對(duì)于國(guó)際恐怖主義，美國(guó)怎么做？

奧德麗·庫(kù)爾思·克羅寧　詹姆斯·M.+盧德斯

如果美國(guó)和盟友的主要目標(biāo)是國(guó)際恐怖主義，那么美國(guó)必須進(jìn)行三個(gè)首要的事情：第一，整合國(guó)內(nèi)和國(guó)家間的反恐政策；第二，在各層級(jí)使用網(wǎng)絡(luò)反恐工具；第三，更有效地平衡反恐的工具。

整合

首先，很多專家都主張更有效地整合反恐的工具。外交是全面、長(zhǎng)期的國(guó)際反恐戰(zhàn)略的基石，它是保證美國(guó)及其盟國(guó)關(guān)注國(guó)際恐怖主義的威脅的工具，也可以借此充分利用合作伙伴的資源，他們能更好地分析和跟蹤本地組織。真正的整合是多方面地結(jié)合法律、金融、經(jīng)濟(jì)、執(zhí)法、情報(bào)和其他措施。恐怖主義最終是一種政治行為，它必須以綜合的政治反應(yīng)來應(yīng)對(duì)。甚至有效的政治策略也并不能消除所有的恐怖襲擊。然而，反恐的歷史表明，對(duì)恐怖集團(tuán)不均衡或單一的回應(yīng)——例如僅適用執(zhí)法或軍事力量——從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看幾乎總是失敗的。與此相對(duì)，軍事和政治戰(zhàn)略必須是同一硬幣的兩面——如采取軍事行動(dòng)推翻一個(gè)支持恐怖主義的政權(quán)后，必須進(jìn)行充分和長(zhǎng)期的發(fā)展。美國(guó)的海外政治戰(zhàn)略嚴(yán)重不足，人們傾向于更多地依賴軍事和經(jīng)濟(jì)的手段來施加影響，這種做法在反恐行動(dòng)中是非常不明智的。

在美國(guó)，反恐工具的整合仍處在一種非常原始的狀態(tài)。不同機(jī)構(gòu)的職能極大重疊，正如希恩所說，中央情報(bào)局、聯(lián)邦調(diào)查局和國(guó)防部門都有巨額的“對(duì)外援助”預(yù)算——其數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)國(guó)務(wù)院的對(duì)外援助預(yù)算。這些機(jī)構(gòu)在反恐行動(dòng)中經(jīng)常對(duì)立；例如，中央情報(bào)局打算與當(dāng)?shù)睾献魇占閳?bào)，這可能與軍方不顧當(dāng)?shù)胤磳?duì)建立行動(dòng)基地的打算相悖。目前，特別是在涉及反恐的情況下，我們沒有一貫性的有效機(jī)制能預(yù)先考慮到這些沖突，并確定更廣泛的國(guó)家利益。在其他情況下，機(jī)構(gòu)間信息分享有疏漏是可以允許的。

在情報(bào)領(lǐng)域，整合是成功反恐的核心。反恐可以說是情報(bào)活動(dòng)中最依賴于外國(guó)合作才能取得成功的領(lǐng)域。雖然技術(shù)手段是有用的，但如果沒有當(dāng)?shù)仃P(guān)于恐怖分子行動(dòng)、同伙、習(xí)慣、聯(lián)系人，甚至他們外貌的信息，人們是很難追蹤到恐怖分子的。然而，國(guó)際合作超出了獨(dú)立情報(bào)機(jī)構(gòu)的能力，除非涉及有限的安排或具體案件。必須與外國(guó)政府在反恐行動(dòng)中建立更有效的國(guó)家機(jī)制，彼此交換信息，并利用當(dāng)?shù)厍懒私饪植婪肿拥恼心己托袆?dòng)。“第四波恐怖主義”是一個(gè)緣起當(dāng)?shù)氐娜蛐詥栴}，沒有單獨(dú)一個(gè)國(guó)家或國(guó)家內(nèi)的一個(gè)機(jī)構(gòu)可以成功打敗恐怖主義。例如，要追蹤可疑人員越境或?qū)彶槠h(yuǎn)地區(qū)宗教慈善機(jī)構(gòu)涉及的大量具體信息需要綜合的國(guó)際情報(bào)工作，這是此前沒有的情況。

缺乏整合的另一個(gè)表現(xiàn)方面是外國(guó)援助任務(wù)，迫切需要把安全政策融入外交戰(zhàn)略，從而統(tǒng)一美國(guó)對(duì)阿拉伯地區(qū)的態(tài)度——阿拉伯地區(qū)是政治和經(jīng)濟(jì)上都不穩(wěn)定的一片地區(qū)。零敲碎打的援助結(jié)果令人失望，甚至可以說是抹黑美國(guó)在阿拉伯世界印象的一個(gè)因素。在極其不安全、不穩(wěn)定，甚至無法看到援助效果的地區(qū)，我們?cè)撊绾斡行У剡M(jìn)行針對(duì)性的外國(guó)援助？阿富汗局勢(shì)充分說明了這種兩難境地：即使我們準(zhǔn)備在伊拉克打響戰(zhàn)爭(zhēng)，阿富汗仍非常不穩(wěn)定，反美組織發(fā)動(dòng)力量來把美國(guó)部隊(duì)從阿富汗東部和南部孤立的基地趕走。國(guó)際社會(huì)在阿富汗的用兵是成功的，但在提供援助和確保長(zhǎng)期穩(wěn)定方面仍遠(yuǎn)未成功。

網(wǎng)絡(luò)

正如第四波恐怖主義組織已經(jīng)變得更加靈活、分散而且有當(dāng)?shù)刈詻Q權(quán)——尤其是“基地”組織在阿富汗的訓(xùn)練行動(dòng)結(jié)束后——所以美國(guó)和盟軍對(duì)這種國(guó)際恐怖主義的應(yīng)對(duì)也必須更加分散化。20世紀(jì)90年代我們聽到很多關(guān)于軍事事務(wù)的所謂革命：例如說我們的技術(shù)能力將使我們可以通過網(wǎng)絡(luò)化靈活部署發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)，在這樣的戰(zhàn)爭(zhēng)中，傳感器、納米技術(shù)和防區(qū)外武器將取代傳統(tǒng)上兩軍對(duì)壘的戰(zhàn)役。這些概念出爐適逢管理學(xué)理論大行其道——尤其是管理學(xué)理論對(duì)扁平化組織、信息網(wǎng)絡(luò)化操作和個(gè)人賦權(quán)的強(qiáng)調(diào)。這種觀點(diǎn)是20世紀(jì)最后幾年的遺產(chǎn)，本·拉登也是那個(gè)時(shí)代的產(chǎn)物。國(guó)際恐怖主義的演變是對(duì)這些概念的偶然歪曲。

“基地”組織和相關(guān)組織因在阿富汗的反恐行動(dòng)而受到削弱；但是，他們?nèi)酝ㄟ^彼此間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，以及與其他志同道合的組織和個(gè)人的聯(lián)系保有力量。“國(guó)際圣戰(zhàn)”已經(jīng)演變成傳統(tǒng)層級(jí)組織（受過專業(yè)訓(xùn)練的“基地”組織成員的領(lǐng)導(dǎo)）、特許分隊(duì)（包括在東南亞地區(qū)的“拉斯卡爾圣戰(zhàn)”和伊斯蘭團(tuán)等自發(fā)組織）、補(bǔ)給機(jī)構(gòu)（為特定行動(dòng)提供后勤或財(cái)政支持）和倉(cāng)促受訓(xùn)上陣的個(gè)人（如在鞋中藏匿爆炸物的理查德·科爾文·里德和試圖在1999年轟炸洛杉磯國(guó)際機(jī)場(chǎng)的艾哈邁德·雷薩姆）。一些團(tuán)體解散后換用新名重組，把美國(guó)外國(guó)恐怖分子組織等笨重的正式官僚機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩開。這種類型的多方面行動(dòng)不能僅以傳統(tǒng)層級(jí)制的官僚組織應(yīng)戰(zhàn)。

如果說有什么挑戰(zhàn)可以充分暴露工業(yè)時(shí)代政府官僚機(jī)構(gòu)的弱點(diǎn)和僵化，那這個(gè)挑戰(zhàn)便是恐怖主義?！盎亍苯M織從管理學(xué)理念學(xué)到了靈活性和權(quán)力分屬，從全球化時(shí)代學(xué)到了實(shí)際工具，美國(guó)不能以冷戰(zhàn)時(shí)期的策略打擊“基地”組織。把我們的反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化并制定多層面的靈活組織意味著發(fā)展層級(jí)更少、更注重功能導(dǎo)向的體制。我們需要各機(jī)構(gòu)之間更靈活的聯(lián)系。那些參與反恐行動(dòng)的機(jī)構(gòu)應(yīng)跨機(jī)構(gòu)直接溝通，抹去官僚機(jī)構(gòu)的界限，更大程度地依賴個(gè)人的素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)。

恐怖襲擊永遠(yuǎn)不會(huì)有盡頭，然而，只有更明智、聯(lián)系更密切的做法，通過調(diào)動(dòng)更多的聯(lián)邦、州和當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力大軍，利用全球化的時(shí)代的技術(shù)，并避免工業(yè)化官僚國(guó)家的過時(shí)態(tài)度，美國(guó)才可以逐漸在減少恐怖主義威脅方面有連續(xù)穩(wěn)定的進(jìn)展。

平衡

最后，有效打擊國(guó)際恐怖主義的大戰(zhàn)略應(yīng)平衡在不同層面相互競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)和要求，包括平衡相悖的政策工具、平衡矛盾的價(jià)值觀、平衡權(quán)力的積極和消極形式。這種慎重的平衡可以說是最重要的特征。

今天美國(guó)政策最明顯的失衡表現(xiàn)為在反恐政策工具中過分重視使用常規(guī)軍事力量。軍事力量在“9·11”事件后的幾個(gè)月至關(guān)重要，作為反恐的重要元素，尤其是維持（或者說實(shí)現(xiàn)）戰(zhàn)后阿富汗的穩(wěn)定和治安也依然重要。然而，無論提出哪種有關(guān)防止武器擴(kuò)散的論點(diǎn)，都很難證明以常規(guī)軍事方式入侵伊拉克會(huì)直接有益于打擊國(guó)際恐怖主義運(yùn)動(dòng)的說法。此外，打擊伊拉克不但會(huì)掀起新一輪反美主義，并在該地區(qū)樹立大量新的美國(guó)目標(biāo)，而且抽離了打擊“基地”組織及其分支的反恐行動(dòng)資源，調(diào)離了特別行動(dòng)部隊(duì)，并削弱了盟軍合作。心理政治學(xué)政策工具已因在該地區(qū)過度依賴軍事力量而受到嚴(yán)重弱化。

平衡的理念也包括在公民自由和授權(quán)國(guó)內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的理念之間平衡，同時(shí)也在嚴(yán)厲反恐與國(guó)際法之間平衡。類似美國(guó)《愛國(guó)者法案》之類的強(qiáng)勢(shì)反恐措施對(duì)公民自由造成的影響可能會(huì)威脅破壞保護(hù)公民社會(huì)大戰(zhàn)略的初衷。必須小心注意保護(hù)美國(guó)人人身幸福和權(quán)利之間的平衡。大國(guó)如忽略國(guó)際社會(huì)的基本準(zhǔn)則只會(huì)對(duì)自己不利，因?yàn)檫@種行為可以對(duì)聯(lián)盟伙伴、敵人甚至本國(guó)公民造成負(fù)面影響。無視這種基本的規(guī)范也有可能破壞國(guó)家行動(dòng)的合法性，并讓第四波恐怖組織推進(jìn)其政治目的。

平衡還涉及政策工具中積極力量和消極力量之間的關(guān)系?？植婪肿佑幸庾R(shí)地雙管齊下：他們通過用可怕的消極事件震驚世人而讓人們關(guān)注他們“積極”的目的——或者至少是在某些人看來積極或有吸引力的目的。然而，恐怖主義是一種政治現(xiàn)象。隨著時(shí)間推移，如果他們沒有信條、沒有政治目標(biāo)、沒有對(duì)另一種未來的遠(yuǎn)見（在塵世或來世），恐怖集團(tuán)就沒有權(quán)力。美國(guó)在打擊恐怖主義時(shí)也必須從正反兩方面入手——例如，一方面提供援助、參與重建破碎的社會(huì)、樹立全面致力于民主和個(gè)人自由的形象，另一方面則展示令人敬畏的軍事力量、逮捕或擊斃恐怖分子頭目，并破壞恐怖活動(dòng)的安全避難所。所謂的積極力量并不針對(duì)恐怖分子本身，而是針對(duì)他們力量的真正源泉：主動(dòng)或被動(dòng)在資源和潛在兵力上支持恐怖主義的社區(qū)。關(guān)鍵是要平衡在短期內(nèi)更見效的消極力量和對(duì)長(zhǎng)期內(nèi)反恐成功至關(guān)重要的積極力量。

這一立場(chǎng)不是天真或自由主義，而是出于實(shí)用主義。真正先發(fā)制人的戰(zhàn)略方針不只是通過追查肇事者應(yīng)對(duì)恐怖襲擊，而是打擊恐怖主義的根源。在制定旨在長(zhǎng)期戰(zhàn)勝國(guó)際恐怖主義的有效大戰(zhàn)略的任何階段，關(guān)鍵的理念是在政策工具、恐怖活動(dòng)的成長(zhǎng)階段和目標(biāo)與手段之間進(jìn)行平衡。

美國(guó)是當(dāng)今世界上實(shí)力最強(qiáng)的行為者，但正受到有效利用其安全漏洞的敵人的威脅。在這場(chǎng)打擊國(guó)際恐怖主義運(yùn)動(dòng)中獲得成功的必由之路是像冷戰(zhàn)歲月早期那樣，從認(rèn)識(shí)到當(dāng)前方法的不足、開展激烈的辯論開始。美國(guó)和其盟國(guó)必須認(rèn)識(shí)到世界已經(jīng)改變，國(guó)際恐怖主義威脅已經(jīng)發(fā)展演變，他們現(xiàn)在面對(duì)的是非國(guó)家敵人，需要從根本上反思美國(guó)的大戰(zhàn)略。