關于山西、河南財政經(jīng)濟運行的幾點看法

財政部財政科學研究所調研組

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關于山西、河南財政經(jīng)濟運行的幾點看法

財政部財政科學研究所調研組

內容摘要：通過對山西、河南及所屬四個縣的調研，可以看到，在新常態(tài)下經(jīng)濟穩(wěn)增長和調結構出現(xiàn)好的跡象，但當前地方財政經(jīng)濟運行面臨的形勢還是非常嚴峻的。我們的基本看法和建議是：（1）當前經(jīng)濟運行面臨的主要矛盾是發(fā)展質量不高。今后應下決心淘汰落后產(chǎn)能，增加有效投資，切實改善企業(yè)運營環(huán)境，促進經(jīng)濟結構優(yōu)化升級。（2）地方財政運行應高度重視縣級財政困難。為此，應進一步完善縣級基本財力保障機制，適度擴大地方政府債務置換范圍，結合下一步稅制改革充實縣級稅收能力，強化省級政府的轄區(qū)責任。（3）稅務系統(tǒng)及地方政府層層下達并加大稅收任務指標具有多重負面效應。因此，應堅決取締和杜絕這種做法，代之以科學預測，動態(tài)調整，依法征管，應收盡收。

為深入了解當前新常態(tài)下地方財政經(jīng)濟運行實際情況，2015年8月份我們選擇山西、河南兩省及所屬四縣（山西省祁縣、交城縣和河南省永城市、長垣縣）進行了調研?？傮w感覺是，目前經(jīng)濟穩(wěn)增長和調結構出現(xiàn)好的跡象，但地方財政經(jīng)濟運行面臨的形勢仍然非常嚴峻?，F(xiàn)概要地提出我們的一些看法和建議。

一、當前經(jīng)濟運行面臨的主要矛盾是發(fā)展質量不高

當前經(jīng)濟下行壓力較大，引起各方普遍關注。我們調研的兩省四縣經(jīng)濟也呈明顯下滑趨勢。從2011年到2014年，山西全省GDP增速由13%下滑到4.9%，河南由11.9%下滑到8.9%。2015年上半年山西經(jīng)濟增速進一步下滑為3%以下，河南為7%左右。但當前比經(jīng)濟下行更需引起關注或更主要的矛盾是發(fā)展質量不高，主要表現(xiàn)為：

一是結構轉變滯后。近些年來，各級政府始終強調調結構、轉方式，但實際上往往是雷聲大、雨點小，流于形式，并沒有落到實處。2014年山西全省規(guī)模以上工業(yè)行業(yè)中，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所占比重依然高達77.3%，煤炭產(chǎn)業(yè)比重達51.6%。說明自2010年國家批復山西為“國家資源型經(jīng)濟轉型綜合改革試驗區(qū)”以來，雖然山西采取了一些措施，但轉型并沒有明顯效果。

二是產(chǎn)能過剩。河南省煤炭產(chǎn)能利用率只有64.5%、粗鋼76%、水泥67.9%、甲醇68%。2015年上半年河南原煤、電解鋁、粗鋼產(chǎn)量分別下降11.6%、8%、0.8%。同時部分企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)停產(chǎn)減產(chǎn)現(xiàn)象。2015年6月份，山西省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)開工率84.7%，同比下降3.1%，較2014年末下降2.9%；停產(chǎn)企業(yè)占比15.3%，其中煤炭、冶金行業(yè)停產(chǎn)企業(yè)較多，分別占停產(chǎn)企業(yè)總數(shù)的48.8%和20.8%。

三是效益下降。山西省2015年1～5月份全省規(guī)模以上企業(yè)實現(xiàn)利潤18.2億元，下降58%，降幅較1～4月擴大6.9%，已連續(xù)39個月持續(xù)負增長，企業(yè)虧損面達48.7%。河南省上半年全省工業(yè)企業(yè)利潤總額增長0.7%，同比回落8.6%；產(chǎn)成品庫存增長29.0%，高于主營業(yè)務收入增速21.8%。

在經(jīng)濟面臨下行壓力情況下，加大穩(wěn)增長政策力度，保持國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行，確實很重要。但從實現(xiàn)到2020年我國GDP翻番的目標來看，年均增速大約只需6.52%，應該沒有太大的問題。而解決發(fā)展質量不高、實現(xiàn)提質增效是當前及“十三五”需解決的核心問題。提高發(fā)展質量，調整經(jīng)濟結構和轉變發(fā)展方式，都屬于發(fā)展的范疇，而且是更重要的發(fā)展。速度放緩并不意味著少作為甚至不作為，調結構、轉方式則需要花更大氣力、有更大作為。應從以下幾方面入手提升發(fā)展質量：

（一）下決心淘汰落后產(chǎn)能。淘汰落后產(chǎn)能，要有壯士斷腕的決心和勇氣。寧可主動將經(jīng)濟增速降下來，也要把推動發(fā)展的立足點轉到提高質量和效益上來。一方面要充分發(fā)揮市場機制作用，政府不要再對落后產(chǎn)能給予任何扶持和優(yōu)惠政策。另一方面也要發(fā)揮財稅政策的激勵作用，促進淘汰落后產(chǎn)能：一是充分利用現(xiàn)有資金渠道，加大資金整合力度，統(tǒng)籌支持開展淘汰落后產(chǎn)能工作。重點支持解決淘汰落后產(chǎn)能有關職工安置、企業(yè)轉產(chǎn)等問題。二是對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能工作，適當增加轉移支付加大支持和獎勵力度。三是發(fā)揮稅收政策的約束作用，落實和完善資源及環(huán)境保護稅費制度，強化稅收通過節(jié)能減排實現(xiàn)淘汰落后產(chǎn)能的調控功能。四是創(chuàng)新財政投入方式，綜合運用產(chǎn)業(yè)基金和政府采購等促進轉型升級。統(tǒng)籌運用先進制造業(yè)集群培育基金、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等，促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等發(fā)展，促進經(jīng)濟發(fā)展質量提高和效益提升。

（二）增加有效投資。當前，穩(wěn)增長背景下增加投資是必要的，但不是盲目地擴大投資，關鍵是要增加有效投資，著眼于“補短板、挖潛能、轉主體、增活力、提效率、可持續(xù)”。從財政的角度來看，應把握以下幾點：一是突出重點。加大基礎設施短板以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生項目投入，增加相關領域公共產(chǎn)品和服務供給。加大對地下管廊、海綿城市等方面的投入力度。二是創(chuàng)新機制。積極推廣運用PPP模式，鼓勵社會資本參與投資，激發(fā)民間投資活力。要加強組織領導、科學選擇項目、加強項目實施管理和建立保障機制，將PPP模式作為當前穩(wěn)增長、調結構、促改革、惠民生、防風險的重要舉措來抓。三是優(yōu)化環(huán)境。進一步簡政放權、放松管制；消除過度壟斷，實現(xiàn)競爭性市場準入；推進以“營改增”為切入點的財稅配套改革，降低企業(yè)成本、促進企業(yè)設備更新改造、鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新，為提升投資質量和效益創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和支撐條件。

（三）切實改善企業(yè)運營環(huán)境。一是解決企業(yè)融資難、融資貴的問題。融資難、融資貴是此次調研中反映最為突出的問題。當前我國實行穩(wěn)健的貨幣政策，央行多次降準降息，流動性總體充裕，但行業(yè)分布不均衡，流動資金貸款困難。由于各銀行對企業(yè)特別是資源類企業(yè)采取限制融資政策，企業(yè)普遍面臨銀行惜貸、限貸問題。這種情況易造成部分企業(yè)資金鏈斷裂，而民間融資成本又過高，導致企業(yè)不堪重負。河南省反映，融資成本居高不下，有的中小微企業(yè)實際融資成本達到20%以上。融資難、融資貴問題引發(fā)的企業(yè)互聯(lián)互保鏈、民間融資、非法集資等金融風險逐步顯現(xiàn)。非正常融資和非法集資新發(fā)案件數(shù)量、涉及金額、參與人數(shù)都在大幅度增加。為此，建議完善金融信貸政策，給予中小企業(yè)和民營企業(yè)融資方面的國民待遇；通過財政支持擔保、貼息等支持民營企業(yè)融資，幫助民營企業(yè)渡過難關；鼓勵各地設立小微企業(yè)融資擔?；?，成立專門服務小微企業(yè)的政策性擔保公司，支持小微企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。二是綜合考慮社會保險制度因素，聯(lián)合推動，在適當延長退休年齡的基礎上，降低社會保險的繳費水平，降低企業(yè)社會保險等方面的人力成本。三是在融資、政策支持和市場機會方面給予民企與國企同樣的國民待遇。加快放開民營經(jīng)濟準入限制，鼓勵和引導民營資本進入法律法規(guī)未明確禁止準入的行業(yè)和領域；引導和支持民營經(jīng)濟組織以多種形式參與國有企業(yè)、集體企業(yè)改制；政府投資項目和政府采購項目在招標時，不得設置不合理條件排斥民營經(jīng)濟組織。

二、地方財政運行應高度重視縣級財政困難

在當前經(jīng)濟財政進入新常態(tài)下，我國整個財政運行面臨新情況、新問題，困難和壓力趨于增加。從兩省四縣調研情況綜合判斷，當前地方財政運行中，最困難的是縣一級。

首先，財政收入增速趨于下降，甚至存在大面積的收入負增長。2015年上半年，山西全省一般公共預算收入925億元，下降7.8%。全省9個市、86個縣（市、區(qū)）同比減收，50個縣（市、區(qū)）收入降幅達到20%以上。

其次，支出壓力加大，當前尤其面臨三方面的支出壓力。一是縣級財政供養(yǎng)人員工資和津補貼支出壓力較大。初步測算，2015年山西全省縣級僅工資性增支需求就達到127.6億元（缺口額預計115億元），這尚不包括縣以下職務職級并行增支需求。其中縣級機關事業(yè)單位基本工資調整及離退休費增加需增支66.8億元，縣級地方津補貼提標需增支50.6億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工作補貼需增支10.2億元。河南永城市全縣落實工資津補貼政策，資金總缺口達16239萬元。二是機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革帶來的財政增支潛在壓力較大。初步估算，僅此一項就給地方各級財政特別是縣級財政增加不小的支出壓力。調研的山西祁縣、交城、河南永城、長垣全年預計分別增支8575萬元、9690萬元、21056萬元和15483萬元。三是采煤塌陷區(qū)生態(tài)環(huán)境修復和治理支出負擔較重。山西省是煤炭資源大省，全省因采煤造成的沉陷區(qū)面積約3000多平方公里，受災人口約230萬人。由于許多煤礦在歷史上幾經(jīng)轉手，情況復雜，目前很多采空沉陷區(qū)找不到破壞主體，沉陷損失補償和土地治理費用沒有來源，只能靠政府買單。河南永城市東西城區(qū)間采煤塌陷區(qū)治理項目被列入全國11個塌陷區(qū)示范治理工程。近年來，隨著煤炭開采力度的不斷加大，土地、植被、河流等生態(tài)環(huán)境方面的破壞更加凸顯，對居民生活和社會穩(wěn)定的影響越來越大，治理修復方面的支出壓力大。

再一點是縣級政府負有償還責任的債務比重高且增長快。截至2014年底，河南省長垣縣及所屬12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務余額21.5億元，比2013年6月底10.8億元增加近10.7億元，增長98.38%，占財政總收入的163.37%；河南永城市政府性債務余額34.6億元，相比2013年底的22.9億元，增長51.14%，占財政總收入的72.52%；山西省祁縣政府性債務余額達14.7億元，與2013年底的8.5億元相比，增長73.46%，占GDP和財政總收入的比重高達62.85%和264.01%。

郡縣治，則天下安。縣級治理是國家治理中的重要環(huán)節(jié)，縣級政府承擔著縣域經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃及實施、社會服務和文化建設等職能?？h級財政運行困難，直接影響縣級治理和公共服務的提供。因此，應高度重視當前縣級財政運行困難，并在未來改革中采取切實有效措施加以解決?？芍饕獜囊韵路矫嬷Γ?/p>

一是進一步完善縣級基本財力保障機制。要按照“保工資、保運轉、保民生”的基本思路，完善獎補辦法，逐步改善縣鄉(xiāng)財力水平，構建縣級財力保障框架，保障基層政府實施公共管理、提供基本公共服務以及落實各項民生政策的基本財力需要。

二是適度擴大地方政府債務置換范圍。指導地方政府特別是縣級政府充分利用財政部已經(jīng)下發(fā)的債務置換額度，做實做足，并考慮擴大債務置換的范圍，以減少縣級政府財政即期還本付息壓力。此外，為緩解縣級政府所面臨的籌融資壓力、降低融資成本，建議在未來預算年度中央和各省在自主發(fā)債額度的分配方面給予符合條件的縣級政府一定的傾斜。

三是結合下一步稅制改革充實縣級稅收能力?？煽紤]將資源稅、環(huán)境稅及未來的房產(chǎn)稅作為縣級財政的重要收入來源。

四是強化省級政府的轄區(qū)責任。在既定的中央與省的財政體制條件下，省級政府應該對其轄區(qū)內的橫向縱向財政平衡首先負責，不僅應保證省域范圍內各地區(qū)間具有大體相同的財政能力和基本公共服務，而且應保證省域內省市縣鄉(xiāng)各級政府的財政都能實現(xiàn)財力與其應承擔的事權相匹配。

三、稅務系統(tǒng)及地方政府層層下達并加大稅收任務指標具有多重負面效應

在實際調研中了解到，目前稅務部門（包括國稅和地稅）和地方政府每年年初仍逐級下達征稅任務指標，而且是層層加碼。具體做法是：在國家層級，國家稅務總局每年要給各省國稅局和地稅局下達稅收指標；然后，省國稅局和地稅局要把這些任務指標分解到市級，市級再分解到縣一級。同時，地方各級政府一般都要給同級地稅系統(tǒng)安排稅收指標，而且地方政府下達的稅收任務指標一般要高于上級稅務系統(tǒng)下達的指標。與以往不同的是，過去的稅收指標是指令性指標，現(xiàn)在的稅收指標帶有指導性，并在實施過程中可根據(jù)形勢的變化適時進行調整。

誠然，稅收征繳中實行指導性計劃指標管理，可以明確任務，加強責任，調動各級稅務部門和相關人員的工作積極性和主動性。但在實際執(zhí)行過程中，稅收任務指標往往是明曰指導性，實際又帶有指令性色彩，而且層層加碼，危害極大。由于該指標是稅收政績考核中的重要標準（有的地方實行一票否決制，連續(xù)2年完不成計劃要免一把手），一方面容易出現(xiàn)為完成任務而進行稅收空轉、虛收等問題，實際調研中得知，目前稅收收入中局部地區(qū)仍存在不同程度的水分，有的地方甚至高達10%～20%；另一方面，在當前經(jīng)濟下行壓力仍很大的情況下，容易帶來稅收“順周期”的問題，造成“過頭稅”，從而加大經(jīng)濟下行壓力，使得稅收不能發(fā)揮自動穩(wěn)定器的作用，對整個宏觀調控目標的實現(xiàn)將產(chǎn)生較大的影響，使經(jīng)濟變得更冷。最重要的是，現(xiàn)行做法違背了新修訂的《預算法》中第四十九條“各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標”的規(guī)定。

因此，今后應堅決取締和杜絕這種在稅收征管中逐級下達并不斷加碼收稅任務指標的做法，代之以科學預測，動態(tài)調整，依法征管，應收盡收。

負責人：蘇明

執(zhí)筆：蘇明趙福昌石英華王敏李成威

（責任編輯：邢荷生）