包容性治理：鄰避沖突治理優(yōu)化的新視角※

●王 瑤

包容性治理：鄰避沖突治理優(yōu)化的新視角※

●王 瑤

鄰避沖突作為一個國際性難題，對社會善治提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)治理模式存在諸多問題，未來如何構(gòu)建更為有效的鄰避沖突治理模式值得大家共同思考。包容性治理以平等、參與、共享為核心理念，為鄰避沖突治理優(yōu)化提供了新視角。筆者在包容性理念的指導(dǎo)下，通過深入研究鄰避沖突的發(fā)生機(jī)理及政府傳統(tǒng)治理模式的不足，探討鄰避沖突治理優(yōu)化路徑，以期為鄰避困境的有效解決提供新的思路。

鄰避沖突；包容性治理；共享發(fā)展

隨著城市化進(jìn)程的加快，政府規(guī)劃或建設(shè)的一些公共設(shè)施可能會對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境、健康或財(cái)產(chǎn)等方面造成不良影響，從而導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳εc抵制，不愿與之毗鄰。這類設(shè)施雖然是滿足公共利益和城市發(fā)展所必須的，但同時又伴隨著一定風(fēng)險，具有成本收益不均衡的負(fù)外部性，因此，這些設(shè)施的選址經(jīng)常會引發(fā)“不要在我家后院”的鄰避情結(jié)，甚至?xí)l(fā)生嚴(yán)重的沖突。在中國城市化快速發(fā)展的今天，隨著公眾環(huán)境保護(hù)意識與公民權(quán)利意識的不斷提升，如何解決鄰避沖突已經(jīng)成為亟待解決的問題。然而，現(xiàn)實(shí)中傳統(tǒng)鄰避沖突治理模式存在諸多不足，未來如何構(gòu)建更為有效的鄰避沖突治理模式值得大家共同思考。包容性治理以包容多元主體平等參與、共享為核心理念，與鄰避沖突治理具有內(nèi)在的契合性，在公民權(quán)利意識、參與意識不斷提升的大背景下，包容性治理為鄰避沖突的解決提供了新思路。

一、包容性治理：社會治理中包容性的引入

治理理念源起于這樣一種認(rèn)識，社會運(yùn)行的復(fù)雜性以及資源的有限性使人們逐步認(rèn)識到國家和市場都存在自身的缺陷，單純依靠一方力量無法有效的解決問題，即出現(xiàn)“政府失靈”與“市場失靈”的問題。人們開始尋求國家和市場之外的其他途徑來作為傳統(tǒng)國家治理模式的補(bǔ)充與發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，“自治”與“合作”得到空前的重視，社會治理由單一權(quán)威中心治理向多中心協(xié)同治理的方向發(fā)展。政府、市場、社會組織與公民皆為多元治理主體的一部分，公共權(quán)威建立在各主體互動合作的基礎(chǔ)之上。社會事務(wù)的多元主體合作治理是人類社會治理模式的全新形態(tài)，意味著社會治理發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化[1]。

包容性治理理念是治理理念與包容性發(fā)展理念的高度契合。包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展主體多元，發(fā)展內(nèi)容全面協(xié)調(diào)，發(fā)展過程機(jī)會均等，發(fā)展成果的利益共享。[2]建立在治理理念的基礎(chǔ)之上，包容性治理融合了包容性發(fā)展的“平等”與“共享”理念，指各利益相關(guān)者能參與、影響社會治理主體結(jié)構(gòu)和決策過程，平等共享政策結(jié)果、治理收益和社會資源，各種利益相關(guān)者的權(quán)益能得到尊重和保障的公共治理，[3]考慮到治理過程中各行為主體之間的差異，包容性治理強(qiáng)調(diào)維護(hù)弱勢群體的權(quán)利。從本質(zhì)方面，包容性關(guān)注于法治基礎(chǔ)上的平等參與、平等對待和平等權(quán)利，集中體現(xiàn)了社會治理的核心價值。

包容性治理的基本特征主要體現(xiàn)為以下幾個方面：第一，治理主體結(jié)構(gòu)的包容性。富有包容性的治理主體結(jié)構(gòu)應(yīng)力求包括各方利益主體，為全體社會成員提供同等的政治參與機(jī)會。包容性治理特別強(qiáng)調(diào)弱勢群體的參與，避免出現(xiàn)強(qiáng)勢群體操控公共政策制定或執(zhí)行的現(xiàn)象。第二，治理程序的包容性。強(qiáng)調(diào)建立完善的公民參與和利益表達(dá)機(jī)制，通過對話、談判、協(xié)商、合作等集體行為，鼓勵各利益主體參與公共事務(wù)的決策與執(zhí)行。第三，結(jié)果與收益的包容性。包容性治理強(qiáng)調(diào)成果共享，強(qiáng)調(diào)在資源分配和制度安排上關(guān)注弱勢群體的利益，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享。第四，約束監(jiān)督的包容性。針對目前權(quán)力運(yùn)行內(nèi)外部約束監(jiān)督乏力與約束監(jiān)督時常偏位的問題，強(qiáng)調(diào)完善多元主體參政監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，逐步提高社會成員參政監(jiān)督的能力。

二、鄰避沖突：發(fā)生機(jī)理與傳統(tǒng)治理模式分析

“鄰避”英文涵義為“Not In My Back Yard”，簡稱“NIMBY”，即“不要在我家后院”，是指能為社會增加整體性福利，但是負(fù)外部性卻由附近居民承擔(dān)的設(shè)施，附近居民不愿與之毗鄰。鄰避沖突，則指的是地方居民因擔(dān)心建設(shè)項(xiàng)目對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來的潛在風(fēng)險危害和不利后果而形成的抗拒心態(tài)和抵制行動。[4]鄰避沖突，究其原因，一方面是由于鄰避設(shè)施的負(fù)外部性直接隱性或顯性地危害鄰近民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全；而另一方面，由于在公共政策的決策過程中，傳統(tǒng)“政治精英+專家集團(tuán)”的決策模式，將受政策影響的民眾排除在決策過程之外，造成決策程序不公正不公開。這種決策模式最終的結(jié)果是政策的合法性不足，同時，由于傳統(tǒng)決策模式不能透徹地了解和關(guān)顧受政策影響的少數(shù)群體，導(dǎo)致公益性設(shè)施的負(fù)外部成本由設(shè)施臨近的民眾負(fù)擔(dān)，造成風(fēng)險的不公平分配，引起其強(qiáng)烈反抗。

我國鄰避沖突傳統(tǒng)的治理模式為：鄰避設(shè)施決策階段，政府主導(dǎo)鄰避設(shè)施選址決策過程，采取封閉式?jīng)Q策的方式，很少公開，甚至刻意隱瞞鄰避項(xiàng)目，包括選址、建設(shè)及潛在危害等相關(guān)信息；當(dāng)信息被披露，引起民眾質(zhì)疑與抗議后，政府對公民通過體制內(nèi)渠道發(fā)出的質(zhì)疑和反對意見消極應(yīng)對，往往借助于“辟謠”、信息封鎖等方式來掩蓋真實(shí)情況，造成矛盾加??；而當(dāng)鄰避抗?fàn)幦罕姛o奈采取體制外利益表達(dá)方式甚至引發(fā)沖突后，政府通常出于“維穩(wěn)”的考量，運(yùn)用行政強(qiáng)制力甚至不惜動用警察、特警等進(jìn)行處理；在事態(tài)擴(kuò)大后，政府才迫于壓力開始引入公民參與并重新考量原有決策。這種治理模式對于解決鄰避沖突成效甚微，并產(chǎn)生以下問題：

1.造成決策合法性不足

公共政策只有受到公眾的認(rèn)可、支持、遵從和執(zhí)行，并在政策制定與執(zhí)行中合乎法律規(guī)范才具有合法性。傳統(tǒng)鄰避設(shè)施決策模式往往采取封閉式?jīng)Q策的方式，將社會大眾排除在決策范圍之外。一方面，鄰避設(shè)施選址決策與社會大眾尤其是受鄰避負(fù)外部性影響的群體的利益具有密切相關(guān)性，缺少與各利益群體互動過程的決策結(jié)果，往往無法平衡和緩沖不同利益主體之間的矛盾，利益受損群體在合理利益訴求得不到回應(yīng)的情況下，可能采取體制外極端形式?jīng)_擊社會秩序，銷蝕決策合法性。另一方面，公民意識覺醒，參與意識提高，政策意見表達(dá)能力與維權(quán)能力提升，在這種情況下，公民越來越要求參與到公共決策過程并影響政策結(jié)果，因此公共決策在缺乏公民參與的情況下難以產(chǎn)生合法性。

2.弱化政府環(huán)境公信力

政府公信力是政府所采取的措施能夠得到公眾信任的一種能力。在民主政治常軌下，鄰避沖突的發(fā)生與處理，民眾應(yīng)該信任與服從公權(quán)力的行使。[5]然而，現(xiàn)實(shí)情況是：社會大眾普遍對地方政府對于鄰避項(xiàng)目的信息公示與選址決策表示不信任，政府環(huán)境公信力弱化。究其原因，首先，鄰避設(shè)施的興建往往能夠提供更多的工作崗位、推動經(jīng)濟(jì)增長，我國一些地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長，希望借助于鄰避項(xiàng)目來提高自身業(yè)績，因此為保證鄰避項(xiàng)目的順利開展，政府有意偏袒鄰避設(shè)施興建方，甚至出現(xiàn)環(huán)評造假的事件。其次，地方政府在鄰避沖突前后的不同態(tài)度，也是造成地方政府環(huán)境公信力弱化的重要原因。在鄰避沖突產(chǎn)生之前，政府往往忽視鄰避設(shè)施所具有的負(fù)外部性，而民眾的鄰避抗?fàn)巺s往往會得到政府的積極回應(yīng)。政府前后態(tài)度的差異，使得民眾逐漸喪失對政府的信任。

3.帶來環(huán)境不正義

環(huán)境正義，就是指面對環(huán)境保護(hù)問題，不同國家、地區(qū)、群體之間擁有公平對等的權(quán)利和義務(wù)。這一理論體現(xiàn)了人們在利用和保護(hù)環(huán)境的過程中，對其權(quán)利和義務(wù)、所得與投入的一種公正評價[6]。環(huán)境正義建立在社會正義的基礎(chǔ)上，隨著環(huán)境正義理論的不斷發(fā)展，其關(guān)注點(diǎn)從國家與國家之間、地區(qū)與地區(qū)之間環(huán)境權(quán)利與義務(wù)分配的平等性，擴(kuò)展到強(qiáng)勢群體和弱勢群體之間環(huán)境權(quán)利與義務(wù)的公平分配。在我國傳統(tǒng)鄰避設(shè)施決策模式中，政府傾向于將鄰避設(shè)施興建于城市的郊區(qū)、農(nóng)村或其他貧窮、偏遠(yuǎn)的地區(qū)和社會弱勢群體聚集地，這有違社會主義公平正義的基本原則，也不符合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的內(nèi)在要求。

三、包容性治理理念與鄰避沖突治理的內(nèi)在契合性

1.包容性治理是共享發(fā)展的題中之義

十八屆五中全會在總結(jié)中國革命和建設(shè)中特別是改革開放三十多年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，把共享發(fā)展納入到國家發(fā)展的核心理念，注重解決社會公平正義問題，揭示了中國未來發(fā)展的根本立足點(diǎn)?！皥?jiān)持共享發(fā)展，就必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，讓全體人民在共享共建中有更多的獲得感?！边@是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，也是全面建成小康社會的必然選擇。維護(hù)社會公平正義，著力增進(jìn)人民福祉是共享發(fā)展理念的實(shí)質(zhì)，共享理念與包容性理念具有高度契合性。共享不僅包括經(jīng)濟(jì)成果的共享，還涵蓋社會成果以及權(quán)利的共享，注重解決弱勢群體的利益，注重整合整體利益與個體利益，建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。傳統(tǒng)鄰避設(shè)施決策中，缺乏有效的多元主體參與，不能兼顧全體社會成員的利益，利益補(bǔ)償機(jī)制缺失，政策結(jié)果不能兼顧公平正義，使得少數(shù)群體承擔(dān)鄰避設(shè)施所帶來的負(fù)面影響。換言之，鄰避項(xiàng)目決策與實(shí)施不具有足夠的包容性。包容性治理的目標(biāo)是為了確保多元利益主體參與影響鄰避設(shè)施決策與實(shí)施過程，政策結(jié)果兼顧各方權(quán)益，鄰避項(xiàng)目成果收益共享。

2.包容性治理助推鄰避困境的解決

在復(fù)雜的社會條件下，就目前我國政府鄰避沖突治理現(xiàn)狀而言，政府僅依靠單一主體采取行政強(qiáng)制式的治理模式對于解決鄰避沖突問題成效甚微。鄰避沖突包容性治理為鄰避沖突的解決提供了新思路，有助于提升政府的鄰避沖突治理能力。一方面，包容性治理強(qiáng)調(diào)各利益相關(guān)者能參與和影響決策過程，促使鄰避沖突治理從單一政府主體向多元主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，有助于吸納與整合企業(yè)、專家學(xué)者、社會組織以及社會公眾等各主體的意見和建議，既彌補(bǔ)了政府治理的不足，同時也提升了政府的公信力。另一方面，包容性治理要求尊重和保障各方利益相關(guān)者的權(quán)益，因此在這一理念的指導(dǎo)下，鄰避設(shè)施決策需要建立在科學(xué)合理、公平正義的基礎(chǔ)上，這將大大提高各利益相關(guān)者對于鄰避項(xiàng)目決策結(jié)果的認(rèn)可度，提升鄰避項(xiàng)目決策的合法性，保證鄰避設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行。

四、包容性治理理念下的鄰避沖突治理創(chuàng)新策略

鄰避設(shè)施能為社會整體帶來某種公共效益，但是其所具備的負(fù)外部性卻需要附近居民承擔(dān)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析，鄰避沖突是整體公共利益和局部公共利益難以調(diào)和的公共利益悖論現(xiàn)象的集中體現(xiàn)。[7]立足于公共治理的公共性，鄰避沖突治理應(yīng)堅(jiān)持整體公共利益的優(yōu)先性，然而，維護(hù)自身利益是人類參與社會生活的首要目標(biāo)，因此，實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益不能以犧牲局部群體的核心根本利益為代價，如果必須犧牲局部群體或個人的利益，也必須建立在局部群體對犧牲自我利益的清醒認(rèn)知、志愿同意及合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)之上，避免政府通過行政權(quán)力達(dá)到強(qiáng)制服從。這就要求鄰避沖突治理必須尊重和保障各利益相關(guān)者的權(quán)益，走向多元主體平等參與、多元化協(xié)作互動機(jī)制結(jié)合、治理成果共享的鄰避沖突包容性治理模式。

1.多元參與：堅(jiān)持治理主體結(jié)構(gòu)具有包容性

鼓勵全體社會成員積極參與社會治理是包容性治理的邏輯起點(diǎn)。沒有各方利益主體的多元參與，鄰避沖突的決策結(jié)果便缺少政策的合法性與社會公正性。鄰避沖突治理必須改變以往將政府作為唯一治理主體的傳統(tǒng)模式，承認(rèn)各方利益群體的主體性地位，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、專家學(xué)者、受負(fù)外部性影響群體、新聞媒體、社會組織、社會大眾等多元主體的參與合作和角色作用，尊重各方主體的利益訴求，使治理結(jié)果統(tǒng)籌兼顧，有效解決鄰避沖突。

多元主體之間的角色定位與功能作用各不相同：政府作為鄰避設(shè)施包容性治理的主導(dǎo)者，為鄰避沖突治理提供政策支持與引導(dǎo)，組織多元主體協(xié)作過程，協(xié)調(diào)各方利益；企業(yè)，作為鄰避設(shè)施的直接受益者，應(yīng)承擔(dān)鄰避設(shè)施負(fù)外部性的治理以及對受負(fù)外部性影響的居民的補(bǔ)償；專家學(xué)者，在鄰避沖突包容性治理中應(yīng)扮演鄰避項(xiàng)目負(fù)外部性影響科學(xué)評估者以及治理方案提供者的角色；受鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的居民發(fā)揮對項(xiàng)目充分質(zhì)疑、監(jiān)督項(xiàng)目科學(xué)實(shí)施等各方面的作用；新聞媒體，充分發(fā)揮信息公開、利益表達(dá)、宣傳推動、監(jiān)督的功能；社會組織，參與包容性治理過程，提供政策建議，監(jiān)督項(xiàng)目決策與實(shí)施過程；社會大眾在技術(shù)、資源等方面支持鄰避沖突的治理。鄰避沖突的有效治理離不開以上這些主體的參與，因此必須提升鄰避沖突治理主體的包容性。

2.協(xié)作共治：堅(jiān)持治理決策機(jī)制具有包容性

建立多元主體協(xié)作決策機(jī)制，確保鄰避沖突治理程序的包容性。中共十八屆三中全會提出“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中?！备鞣嚼嬷黧w，通過平等參與政治過程，提出自己觀點(diǎn)并充分考慮其他人的偏好，根據(jù)條件修正自己的理由，實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，批判性地審視各種政策建議，從而賦予立法和決策以合法性。[8]現(xiàn)代協(xié)商民主理論為鄰避沖突的解決提供了新思路，通過多元主體協(xié)作決策機(jī)制，各利益相關(guān)者通過平等協(xié)商與合作討論鄰避設(shè)施選址的合理性以及補(bǔ)償與回饋方式與標(biāo)準(zhǔn)等，最終各方達(dá)成共識做出決策，突出治理程序的包容性。

3.平等共享：堅(jiān)持治理結(jié)果具有包容性

重視弱勢群體的利益，是包容性治理的重要特征。在傳統(tǒng)鄰避項(xiàng)目決策中，鄰避設(shè)施的選址往往遵循“最弱抵抗路徑的原則”，即指將鄰避設(shè)施建在經(jīng)濟(jì)相對落后、居民認(rèn)知能力較差、反抗意識較低的地區(qū)。包容性治理理念指導(dǎo)下的鄰避沖突治理要求，在鄰避項(xiàng)目決策及實(shí)施過程中，應(yīng)該重視弱勢群體參與能力不足、利益表達(dá)能力欠缺的現(xiàn)實(shí)，設(shè)計(jì)各項(xiàng)助力措施，在知識、資源等方面賦能于弱勢群體，幫助在參與鄰避項(xiàng)目的決策與執(zhí)行的過程中表達(dá)自身利益訴求。另外，包容性治理的重要目標(biāo)即為治理成果共享，在鄰避沖突治理中，無論是強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性，還是治理過程的協(xié)作共治，都是為確保鄰避設(shè)施決策結(jié)果的包容性。在鄰避沖突治理過程中，適當(dāng)對弱勢群體進(jìn)行政策傾斜，有意消除弱勢群體在鄰避沖突治理成果共享中所遭遇的不公平現(xiàn)象。

4.公開透明：堅(jiān)持治理過程監(jiān)督具有包容性

建立多元主體執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，確保鄰避沖突治理中約束監(jiān)督的包容性。針對目前權(quán)力運(yùn)行內(nèi)外部約束監(jiān)督乏力與約束監(jiān)督時常偏位的問題，為確保建立在多元主體協(xié)商合作基礎(chǔ)上的決策能有效貫徹執(zhí)行，應(yīng)完善多元主體執(zhí)行監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，繼續(xù)發(fā)揮多元主體的積極作用，確保鄰避沖突治理約束監(jiān)督的包容性。具體應(yīng)包括：暢通公眾監(jiān)督渠道，確保社會各界人士以及新聞媒體對于鄰避設(shè)施建設(shè)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，以便及時糾正在決策執(zhí)行過程中的偏差，避免項(xiàng)目偏離決策初衷；理順民意表達(dá)渠道，確保鄰避項(xiàng)目對于受負(fù)外部性影響居民進(jìn)行合理補(bǔ)償與心理安撫；建立項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，同時確保項(xiàng)目建設(shè)嚴(yán)格按照決策要求進(jìn)行，避免潛在危險性或危害性的發(fā)生。

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2016-08-28

C912.69

A

1008-5947（2016）05-0008-04

2015國家社科基金一般項(xiàng)目“推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化與加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)”（編號：15BKS059）階段性成果。

作者及單位：王瑤，中國人民解放軍南京政治學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)2015級研究生，研究方向：國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。（江蘇 南京 201000）

責(zé)任編輯 何周富