(zé)任與中期財(cái)政規(guī)劃的關(guān)系。

（二）構(gòu)建有效的PPP組織管理體系，厘清部門職責(zé)和分工

為加強(qiáng)PPP的立法與政策制定、組織協(xié)調(diào)、規(guī)范指導(dǎo)和信息統(tǒng)計(jì)等方面的工作，應(yīng)借鑒英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能和機(jī)構(gòu)調(diào)整，設(shè)立統(tǒng)一且專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織、管理協(xié)調(diào)全國(guó)PPP項(xiàng)目有關(guān)事宜，并明確部門職責(zé)分工。應(yīng)該說，目前財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委所推行的PPP工作，都是站在國(guó)家層面的角度，為更好地吸引社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本更好的合作，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，為老百姓提供質(zhì)量和效率更高的公共產(chǎn)品和服務(wù)。兩個(gè)部門推行這一工作的初衷是一致的，但是現(xiàn)在兩部委密集出臺(tái)的很多政策文件確實(shí)讓地方政府在推行這項(xiàng)工作時(shí)無所適從。應(yīng)盡快從法律層面和部門權(quán)限的劃分上，明確其職責(zé)和分工，構(gòu)建有效的PPP組織管理體系。

（三）建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和信用約束機(jī)制，有效引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目

一是在PPP項(xiàng)目領(lǐng)域建立信用約束機(jī)制，打消社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的顧慮。加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，可優(yōu)先在PPP項(xiàng)目領(lǐng)域建立信用約束機(jī)制，嚴(yán)格約束政府和企業(yè)尤其是政府方面不守信行為，保障PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定性和持續(xù)性。二是切實(shí)建立起合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最具有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)承擔(dān)法律政策變更等風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過程中的成本、工期、服務(wù)質(zhì)量等方面的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，收益應(yīng)與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配，平衡好各方利益。三是探索建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)機(jī)制。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，目前尚存在定價(jià)機(jī)制、收益分配機(jī)制等不盡合理的問題。對(duì)此可考慮采取“區(qū)間彈性定價(jià)”，盡快形成科學(xué)的收益分配模型，即建立一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)機(jī)制，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)上下限，同時(shí)，還要有績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況調(diào)整投資回報(bào)率，從而對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生吸引力。

（四）積極培育并規(guī)范引導(dǎo)PPP咨詢機(jī)構(gòu)

咨詢機(jī)構(gòu)作為第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，能夠提高政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目開發(fā)、實(shí)施的質(zhì)量與效率，應(yīng)著力培育PPP咨詢機(jī)構(gòu)，使其逐步規(guī)范、專業(yè)。目前，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心已于2015年4月發(fā)布《關(guān)于征集政府和社會(huì)資本合作（PPP）專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的公告》，擬建立PPP專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)，應(yīng)盡快對(duì)外發(fā)布其認(rèn)定的咨詢機(jī)構(gòu)名單，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步統(tǒng)一PPP咨詢機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)范圍、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)透明度、政策約束等方面的規(guī)范。此外，咨詢機(jī)構(gòu)本身也應(yīng)在專業(yè)性和獨(dú)立性上下功夫，堅(jiān)持職業(yè)道德并體現(xiàn)一定的社會(huì)責(zé)任，不能為了咨詢而咨詢，而應(yīng)該從剖析項(xiàng)目的本質(zhì)入手，將真正適宜做PPP的項(xiàng)目從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來進(jìn)行方案設(shè)計(jì)和相關(guān)論證，對(duì)政府或企業(yè)負(fù)責(zé)，也對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展負(fù)責(zé)。

作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：董麗娟）