我國政府公共危機管理能力建設研究

●朱麗穎

我國政府公共危機管理能力建設研究

●朱麗穎

政府公共危機管理能力建設事關(guān)突發(fā)事件處理的成敗，更是保障人民生活水平和安全的重要基礎(chǔ)，是體現(xiàn)政府形象與能力的必要條件，是國家和諧穩(wěn)定與長治久安的重要前提。目前，在公共危機管理能力建設方面，我國已經(jīng)取得一定成效：政府制定了規(guī)范化的公共危機應急預案，并建立了科學化和合理化的公共危機應急體制。但是，我國政府在公共危機管理能力建設過程中也存在著信息公開化程度不足、公共危機管理的科學性和操作性不強、未能充分發(fā)揮組織引導作用等問題。因此，我國政府應當在公共危機管理能力建設中加強危機管理意識建設，并制定科學合理的危機管理體制，同時加強基礎(chǔ)設施建設，完善技術(shù)支持體系，此外，政府應當充分發(fā)揮其組織引導作用，引導社會各方力量參與到公共危機管理能力建設中。

政府公共危機管理；路徑分析

我國目前處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，隨著全面深化改革的不斷推進，相關(guān)的矛盾與問題也日益顯露，如若處置不當，則會成為誘發(fā)公共危機的潛在隱患。針對這一實際情況，黨和政府對公共危機管理研究的重要性和迫切性有了深刻的認識，逐步提高政府公共危機管理能力水平，堅持“以人為本、預防為主”的原則，以保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全為根本要求，不斷提高預防和處置各類突發(fā)事件的能力，并取得了顯著成效。

一、我國政府公共危機管理能力建設的現(xiàn)狀

公共危機管理是指以政府為主體的公共部門運用公共權(quán)力、整合公共資源，有效地預防、處理和消弭公共危機的一種動態(tài)的、全方位的管理過程。[1]我國現(xiàn)階段面臨的公共危機主要包括四方面內(nèi)容：自然災害、公共衛(wèi)生事件、安全生產(chǎn)事故、社會安全。[2]

（一）我國政府公共危機管理能力建設成果

1.制定了規(guī)范化的公共危機應急預案

國務院于2006年1月發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，是國家應急預案體系的總綱。這一應急預案的發(fā)布標志著我國政府公共危機管理能力建設隨著“一案三治”的提出而進入一個新的階段。應急預案是指面對突發(fā)事件時，根據(jù)實際情況采取相應的應急管理、指揮等措施，它明確了各類突發(fā)公共事件分級分類原則、規(guī)定應急預案的框架體系，并規(guī)定了國務院應對特別重大突發(fā)公共事件的組織體系、工作機制等內(nèi)容。

2.建立了科學化的公共危機應急體制

目前，我國已形成了由中央政府領(lǐng)導的各級政府和相關(guān)部門共同協(xié)作，并在社會中廣泛宣傳和鼓勵社會組織和社會公眾積極參與的公共危機應急體制。與此同時，我國的各級政府均已設立相關(guān)的應急管理指揮系統(tǒng)和領(lǐng)導機構(gòu)，在橫向上和縱向上、廣度上和深度上形成了公共危機應急管理體系范圍內(nèi)外全方位、深層次的以統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、屬地管理為主，號召全社會共同參與的公共危機應急管理體制結(jié)構(gòu)和工作格局。[3]

3.構(gòu)建了合理化的公共危機應急機制

衡量政府公共危機應急機制良好與否的的關(guān)鍵標準主要有兩點，其一是處理危機事件的能力，其二是危機管理的的水平。應急管理機制是為有效發(fā)揮應急管理體制的作用，而與其在公共危機應急體系中形成相互配合的局面，以便公共危機應急管理工作更有效的開展的機制。目前，我國各級政府及應急機構(gòu)已經(jīng)按照統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的要求初步建立了公共危機應急機制，其綜合效率也在不斷提升，發(fā)揮其積極作用。

（二）我國政府公共危機管理能力建設存在的問題

1.信息公開化程度不足，造成公眾輿論恐慌

我國目前正處于社會變革期，影響政府決策的不確定因素不斷增加，公民的風險承受心理尚不成熟。新媒體的發(fā)展和海量信息的不斷擴散讓政府公共危機管理應接不暇。具體表現(xiàn)為以下兩方面：

第一，危機時期信息公開化程度低。由于我國特殊的國情社情，在公共危機發(fā)生時，部分政府相關(guān)危機處理部門存在未能在第一時間就相關(guān)情況向公眾作出說明的現(xiàn)象，同樣，在公共危機處理中具體采取的應急措施的信息也未能及時向公眾交代清楚；另外一方面，在危機發(fā)生后，部分相關(guān)部門習慣于調(diào)查后統(tǒng)一發(fā)布信息，從而針對獲取到的信息進行選擇性的公布，使公眾認為政府不作為或?qū)ξC事件有所隱瞞；[4]

第二，政府在公共危機管理中缺乏和公眾的有效溝通。在公共危機管理過程中，政府對公眾缺少及時有效的正面答復，也缺少專業(yè)的咨詢和服務，從而引發(fā)公眾對政府的信任危機，容易導致公眾做出非理性的行為，并在非官方的渠道進行利益訴求，導致非官方的信息廣泛傳播并引發(fā)討論。

2.政府公共危機管理缺乏科學性和可操作性

公共危機管理過程中，政府往往在公共危機發(fā)生時才采取相應措施應對危機，保障公眾生命財產(chǎn)安全和社會秩序穩(wěn)定，而對公共危機管理整體的過程缺乏全局性的把握，對公共危機的預警預防投入力量相對較少，存在部分“重救輕防”的傾向，這不僅是公共危機管理發(fā)展不成熟、不完善的體現(xiàn)，更在一定程度上加大了危機處理的成本。從長遠來看，這也影響了政府公共危機管理的戰(zhàn)略發(fā)展，主要表現(xiàn)在：政府缺少相關(guān)公共危機應對的經(jīng)驗，尚未結(jié)合自身實際情況對他國的經(jīng)驗教訓進行分析，從而制定相適應的綜合性風險指標評價體系；從可操作性角度分析，政府在應急預案制定后并沒有相應地進行專業(yè)性、綜合性的應急演練，從而無法較好地從實際數(shù)據(jù)與效果中檢測應急預案的可操作性和實用性，以便更好地完善公共危機應急預案。

3.政府在公共危機管理中未能充分發(fā)揮組織引導作用

在公共危機管理中，政府處于主導地位，具有組織引導社會各方面力量，共同應對危機的責任。同時，非政府組織等社會力量加入危機預警工作，有利于整合社會力量，實現(xiàn)危機時刻的社會自我管理，以及與政府的良性互動，使公共危機能夠得到有效預防和迅速遏制。[5]在實際應用過程中，部分政府部門的工作方式仍然是僅僅停留在全局控制層面，基層政府也僅僅是按照政府部門的指令完成細節(jié)工作。在制度層面缺乏保障的同時，政府并沒有起到組織引導的作用，一方面，沒有調(diào)動起相關(guān)人員從事危機應對工作的積極性；另一方面，也沒有調(diào)動起社會力量參與危機預警的熱情。

二、我國政府公共危機管理能力建設存在問題的原因

雖然公共危機管理越來越受到重視，我國目前也已初步建立起公共危機管理的相關(guān)體系，各領(lǐng)域已逐步建立和完善應急管理的預案制度，但在原有體制下形成的公共危機管理系統(tǒng)仍有待完善和加強。究其原因，主要有：

（一）部分公共危機管理人員工作意識不成熟

1.部分工作人員對公共危機認識不充分

在公共危機管理過程中，部分地區(qū)的極少數(shù)政府工作人員會出于某些因素的考慮，將管理過程中的相關(guān)信息進行隱瞞或謊報，從而導致錯過最佳處理時機，引發(fā)公眾對政府公信力的懷疑，影響政府的形象，不利于政府在公共危機管理過程中的進一步建設與發(fā)展。同時，由于對部分工作人員的公共危機相關(guān)培訓不徹底，導致其對公共危機及其應對上的意識與能力相對較弱。

2.缺乏相應的公共危機應對手段

公共危機的危害不僅僅表現(xiàn)在對社會穩(wěn)定和物質(zhì)等方面上帶來的不良影響，更體現(xiàn)在使公眾的心理產(chǎn)生一定的負面情緒，給生理和心理造成了雙重傷害，嚴重影響正常的生活。在公共危機管理過程中，政府未能及時對公眾開展相應地心理指導，同時，若未能及時有效的針對危機進行官方的信息告知，則會導致公眾輕易相信和傳播謠言，為政府公共危機管理增加管理負擔，也不利于政府在公共危機發(fā)生的第一時間對公眾實施相關(guān)的公共危機應對措施。

3.未能進行較完善的總結(jié)與反思

有反思和總結(jié)，公共危機管理建設才能不斷完善。然而我國多數(shù)公共危機結(jié)束后，政府未能對在危機管理過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題和不完善之處進行較為完善地總結(jié)，也沒有深入分析其內(nèi)在的固有規(guī)律，沒有梳理公共危機管理過程中的經(jīng)驗教訓，以致在公共危機發(fā)生時匆忙應對。此外在對他國公共危機管理建設過程的學習中，針對其精髓進行的研究分析缺少一定的專業(yè)性，從而無法較好地結(jié)合我國實際情況總結(jié)出相關(guān)經(jīng)驗教訓，并作出相應的反饋。

（二）未能充分發(fā)揮社會力量的作用

1.政府在公共危機管理中處于絕對主導地位

在傳統(tǒng)的全能政府的理念下，我國公共危機管理體系中過于強調(diào)政府的主導地位和作用，使公共危機管理這一需要調(diào)動各方面能力和資源的綜合性工作變成政府一家承擔的責任與任務，加大了政府對于公共危機管理工作的壓力和難度，同時使許多社會其他力量很難參與其中。而在公共危機管理過程中，政府以絕對的優(yōu)勢及權(quán)威掌握和收集信息，并制定應對方案，而對社會其他力量的參與則比較排斥，這樣的工作方式不利于普通公眾及相關(guān)非政府組織了解危機信息，也無法較好地發(fā)揮出應有的社會力量，并且不能完全保障決策的民主性和合理性。

2.社會組織發(fā)展尚不成熟

非政府組織等社會力量加入危機預警管理研究，有利于社會凝聚起來，實現(xiàn)危機時刻的社會自我管理及與政府的良性互動，使公共危機能夠得到有效預防和迅速遏制。[6]但在實際工作中，政府對于社會組織缺少及時的、專業(yè)性的引導，發(fā)展尚不成熟，從而造成已形成系統(tǒng)的預警、救援組織未能完全在公共危機中發(fā)揮作用。

3.社會力量整體缺少相對完善的法律保障

任何組織與力量若想有效發(fā)揮其應有的能力和作用，都應具有針對其特定性質(zhì)而制定的相關(guān)法律規(guī)定，以明確其職責與義務，從而為社會組織的良好發(fā)展提供法律制度上的保障，這也是法制社會的客觀要求和公共危機管理發(fā)展相對成熟的重要表現(xiàn)。我國目前的實際情況是社會力量在參與公共危機應對時的法律規(guī)定尚不完善，缺乏相應的保障。

三、提高我國政府公共危機管理能力建設的路徑選擇

針對以上問題及成因，我國政府需要全面加強在公共危機管理能力上的建設，從而最大限度地避免或限制公共危機給社會帶來的危害，必須明確公共危機管理中的政府能力建設的方向。

（一）加強危機管理意識建設，制定科學合理危機管理體制

其一，強化應急體制，加強專業(yè)協(xié)作。公共危機產(chǎn)生時，因為其具有突發(fā)性、緊急性的特點，所以要求在短時間內(nèi)實現(xiàn)現(xiàn)有資源的充分整合。在機構(gòu)設置中，為更好地實現(xiàn)這一目標，應加強相關(guān)部門、單位的協(xié)調(diào)配合，逐步建立一個高效的指揮體系，用以減少協(xié)調(diào)的相關(guān)環(huán)節(jié)，控制時間成本，與構(gòu)造分級響應、屬地管理的縱向機構(gòu)體系和信息共享、分工協(xié)作的橫向協(xié)作體系相適應，以適應快速反應的需要；

其二，加強應急機制，完善應急預案。政府相關(guān)部門要加快建立并完善公共危機應急機制建設，形成統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)的工作格局，要著力做好相關(guān)的八項機制建設。

（二）加強基礎(chǔ)設施建設，完善技術(shù)支持體系

第一，要完善應急管理的技術(shù)支持體系，科學的預警監(jiān)測指標體系[7]。這有助于更好的監(jiān)測和評估突發(fā)公共事件發(fā)生的風險；第二，要建立快捷暢通的網(wǎng)絡信息系統(tǒng)，包括共享安全信息庫，完善網(wǎng)絡監(jiān)控機制，優(yōu)化信息發(fā)布機制，充分利用現(xiàn)代化高科技信息技術(shù)，強化各區(qū)域、各部門的共享與合作，使信息的發(fā)布得以迅速地傳播。認清突發(fā)公共事件的性質(zhì)，了解公共危機處理的進展，并在短時間內(nèi)快速響應，做出優(yōu)化決策，達到降低危害程度的目的。

（三）充分發(fā)揮政府的組織引導作用，注重各方力量參與

1.明確政府領(lǐng)導責任

在公共危機管理過程中，政府處于主導地位，主要負責公共危機管理中的領(lǐng)導、協(xié)調(diào)等方面的工作。在公共危機管理中明確政府的領(lǐng)導責任，才能使公共危機管理的工作高效地進行，并且使相關(guān)政府部門能夠切實履行職責，在工作中各盡其能，協(xié)調(diào)一致。同時，應根據(jù)公共危機管理工作中的對象所反映的問題和意見進一步明確和完善政府的各項責任。

2.加強媒體組織參與

媒體組織作為宣傳的載體或平臺，在公共危機管理中的作用更是不容小覷。首先，媒體作為公眾信息的傳播媒介，可以收集相關(guān)信息提供給政府相關(guān)部門，要求有關(guān)部門作出回應；第二，媒體作為信息的傳播者，在公共危機發(fā)生的過程中，可以向公眾傳遞相關(guān)的危機信息，避免造成公眾和政府信息不對稱的現(xiàn)象，滿足公眾對相關(guān)危機的信息需求；第三，媒體對政府相關(guān)危機管理工作可以起到監(jiān)督的作用，將政府相關(guān)部門的危機處理行為公開化、透明化。

3.重視社會公眾的參與

公共危機事件直接威脅著社會公眾的生命財產(chǎn)安全和正常工作生活，如果社會公眾本身具有一定的危機意識和危機救助能力，就可以更好地展開自救與互救，并且能夠積極配合政府開展危機處理工作，在一定程度上降低政府公共危機管理的難度，同時可以把力量放入其它環(huán)節(jié)，提升工作效率。因此，政府應當重視人民群眾在危機管理中的作用，向廣大公眾普及公共危機管理知識，提高公民的危機意識，引導人民群眾在公共危機管理工作中發(fā)揮協(xié)助、訴求和協(xié)調(diào)的重要作用。[8]

[1]夏書章.行政管理學[M].北京：高等教育出版社.2014年.第370頁.

[2]汪玉凱.公共危機與管理[M].北京：中國人事出版社.2006年.第60頁.

[3]丁文喜.突發(fā)事件應對與公共危機管理[M].北京：光明日報出版社.2009年.第99頁.

[4]李躍.新媒體時代我國公共危機管理研究[D].東華大學.2015.

[5]張立方.公共危機與政府治理模式變革——以復雜適應系統(tǒng)理論(CAS)為研究視角[J].北京行政學院學報.2008（2）：21-24.

[6]卓立筑.危機管理:新形勢下公共危機預防與處理對策[M].北京：中共中央黨校出版社.2011.

[7]李祥飛；閆耀軍.基于復雜系統(tǒng)理論的公共危機預警方法研究[J].大連理工大學學報（社會科學版）.2016(1)：104-109.

[8]李珍源.公共危機治理中的社會組織參與研究[D].東華大學.2016.

2016-08-15

D035.29

A

1008-5947（2016）05-0014-04

作者及單位：朱麗穎，新疆師范大學政治與公共管理學院政治學理論專業(yè)碩士研究生，研究方向：西北邊疆政治發(fā)展。（新疆 烏魯木齊 830017）

責任編輯 何周富