土地利用轉(zhuǎn)型下的土地資源管理探究

許鵬程

摘 要：自21世紀初以來，我國的土地利用變化研究方向的引入，已成為學術(shù)界和國家行政部門的重要課題。在深化和擴展土地利用轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，闡述了土地利用模式轉(zhuǎn)變的理論基礎(chǔ)，論述了土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理的交叉反饋機制，進而分析了土地利用變化與土地資源管理的相互影響。研究指出，決策部門應(yīng)根據(jù)土地利用變化的形態(tài)和適當調(diào)整土地資源管理政策和措施，充分考慮區(qū)域土地利用過渡階段的目標，以提高土地資源管理的科學決策。

關(guān)鍵詞：土地利用轉(zhuǎn)型；土地資源管理；對策

引 言

城市土地資源作為一種有限的、不可再生的自然資源，在城市可持續(xù)發(fā)展和保持競爭力方面具有重要意義。在市場經(jīng)濟條件下，如何加強城市土地資源管理，使其發(fā)揮最大的效益，進而擴大城市經(jīng)濟總量，提高城市的承載能力，增強城市對勞動力的吸納能力，提升城市綜合競爭力，已成為地方各級政府思考的重要內(nèi)容之一。

一、土地資源概述

（一）土地利用轉(zhuǎn)型的概念

土地利用轉(zhuǎn)型是作為最初引入中國時是指與經(jīng)濟社會發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型相對應(yīng)的土地利用形態(tài)在時序上的變化，其中的土地利用形態(tài)指的是某一區(qū)域在特定時期內(nèi)由主要土地利用類型構(gòu)成的結(jié)構(gòu)。

（二）土地資源管理定義

土地資源管理的行為主體是法定的國家公共權(quán)力主體，只有這類主體及其授權(quán)的組織才有權(quán)進行制定公共政策、實施公共政策等管理活動。土地資源管理對象是公共資源即土地資源，以及圍繞土地資源所產(chǎn)生的各種公共問題和公共事務(wù)。土地資源作為一種公共資源是為社會公眾所共有的，具有客觀性和社會共享性，山土地資源引發(fā)的各種公共事務(wù)與公共問題所涉及的是公共利益，同樣具有客觀性和共享性，其解決是為了滿足公共利益需求而不是個人利益需求，公眾無論是否參與這些公共事務(wù)和公共問題，都可以享有這些公共事務(wù)與公共問題所涉及的公共利益，在經(jīng)濟學中，這種現(xiàn)象被稱作為非排他性和不可分割性。

二、土地資源管理對土地利用轉(zhuǎn)型的影響

（一）土地資源管理經(jīng)濟手段與土地利用轉(zhuǎn)型

土地資源管理的經(jīng)濟手段主要指土地資源管理者按照客觀經(jīng)濟規(guī)律的要求，調(diào)節(jié)和引導土地利用活動，以實現(xiàn)管理職能的方法手段。地租和地價是土地資源管理經(jīng)濟手段中最為常用的兩種，是國家直接掌握的宏觀經(jīng)濟調(diào)控杠桿。地租地價杠桿作用于土地資源管理主要通過調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，引導土地利用顯性形態(tài)的變化。國家通過不同的稅種（耕地占用稅等）稅率，指導土地開發(fā)利用。例如，為了穩(wěn)定耕地面積，國家通過征收耕地占用稅這一經(jīng)濟杠桿來控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，控制耕地向非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變。此外，國家通過財政撥款來體現(xiàn)對土地利用的宏觀控制，例如金融機構(gòu)通過銀行信貸向用地單位提供貸款，刺激用地單位對土地的投資。通過對土地的投人，提高土地利用的集約度，實現(xiàn)土地利用的隱性轉(zhuǎn)型。

（二）土地資源工程與土地利用轉(zhuǎn)型

土地資源管理的主要工程技術(shù)方法包括系統(tǒng)工程技術(shù)、土地整治技術(shù)以及土地規(guī)劃技術(shù)等。土地資源工程是一項系統(tǒng)工程，涉及理學、工學、管理學和農(nóng)學等相關(guān)學科的交叉集成。作為管控土地利用轉(zhuǎn)型重要手段的土地整治，無論是土地開發(fā)、整理還是復(fù)墾，實質(zhì)上都屬于土地資源工程技術(shù)的范疇?！笆濉逼陂g中國還將建設(shè)4億畝高標準基本農(nóng)田，促使耕地利用的轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵要靠高標準農(nóng)田建設(shè)、村莊空廢土地整治、溝道土地綜合整治、沙化土地綜合整治等一系列重大工程技術(shù)來推進的影響。

（三）土地整理對區(qū)域土地利用轉(zhuǎn)型的促進作用

毫無疑問，通過實施土地整理，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，可加快區(qū)域社會經(jīng)濟的發(fā)展，促使區(qū)域土地利用轉(zhuǎn)型階段的轉(zhuǎn)變。開展農(nóng)用土地整理，不僅可以增加有效耕地面積，集約經(jīng)營，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，而且可以盤活土地資產(chǎn)，壯大村級集體經(jīng)濟；結(jié)合科學合理的村鎮(zhèn)規(guī)劃，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力農(nóng)村人口適當集中，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，提高農(nóng)民居住水平和生活質(zhì)量；同時又能改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。其次，土地整理已成為農(nóng)村新的經(jīng)濟增長點。土地整理對擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長具有明顯的效果，不僅能增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和產(chǎn)值，更能帶動相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。經(jīng)驗表明，土地整理投入的60%要用來購置水泥、鋼筋等建筑材料，20%用于購置工程機械， 20%用于勞務(wù)支出和其它費用。

三、完善土地資源轉(zhuǎn)型中管理建議

（一）加強立法， 完善法規(guī) 把土地管理工作納入法制軌道

首先，修改完善我國《土地管理法》和《土地利用年度規(guī)劃管理辦法》如《土地管理法》第二條“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！钡谌龡l“各級人民政府應(yīng)當采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理，保護、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。進而，加大執(zhí)法力度，強化監(jiān)督機制首先要增強執(zhí)法從業(yè)人員的責任意識，強化對土地的監(jiān)管職能。其次要進一步加強土地管理的執(zhí)法監(jiān)督工作，建立監(jiān)督機制。如完善土地違法行為的發(fā)現(xiàn)機制和舉報機制。加強日常管理，做到及時發(fā)現(xiàn)、及時報告、及時制止、及時處理，把土地違法行為扼殺在搖籃中。嚴禁以罰代刑、以黨紀政紀處分代替法律責任。充分發(fā)揮法律的制裁功能，減少或消除土地資源的人為破壞和浪費。

（二）以科學發(fā)展觀為指導，構(gòu)建科學發(fā)展新機制

確保我國土地資源的科學、合理、可持續(xù)利用構(gòu)建科學調(diào)控新機制首先用國土資源政策和土地利用規(guī)劃、計劃、審批等手段進行宏觀調(diào)控。其次運用土地價格及租稅費等經(jīng)濟手段進行市場調(diào)控，適當提高土地取得成本，建立資源開發(fā)的后轉(zhuǎn)移支付機制。再次注重土地政策與貨幣政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，必要時可采取符合市場要求的行政調(diào)控。

（三）依靠科學技術(shù)，促進企業(yè)順利轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升

提高土地利用率盡快淘汰一批產(chǎn)能低、效率差、污染重的企業(yè)，這些企業(yè)建的早，產(chǎn)房大多是一層建筑，占地面積大，土地利用率偏低。將其淘汰，逼使企業(yè)轉(zhuǎn)型，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，這樣有利于整合工業(yè)園區(qū)。

（四）新建項目要實施項目準入制度。嚴格控制建設(shè)

項目用地標準，決不允許重建濫建和單層廠房建設(shè)現(xiàn)象的出現(xiàn)，死死管住供地總量，形成“倒逼機制”。有污染企業(yè)不予征地，或勒令其整改，或勒令其建設(shè)環(huán)保設(shè)施，決不允許污染周邊環(huán)境，保障周邊土地的有效利用。

總結(jié)

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，工業(yè)化和城市化進入了快速發(fā)展的階段，對資源的需求不斷增加，環(huán)境壓力加大，土地資源的可持續(xù)利用，對協(xié)調(diào)人口、資源、經(jīng)濟、環(huán)境、土地利用變化是一個綜合性很強的國際前沿發(fā)展起著重要作用。土地利用轉(zhuǎn)型下的土地資源管理是一個十分復(fù)雜的現(xiàn)象。研究土地利用變化的目的是為了更好地利用土地，協(xié)調(diào)人民與人民之間的關(guān)系。有利于加快城市土地管理的進程，更好地優(yōu)化配置和可持續(xù)、高效利用土地資源的合理規(guī)劃。

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