對(duì)貴州、廣西財(cái)政改革與運(yùn)行的調(diào)研和思考

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所調(diào)研組

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對(duì)貴州、廣西財(cái)政改革與運(yùn)行的調(diào)研和思考

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所調(diào)研組

經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入面臨下行壓力，財(cái)政改革不斷推進(jìn)，為了解當(dāng)前地方財(cái)政改革與運(yùn)行情況，我們赴貴州省的息烽縣、惠水縣和廣西壯族自治區(qū)的靈川縣、全州縣就財(cái)政運(yùn)行情況進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研的主要結(jié)果如下：

一、財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩、收入質(zhì)量不高

（一）財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩是多方面因素疊加的結(jié)果。近年來(lái)調(diào)研地區(qū)的財(cái)政收入增長(zhǎng)總體上呈現(xiàn)下降和放緩的趨勢(shì)，如貴州惠水縣2014年財(cái)政總收入增速為24.1%，2015年上半年降低到0.4%。財(cái)政收入增長(zhǎng)減速是經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后增長(zhǎng)放緩、實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策和西部地區(qū)擴(kuò)大稅源受限多方面因素影響的客觀結(jié)果。具體看，稅源相對(duì)單一、重點(diǎn)稅源逐步下降和依賴房地產(chǎn)稅收的一次性稅收收入是稅收收入下降的主要原因，土地出讓收入則是受房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣影響降幅較大。

（二）非稅收入占比提高與加大非稅收入征收密切相關(guān)。調(diào)研地區(qū)的財(cái)政收入質(zhì)量情況存在差別，但收入質(zhì)量整體不高。部分地區(qū)一般公共預(yù)算收入中的非稅收入占比居高不下，如貴州息烽縣非稅收入占公共預(yù)算收入的比重由2014年的19.0%提高到2015年的32.2%。非稅收入占比提高，與稅收增長(zhǎng)乏力的情況下地方加大對(duì)非稅收入的征收、部分地區(qū)的一次性非稅收入增收因素，以及少數(shù)地方存在非稅收入虛增現(xiàn)象相關(guān)。

二、地方財(cái)政支出壓力持續(xù)加大

（一）支出增長(zhǎng)明顯回落，且受收入形勢(shì)影響明顯。2014年調(diào)研地區(qū)支出增速基本維持在10%以上，2015年上半年除廣西全州縣外，其余三個(gè)縣的支出同比增長(zhǎng)速度都出現(xiàn)了回落，但保持正增長(zhǎng)。縣級(jí)財(cái)政支出增長(zhǎng)受收入形勢(shì)的影響比較明顯，2015年上半年收入負(fù)增長(zhǎng)的貴州惠水縣，是同期支出回落幅度最大的縣；支出增長(zhǎng)的廣西全州縣，也是收入同比增長(zhǎng)的縣。

（二）上半年支出進(jìn)度全部過(guò)半。受年初預(yù)算下調(diào)支出增速的影響，2015年上半年調(diào)研地區(qū)財(cái)政支出進(jìn)度都已過(guò)半，縣級(jí)支出壓力在下半年尤其在年末可能會(huì)反映得更為明顯。

（三）增資因素成為縣級(jí)財(cái)政主要的潛在支出壓力。2014年國(guó)家相繼上調(diào)了公務(wù)員和事業(yè)單位等財(cái)政供養(yǎng)人員的工資福利標(biāo)準(zhǔn)，但地方2015年上半年還未完全執(zhí)行到位和轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的支出缺口。如果兌現(xiàn)增資政策，對(duì)地方財(cái)政支出的影響都超過(guò)了8%，影響最高的廣西全州縣預(yù)計(jì)兌現(xiàn)增資支出占一般公共預(yù)算支出比重達(dá)到22.82%。

（四）縣級(jí)財(cái)政支出民生剛性化特征明顯。對(duì)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化、保障性住房、民政、計(jì)劃生育等民生支出項(xiàng)目，2015年上半年調(diào)研地區(qū)的同比增長(zhǎng)幅度都超過(guò)了一般公共預(yù)算支出的同比增長(zhǎng)。

三、化解存量債務(wù)壓力較大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷累積

（一）部分地區(qū)政府性債務(wù)規(guī)模較為龐大，相對(duì)比例較高。貴州的息烽、惠水政府性債務(wù)規(guī)模較為龐大，息烽的債務(wù)負(fù)擔(dān)率達(dá)到了15.47%，債務(wù)率為95.81%；惠水的債務(wù)負(fù)擔(dān)率達(dá)到66.72%，債務(wù)率為191.66%，孕育著較高的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（二）政府性債務(wù)構(gòu)成中，基層政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比重“一股獨(dú)大”。調(diào)研地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比重，最高的貴州息烽縣為99.55%，最低比重的廣西全州縣也在84%以上，基層縣政府財(cái)政負(fù)責(zé)償還的壓力相對(duì)較大。

（三）政府性債務(wù)增長(zhǎng)率較高，置換債券額度相對(duì)需求“捉襟見(jiàn)肘”。2014年底到2015年上半年，調(diào)研地區(qū)政府性債務(wù)的增長(zhǎng)率較高。如廣西靈川從5.85億元增長(zhǎng)到13.95億元，增長(zhǎng)138.46%，其中可能涉及到地方政府面對(duì)“債務(wù)新規(guī)”做出的預(yù)期性融資博弈因素。調(diào)研地區(qū)較為普遍的反映是，2015年下達(dá)的3.2萬(wàn)億地方政府置換債規(guī)模不足以覆蓋到期債務(wù)的償還規(guī)模。

四、受主客觀因素影響，PPP在西部基層落地難

（一）落后縣域地區(qū)公共品提供缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)主動(dòng)付費(fèi)動(dòng)力不足。部分調(diào)研地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，城鎮(zhèn)化率較低、城區(qū)規(guī)模較小、人員分布不均，再加上地形地貌地質(zhì)特征等因素影響，雖待開(kāi)發(fā)建設(shè)的內(nèi)容和空間較大，但規(guī)模開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)成本較高、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益不高、盈利空間有限、市場(chǎng)付費(fèi)規(guī)模明顯不足，一些城鎮(zhèn)必要的基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)社會(huì)資本缺乏吸引力。

（二）對(duì)PPP新模式有待加深認(rèn)識(shí)和推廣，機(jī)制設(shè)計(jì)和利益分配關(guān)系需進(jìn)一步理順。PPP作為一種新型的項(xiàng)目融資模式，相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)在基層的普及度不足，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門、財(cái)政部門等協(xié)調(diào)還不順暢，PPP具體項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)和規(guī)劃不專業(yè)、不系統(tǒng)、不規(guī)范、不透明，管理不到位，PPP風(fēng)險(xiǎn)和利益分配機(jī)制還沒(méi)理順，影響了項(xiàng)目立項(xiàng)和運(yùn)行。PPP項(xiàng)目的執(zhí)行還可能受基層政府領(lǐng)導(dǎo)換屆的影響。

五、思考與建議

（一）客觀看待財(cái)政收入降速，提高財(cái)政收入質(zhì)量。一是地方政府應(yīng)客觀認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段的財(cái)政收入增速下降情況，并有相應(yīng)的容忍度，不應(yīng)為提高財(cái)政收入增速而采用征收過(guò)頭稅和收入虛增等手段。二是在積極拓展稅源和提高稅收收入的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家預(yù)算制度改革相關(guān)要求，清理、整合和規(guī)范政府性基金和專項(xiàng)收入，逐步建立稅收收入為主導(dǎo)、非稅收入適當(dāng)補(bǔ)充的收入體系。

（二）引導(dǎo)地方財(cái)政順應(yīng)形勢(shì)，提高財(cái)政支出效率。一是地方應(yīng)順應(yīng)財(cái)政收支形勢(shì)變化，樹(shù)立經(jīng)常性支出過(guò)“緊日子”的思想，進(jìn)一步壓縮“三公經(jīng)費(fèi)”，把控制經(jīng)常性支出不合理增長(zhǎng)作為地方政府預(yù)算編制的常態(tài)化要求。二是出臺(tái)政策性增支時(shí)應(yīng)該盡量考慮地方收支平衡壓力，對(duì)基層財(cái)政有統(tǒng)籌安排，適度給予增支保障，特別是在財(cái)政體制上不享受一般性轉(zhuǎn)移支付的縣，避免影響地方財(cái)政自主支出決策。

（三）積極拓展地方政府債券的發(fā)行規(guī)模，有效把控基層債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是中央政府應(yīng)積極拓展地方政府債券新增發(fā)行規(guī)模，滿足地方政府正常合理的融資需求，奠定融資平臺(tái)公司逐步淡出的基礎(chǔ)，降低地方政府融資成本。二是結(jié)合近期地方政府債務(wù)的甄別結(jié)果，將2014年12月31日之前的債務(wù)存量的到期規(guī)模作為置換債務(wù)規(guī)模限額的依據(jù)，滿足地方政府的流動(dòng)性償還需求。三是多方采取措施，進(jìn)一步精確化地方政府的債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，對(duì)債務(wù)底數(shù)做到“定向精準(zhǔn)”，把控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）積極穩(wěn)妥促進(jìn)PPP在基層有效落地。一是遵循PPP融資規(guī)律，打破行政區(qū)劃限制，提升PPP項(xiàng)目規(guī)模經(jīng)濟(jì)水平，認(rèn)真評(píng)估融資風(fēng)險(xiǎn)，加大上級(jí)財(cái)政的扶持力度，穩(wěn)妥推進(jìn)縣級(jí)PPP項(xiàng)目融資。二是積極開(kāi)展PPP相關(guān)領(lǐng)域的人才培訓(xùn)和縣級(jí)PPP項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，大力培植地方中介服務(wù)組織建設(shè)，做好準(zhǔn)備工作。三是根據(jù)PPP項(xiàng)目對(duì)應(yīng)污水處理、水利設(shè)施、安居住房、養(yǎng)老等細(xì)分領(lǐng)域盡快出臺(tái)分行業(yè)實(shí)施操作指南或細(xì)則，指導(dǎo)市、縣推進(jìn)PPP工作。

負(fù)責(zé)人：王朝才

執(zhí)筆：王朝才趙全厚張立承許文龍小燕

（責(zé)任編輯：邢荷生）