財政透明度的國際經(jīng)驗與借鑒

施文潑

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財政透明度的國際經(jīng)驗與借鑒

施文潑

內(nèi)容提要：提高財政透明度是世界各國共同的選擇，歐美、新加坡等成熟市場經(jīng)濟國家或地區(qū)，采取了諸多措施推進財政信息公開、提高財政透明度，在財政信息公開的立法、范圍、技術(shù)、監(jiān)督、方式等方面積累了不少有益經(jīng)驗。借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗，我國在增強財政透明度方面，還需要進一步夯實法律基礎(chǔ)，改革政府會計制度，不斷強化對信息公開的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：財政透明度財政信息公開國際經(jīng)驗

財政透明度是政府運行透明度的核心。近年來，我國采取了一系列改革措施，大力推進財政資金使用、行政審批等重點領(lǐng)域信息公開，扎實推進公開平臺建設(shè)，財政透明度得到了很大的提升。但是，目前我國財政透明度的整體水平仍然不高。進一步加大財政信息公開力度、提升財政透明度已成為我國政府面臨的一項重要任務(wù)。

自上世紀(jì)90年代中期以來，財政透明度問題越來越受到國際組織和世界各國的高度重視。在相關(guān)國際組織和各國政府的努力下，財政透明成為了重要的國際潮流。各國對財政透明度的重視程度越來越高，并采取一系列措施進一步提高財政透明度，取得了很多有益的經(jīng)驗。因此，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗與做法，對當(dāng)前我國實施增進財政透明度的改革將有很大助益。

一、世界各國增強財政透明度的成功經(jīng)驗

隨著新公共管理運動的蓬勃興起和經(jīng)濟全球化的加速發(fā)展，提高財政透明度成為了全球各國共同的選擇。一方面，發(fā)達國家需要進一步增強財政透明度，以滿足民眾對高效公共治理的要求；另一方面，發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家為了更好地融入世界經(jīng)濟治理體系、實現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量增長，也需要不斷提高財政透明度。在這一背景下，國際貨幣基金組織（IMF）和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）相繼制定了多個指引性文件，為各國系統(tǒng)性地推動財政透明度實踐提供良好指南。在這些國際組織的推動下，各國紛紛把提高公共財政透明度列為公共治理和政府財政管理改革的重點。特別是美國、歐洲、新加坡等成熟的市場經(jīng)濟國家和地區(qū)在推進財政信息公開、提高財政透明度方面有很多成功的實踐。綜合各國在財政透明度方面的做法，主要有以下幾方面的有益經(jīng)驗值得我們借鑒。

（一）對財政透明度制定明確的法律要求

通過立法要求公開披露財政信息是增強財政透明度的一個有力手段。許多國家都制定了較為完善的專門法律，對財政信息公開的義務(wù)、內(nèi)容、程序、方式等方面都做了明確的規(guī)定。

新西蘭是最早通過立法確定財政透明規(guī)則的國家。1994年新西蘭制定實施了《財政責(zé)任法案》，明確提出了財政透明度的實施要求和規(guī)則，規(guī)定要政府向公眾提供全面且整體的財政信息。這也成為了IMF等國際組織制定財政透明度規(guī)則的“基準(zhǔn)”。英國1998年制定的《財政穩(wěn)定法》旨在增強財政政策的公開性、透明性、可問責(zé)性，提高對公眾公開信息的質(zhì)量。在該法確定的五個財政管理原則中，財政透明度被列為首要原則。澳大利亞1998年通過的《預(yù)算誠實法》，對聯(lián)邦政府公共管理和報告等內(nèi)容作了明確規(guī)定，在其中引入了一系列財政政策管理的原則，其中就包括了若干條要求增進財政透明度的原則。巴基斯坦在2005年通過的《財政責(zé)任和債務(wù)限制法》中，制定了專門的透明度條款，要求政府定期向國民大會提供財政報告。印度2003年制定《財政責(zé)任和預(yù)算管理法》，法案的主要目的之一是引進一個透明的財政管理體系，為此，法案規(guī)定中央政府應(yīng)該采取適當(dāng)措施，確保財政運行符合公眾利益，并增進財政透明度，最大限度地減少保密。南非在其憲法中規(guī)定，財政部必須確保公共財政管理中的透明性和可問責(zé)性，1999年通過的《公共財政管理法》進一步明確了對財政活動信息公開的具體要求。泰國在亞洲金融危機后修訂了憲法，1997年憲法要求公共部門提高透明度。根據(jù)憲法的要求，泰國制定了新的《預(yù)算程序法》，力圖實現(xiàn)預(yù)算完全透明和高度責(zé)任制，要求預(yù)算和績效報告必須完整、準(zhǔn)確、及時地對內(nèi)閣、議會和公眾公開。法國于2001年制定《財政法組織法》，要求政府增強公共財政透明度。美國制定了《信息自由法》、《陽光下的政府法》和《預(yù)算與會計法》等法律，對財政信息公開的內(nèi)容、方式和程序做了詳細(xì)的規(guī)定。

（二）全面、豐富的財政信息公開

在財政信息公開內(nèi)容方面，各國一般都公布了大量翔實的文件，力求做到財政信息全面對外公開。

美國聯(lián)邦政府向國會遞交的財政信息非常豐富，包括聯(lián)邦政府預(yù)算報告、聯(lián)邦政府財務(wù)報告和聯(lián)邦政府各部門的績效報告，這些報告也同樣向社會公開。在預(yù)算報告中不僅包括了詳細(xì)的政府收支計劃，還包括預(yù)算期經(jīng)濟形勢展望與財政收支預(yù)測等信息。此外，預(yù)算報告也對過去年度預(yù)算資金的使用情況進行了詳細(xì)評估并說明近期的財政政策動向。為便于公眾理解和監(jiān)督，預(yù)算報告中提供了收支概表和各部門詳細(xì)的收支附表等一系列報告和文字說明，以及對政府組織構(gòu)成、政府機構(gòu)職能、相關(guān)法律法規(guī)、預(yù)算過程和時間表、包括程序及相關(guān)術(shù)語解釋都做了詳細(xì)的說明。在政府財務(wù)報告中，則詳細(xì)列示了政府在財政年度終了時的財務(wù)狀況以及過去一個財政年度的經(jīng)營情況。在財政年度結(jié)束后，聯(lián)邦政府各個部門需要編制績效報告，詳細(xì)說明預(yù)算執(zhí)行情況以及部門財務(wù)報告。

英國對財政信息公開的要求體現(xiàn)在《財政穩(wěn)定法》中，根據(jù)該法的規(guī)定，政府需要定期對外公布的財政信息包括預(yù)算前報告、預(yù)算報告、政府財務(wù)報告和月度報告等，其中最主要的是預(yù)算報告和政府財務(wù)報告。預(yù)算報告是最主要的宏觀預(yù)算文件，包括《財政說明和預(yù)算報告》及《經(jīng)濟和財政戰(zhàn)略報告》?！敦斦f明和預(yù)算報告》描述了政府對經(jīng)濟和財政的預(yù)測以及對預(yù)算中重要財政政策工具的解釋，在預(yù)算日公布?！督?jīng)濟和財政戰(zhàn)略報告》闡明了政府長期的經(jīng)濟和財政戰(zhàn)略，并對短期經(jīng)濟和財政展望進行評估，通常也在預(yù)算日公布。政府財務(wù)報告則由政府匯總報表與部門財務(wù)報告構(gòu)成，反映了政府的整體財務(wù)狀況。

日本《財政法》第46條“財政狀況報告”明確規(guī)定，內(nèi)閣在預(yù)算成立時，必須立即將其預(yù)算、大上年度的年收入年支出決算以及公債、借款、國有資產(chǎn)現(xiàn)額和其他與財政有關(guān)的一般事項，以印刷物、講演及其他適當(dāng)?shù)男问?，向國民報告。同時，內(nèi)閣至少要在每個季度對預(yù)算的使用狀況、國庫狀況以及其他財政狀況，向國會以及國民報告。

瑞典在《國家預(yù)算法》中要求，政府在每一財政年度內(nèi)，應(yīng)當(dāng)至少兩次（預(yù)算議案和春季財政政策議案）向議會提交有關(guān)國家預(yù)算收入、撥款及國債結(jié)果的預(yù)測報告。在春季財政政策議案中，包括三年展望、宏觀經(jīng)濟走勢分析，政府提出經(jīng)濟和預(yù)算政策指引，由議會做出決議。政府應(yīng)不遲于財政年度結(jié)束后九個月向議會提交年度報告。年度報告中應(yīng)當(dāng)包括預(yù)算執(zhí)行報告、資產(chǎn)負(fù)債表及現(xiàn)金流量表，還應(yīng)包括國家預(yù)算收入和撥款的最終結(jié)果。

在公布的信息深度方面，各國一般盡量對公開項目進行細(xì)化。如美國在向社會公布的部門收支附表中，預(yù)算內(nèi)容細(xì)化到了每一個具體支出項目。日本政府公開的部門預(yù)算信息中，包括大眾項目支出落實的單位和用途。

在豁免公開的信息上，各國大多以列舉的方式做了明確的規(guī)定，凡未被明確規(guī)定可以豁免公開的信息均應(yīng)公開。一般來說，豁免公開的財政信息主要包括那些與國防、國家安全、國際關(guān)系有關(guān)的信息，以及涉及企業(yè)商業(yè)秘密和個人隱私的信息等。

（三）采用能提供準(zhǔn)確財政信息的會計技術(shù)

在傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制政府會計體系下，財政過程缺乏透明度和公開性。與之相比，在權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計制度下，其報告信息包括了政府運營各方面的綜合情況，如資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、支出以及某些約定承諾等或有負(fù)債，因此能夠為立法部門和社會公眾提供更全面的政府預(yù)算收支情況和政府資產(chǎn)負(fù)債等綜合財務(wù)信息，進而增強財政信息的透明度，增進立法部門和社會公眾對財政運行總體情況的認(rèn)知。提供更加全面、有用的政府預(yù)算和財務(wù)信息，增加財政信息的透明度。

自上世紀(jì)80年代以來，眾多國家先后進行了政府會計制度的改革，有力地推動了財政透明度的提高。新西蘭是世界上最早在政府會計和預(yù)算中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的國家，在1989年通過的《公共財政法案》中，要求政府各部門按照一般公認(rèn)會計原則，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制年度和半年度財務(wù)報表；1991年新西蘭政府財務(wù)報告轉(zhuǎn)為權(quán)責(zé)發(fā)生制；在1994年《財政責(zé)任法案》實施后，政府即著手編制了全球第一份以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的整體政府預(yù)算。澳大利亞聯(lián)邦從1994～1995財政年度起，對政府會計準(zhǔn)則進行了修改，引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制，要求各個政府部門以權(quán)責(zé)發(fā)生制作為計量基礎(chǔ)，編制財務(wù)報表，這一財務(wù)報表還必須事先通過審計；從1999～2000財政年度開始，年度預(yù)算編制也必須以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)。法國在2001年頒布實施《財政法組織法》后，改變了以往只實行預(yù)算會計的做法，在政府會計管理方面建立了三套會計體系：一是以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計體系，二是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的財務(wù)會計體系，三是成本會計體系，也是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的。在準(zhǔn)備了5年之后，法國中央政府于2006年正式編制了首份以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財務(wù)報告。在瑞士，地方政府早在上世紀(jì)70年代就已開始改革其預(yù)算和會計體系，實現(xiàn)從收付實現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)變，目前，瑞士基本所有州都實行了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計。相比而言，聯(lián)邦政府的步子則慢了許多。直到2002年瑞士聯(lián)邦政府才開始著手進行政府會計改革，2007年正式在政府會計中引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制，2009年編制出首份政府綜合財務(wù)報告。此外，美國、加拿大、英國、荷蘭、冰島等眾多國家也都在不同程度上實行了權(quán)責(zé)發(fā)生制改革。

（四）強化立法、審計部門的監(jiān)督

為確保政府財政信息特別是預(yù)算信息的真實性和透明度，各國一般都注重發(fā)揮立法部門和審計部門的作用，強化它們對預(yù)算過程及政府財務(wù)狀況的監(jiān)督。

從立法部門來說，一般的做法是嚴(yán)格規(guī)定政府向立法機構(gòu)提交預(yù)算草案的時限，在審議預(yù)算過程中立法機構(gòu)要經(jīng)過多次辯論，并對政府加以問詢。美國1921年制定的《預(yù)算與審計法》規(guī)定了總統(tǒng)向國會提交預(yù)算的時間，1974年制定的《國會預(yù)算和控制截留法》對年度預(yù)算過程規(guī)定了明確的時間表。從時間表來看，聯(lián)邦預(yù)算從開始編制到國會最終通過，需要經(jīng)過18個月的時間。在預(yù)算編制和審批的各個階段，政府各部門和國會各委員會會對預(yù)算草案進行充分的論證、討論和協(xié)商。特別是在預(yù)算審批階段，國會會召開聽證會，要求總統(tǒng)或部門首長到國會就預(yù)算相關(guān)問題進行詳細(xì)說明，并提出詢問和質(zhì)詢，各委員會再根據(jù)調(diào)查、聽證情況提出對預(yù)算報告的意見。在澳大利亞，每年5月聯(lián)邦政府向聯(lián)邦眾議院提交預(yù)算草案接受審議。眾議院會對預(yù)算草案進行三次辯論（也稱“讀通”），在此過程中，國庫部長需要接受議員的多次咨詢。眾議院三次讀通后再將預(yù)算草案提交參議院審議。瑞典議會在對預(yù)算草案進行審議的過程中，有權(quán)直接向政府各部部長提出問題和要求，部長必須提供書面回答。而且議會下面所屬的各小組委員會還有權(quán)要求任何政府官員到委員會來，進行作證質(zhì)詢，政府官員必須誠實回答委員會提出的各種問題，否則將受到法律嚴(yán)懲。

審計機構(gòu)對政府預(yù)算和財務(wù)狀況的審計對于確保財政信息的真實和透明也是不可或缺的。美國總審計署成立于1921年，2004年更名為政府問責(zé)辦公室。政府問責(zé)辦公室屬于國會機構(gòu)，獨立于行政機關(guān)，它的職責(zé)是對行政機關(guān)的賬務(wù)進行獨立審計，并向國會提交審計報告和行政機關(guān)違反財政法律情況的報告。瑞典審計署每年對國家預(yù)算執(zhí)行情況進行審計。審計后政府應(yīng)向議會報告政府已根據(jù)國家審計署的意見采取了哪些行動。荷蘭預(yù)算執(zhí)行完成后，各部委須在財政年度結(jié)束后次年的5月1日前將本部門的決算表提交給財政部。財政部匯總后，在6月1日前將全部部門的決算表和財政部的整體評述提交給審計署進行審計。審計署于9月1日前將審計報告和決算反饋給財政部。若審計署未能完成審計工作，其將向財政部門說明擬完成的時間。在所有財政年度的財政決算都經(jīng)審計署審計后，由財政部長將決算送交議會。

（五）借助多種渠道和多種形式公開財政信息

為了滿足一般民眾對財政信息的知情權(quán)，在財政透明度建設(shè)上，還要求政府提供的財政信息應(yīng)具有相對便利的獲取渠道，使公眾能相對容易、低成本乃至免費了解到相關(guān)財政信息。在這一點上，各國都借助多種渠道和多種形式，特別是有效利用網(wǎng)絡(luò)這一便利渠道，及時、方便地提供財政信息。

英國在《財政穩(wěn)定法》中專門做出規(guī)定，要求確保公眾對所有公開的政府財政信息能有完全的獲取途徑，所有的預(yù)算報告和財務(wù)報告必須在財政部的網(wǎng)站上都能獲取。在實踐中，財政部長的預(yù)算說明會結(jié)束后，相關(guān)情況及預(yù)算文件即在政府網(wǎng)站公布。議會審議預(yù)算時，有新聞媒體進行公開報道，關(guān)于財政議案的信息可以獲得副本或從網(wǎng)上獲取。美國議會的財政預(yù)算討論過程，包括各種辯論和聽證會實況，都由國家電視頻道全程直播，方便公民及時了解。聯(lián)邦政府和國會的網(wǎng)絡(luò)詳盡披露了財政預(yù)算報告等相關(guān)文件，公民可以隨時上網(wǎng)查詢。此外，美國還在其政府預(yù)算中明確說明了相關(guān)預(yù)算文件的獲取方式，包括光盤、互聯(lián)網(wǎng)、聯(lián)系電話、印刷品等，公眾可以根據(jù)自己的情況便利地并且是免費地獲取預(yù)算信息。瑞典議會在審議預(yù)算草案時，普通公眾也可以進去旁聽和提問，新聞媒體也會對審議過程進行直播和報道。預(yù)算案通過后很快就在網(wǎng)上和報刊上公布，供公眾查閱。

為滿足不同信息使用者的需求，特別是社會公眾等非專業(yè)人士理解政府預(yù)算和財務(wù)信息，許多國家和地區(qū)都注重深入淺出地披露各種信息。如法國除了向社會公布詳細(xì)的政府預(yù)算和財務(wù)報告外，還制作相對簡單的小冊子，通過圖表、淺顯文字簡明扼要地介紹政府資產(chǎn)負(fù)債概況、政府財政管理主要情況等內(nèi)容。瑞士聯(lián)邦政府分別編制了詳版和簡版的政府財務(wù)報告，以滿足不同受眾的需求。如編寫《政府財政簡要指南》，用生動的表述介紹了瑞士財政收支和資產(chǎn)負(fù)債概況，以滿足一般民眾和新聞媒體對政府財政信息的需求。

二、對我國的借鑒意義

近年來，我國穩(wěn)步推進了財政信息公開改革，財政信息公開的深度和廣度、公開標(biāo)準(zhǔn)、可靠性和規(guī)范化等方面得到了明顯的提高，但在財政信息公開法制建設(shè)、理念更新、公開范圍、技術(shù)手段等方面存在諸多問題和不足。借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，我國在以下幾方面仍大有可為。

（一）進一步夯實法律基礎(chǔ)，完善制度建設(shè)

按照我國現(xiàn)行法律法規(guī)要求，除非涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私，或是公開會影響安全穩(wěn)定以外，所有財政信息均屬于應(yīng)公開的范圍。但從財政管理實際情況來看，部分財政信息所對應(yīng)的具體決策、行為或結(jié)果尚不能適應(yīng)法定公開要求。因此，首先需要在法律層面清晰劃分保密與公開的各自范圍，在不損害國家公共利益和個人隱私的情況下，盡可能多地向公眾公開財政信息，滿足公眾信息需求。

要建立服務(wù)型政府，政府部門的信息公開在內(nèi)容和數(shù)量、質(zhì)量等方面就應(yīng)當(dāng)盡可能符合社會的需求。制定相關(guān)財政法律、明確政府提供財政信息的義務(wù)和具體事項，是高透明度國家的共同做法。我國應(yīng)當(dāng)以這些國家的成功經(jīng)驗為借鑒，完善法制建設(shè)，由全國人大立法，在法律條文中明確規(guī)定中央和地方各級政府應(yīng)該及時向社會公開的財政信息要求，滿足社會公眾對財政信息的迫切需求。

（二）改革政府會計制度，提供全面、準(zhǔn)確的政府會計信息

隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的提速，社會各界對財政運行透明度的關(guān)注程度越來越高，對財政信息公開的及時性、完整性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性要求也越來越嚴(yán)。特別是隨著地方政府自行發(fā)債工作的推開，地方政府債務(wù)評級越來越成為政府信息公開的推動力，對于全面、準(zhǔn)確的政府會計信息的需求越來越迫切。十八屆三中全會決定提出了要建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，新的《預(yù)算法》也明確規(guī)定了各級政府應(yīng)當(dāng)編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告。2015年我國也已經(jīng)發(fā)布了《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》。當(dāng)前，有必要進一步加快建立政府會計準(zhǔn)則體系和政府綜合財務(wù)報告體系，盡快編制出我國的政府綜合財務(wù)報告，準(zhǔn)確、完整地反映出我國政府資產(chǎn)、負(fù)債等基本財務(wù)情況。

（三）不斷強化對信息公開的監(jiān)督

保證政府公開信息的真實性，是政府公開信息的重要方面。然而在財政信息主要由政府部門提供的情況下，如果沒有相應(yīng)的約束機制，很難完全保證財政信息的及時性、真實性和完整性。因此，要確保政府及時、真實、完整地公開財政信息，還有必要進一步強化人大和審計部門對政府財政信息及財務(wù)狀況的監(jiān)督。

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International Experience and Learning of Fiscal Transparency

ShiWenpo

Abstract：Improving fiscal transparency is a common choice of countries around the world.Some developed countries and regions,like Europe,Singapore,Hong Kong,have takenmanymeasures to promote fiscal information disclosure and improve fiscal transparency,and have accumulated a lot of useful experience on the legislation,scope,technology,monitoring and mode of fiscal information disclosure.Learning from the successful experience of them,China need to further reinforce the legal basis,reform government accounting system,and strengthen the supervision,toenhance fiscal transparency.

Key words：Fiscal transparency;Fiscal information disclosure;Internationalexperience

中圖分類號：F811.0

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2096-1391（2016）01-0024-06

作者單位：中國財政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：董麗娟）