香港能否負(fù)擔(dān)高齡社會保障計劃？

王于漸

香港回歸前，末代港督彭定康曾建議“隨收隨付”的個人退休賬戶，但反對者眾，被迫撤回。經(jīng)濟學(xué)者認(rèn)為財政上難以為繼，且?guī)в性俜峙湫?，有損工作誘因。最后采用現(xiàn)行的強制性公積金（簡稱“強積金”）。

不過，爭取全民退休保障和長者福利的人士鍥而不舍，要求政府向歐美看齊。人口老化，貧困長者日增，更重要的是選舉政治，都令有關(guān)話題揮之不去。近來，兩大特首候選人梁振英和唐英年也各自就老來的社會保障（社保）提出具體建議，足證長者政治的威力。

筆者就梁振英、唐英年兩位建議所涉及的成本做了一個長遠的預(yù)測，與現(xiàn)行“綜合社會保障援助計劃”（CSSA）項下的援助金（簡稱“綜援”）、每月對每位長者發(fā)放的“高齡津貼”（俗稱“生果金”，簡稱OAA），以及同事周永新教授的建議做對比，希望有助分析問題。

三大因素影響社保推行

有三大因素決定社保計劃長遠是否可行，筆者選用的計算模式納入其中兩種。

首先是未來人口的年齡組成。政府支付社保的能力視乎工作人口與退休人口的對比，人口若不斷老化，收退休金者日增而付退休金者日減，早晚會無法償付。同理，平均壽命愈來愈長，若退休年齡不相應(yīng)后延，工作人口相對退休人口的比例會持續(xù)下降，長遠也支撐不了。

第二個因素是工作人口未來的生產(chǎn)力。其他因素不變，生產(chǎn)力增長快有助社保的償付能力；人口的生產(chǎn)力視乎教育和健康兩方面的人力資源投資。身體健康者少請病假、有沖勁、壽命長，在職生命期內(nèi)更具生產(chǎn)力，但教育和健康的投資相輔相成。我們?nèi)绻嘈抛约涸诼毶^長和較具生產(chǎn)力，有充分的時間施展抱負(fù)、獲得回報，自然會積極投資進修，提升生產(chǎn)力的經(jīng)濟效益類似增添工作人口。

但筆者的計算略去第三個因素：社保利用稅制和轉(zhuǎn)移支付進行再分配，把資源由社會中上層轉(zhuǎn)移給下層，必然會削弱工作意欲。廣泛的轉(zhuǎn)移有損工作誘因、傷及生產(chǎn)力，增加社?！捌飘a(chǎn)”的風(fēng)險。由于略去這個因素，預(yù)測將會高估未來的生產(chǎn)力或工作人口平均實質(zhì)GDP的成長。

以往五十年（1961年至2011年），首先要注意的是，人口增長率過去持續(xù)下跌，今后亦不例外。我們的人口據(jù)政府統(tǒng)計處預(yù)測，在2011年至2039年平均年增0.8%，根據(jù)聯(lián)合國的本世紀(jì)預(yù)測（2010年至2100年）更只有此數(shù)的一半。幸而老年人口將會在本世紀(jì)中達到高峰，下半世紀(jì)老化的壓力可望有所紓緩。

GDP 4%增長或?qū)贅酚^

量度生產(chǎn)力有一個簡單的指標(biāo)：工作人均實質(zhì)GDP。2003年至2011年，經(jīng)濟在亞洲金融危機后復(fù)蘇，但在2008年，全球金融海嘯來勢更為兇猛，幸而失業(yè)率相當(dāng)?shù)?，因而前后八年平均仍然?%的增長。故可假設(shè)，4%是香港潛在的生產(chǎn)力增長率。

筆者假設(shè)4%的生產(chǎn)力增長率可以不僅維持到2039年，而是世紀(jì)末的2100年。工作人均實質(zhì)GDP在過去五十年（1961年至2011年）年增4.1%，一個經(jīng)濟體系的生產(chǎn)力增長率照理會隨著時間的推移下降，故以4%的增長率做長遠預(yù)測或有點樂觀。

容筆者把上述假設(shè)與長者高齡社保方案結(jié)合起來。我們現(xiàn)在有兩套社保方案服務(wù)長者：“綜合社會保障援助計劃”（CSSA）項下的援助金，適用于通過經(jīng)濟審查的年滿60歲市民，月付3600港元（結(jié)合其他資助可達4200港元）。此外，每月對每位長者發(fā)放1035港元的“高齡津貼”（OAA，俗稱“生果金”），其中65歲至69歲的市民須通過經(jīng)濟審查，但70歲或以上免查。

假設(shè)長者每月領(lǐng)取的津貼與人均GDP增幅看齊，貼近生活水準(zhǔn)提高的平均進度，此外，假設(shè)工作人均實質(zhì)GDP年增4%，則按照政府的人口預(yù)測，目前綜援加高齡津貼（“生果金”）合計占GDP的比重，會由2011年的0.67%增至2039年的1.41%。若采用聯(lián)合國的人口預(yù)測，2040年的比重是1.72%，但2040年以后，隨著老年人的比例趨平并最終回落，社保支付的比重也會回降。

若此，未來三十年，綜援+高齡津貼占GDP的比重將會增加0.74個百分點（=1.41%-0.67%）至1.05個百分點（=1.72%-0.67%）。假設(shè)薪俸稅和利得稅約占GDP的9%，若此等津貼依靠此兩種稅收支付，則薪俸稅和利得稅大概要加8%至12%。

比較梁、唐、周的建議

以下將會逐一列舉較現(xiàn)行做法有所提升、因而開支較大的梁、唐、周三種建議。筆者會假設(shè)現(xiàn)行的綜援計劃不變、未來的開支按工作人均實質(zhì)GDP年增4%的水平隨時間而上調(diào)，就這些建議做長遠預(yù)測。

梁振英競選時建議增設(shè)一項特殊的高齡津貼，通過經(jīng)濟審查的長者每月可收取2070港元，也就是現(xiàn)行“生果金”的兩倍。根據(jù)政府的人口預(yù)測，按照上述的假設(shè)，現(xiàn)行的綜援加梁振英的特殊福利金，占GDP的比重將會由2011年的0.87%上升至2039年的1.83%；若采用聯(lián)合國的人口預(yù)測，將會在2040年增至2.23%。

換言之，三十年后，綜援加梁振英高齡津貼占GDP的比重，將會增加1.16個百分點（=1.83%-0.67%）到1.56個百分點（=2.23%-0.67%）。薪俸稅和利得稅大約相應(yīng)要加13%至17%。

唐英年競選時建議為通過經(jīng)濟審查的長者每月發(fā)放3000港元高齡津貼。根據(jù)以上假設(shè)，現(xiàn)行的綜援加唐英年的高齡津貼占GDP的比重，按照政府的人口預(yù)測，將會由2011年的1.05%增至2039年的2.20%；按照聯(lián)合國的人口預(yù)測，將會在2040年增至2.68%。

換言之，三十年后，綜援加唐英年的高齡津貼占GDP的增幅將會介乎1.53個百分點（=2.20%-0.67%）到2.01個百分點（=2.68%-0.67%），亦即大約1.5至2個百分點，薪俸稅和利得稅大約相應(yīng)要加17%至22%。

周永新教授建議重組長者綜援和“生果金”，另設(shè)“頤老金”，分三級發(fā)放，月付1200港元、2400港元或3600港元。首1200港元無須經(jīng)濟審查，但較高的兩級須經(jīng)審查。周教授也建議撤銷俗語所謂的“衰仔紙”（即受助者須簽署文件，聲明未獲子女供養(yǎng)），因為這份文件令不少長者羞于登門。因此，本文也分別就保留和撤銷“衰仔紙”的開支做了預(yù)測。

按照上述的GDP增長率假設(shè)，撤銷“衰仔紙”的話，按政府的人口預(yù)測，周教授方案的開支在2011年占GDP的1.54%，到2039年會增至3.19%。按聯(lián)合國的人口預(yù)測，到2040年會增至3.90%。換言之，三十年后，無須“衰仔紙”申領(lǐng)的高齡津貼占GDP的比重將會增加2.52個百分點（=3.19%-0.67%）至3.23個百分點（=3.90%-0.67%）。薪俸稅和利得稅大約相應(yīng)要加28%至36%。若保留“衰仔紙”，開支會少很多，薪俸稅和利得稅加幅大約降至16%至21%。

扶貧有別于資助高齡

由下表可見，就財政負(fù)擔(dān)來說，三位的建議以梁振英的相對較輕，但有幾點值得注意。

2039年至2040年支付現(xiàn)行高齡社保與梁、唐、周建議所需的薪俸稅和利得稅加幅：

現(xiàn)行綜援+高齡津貼（“生果金”）不變：8%—12%

綜援+梁振英建議的高齡津貼：13%—17%

綜援+唐英年建議的高齡津貼：17%—22%

周永新建議的頤老金+撤銷“衰仔紙”：28%—36%

周永新建議的頤老金+保留“衰仔紙”：16%—21%

（1）三項建議基本上都是透過經(jīng)濟審查的扶貧計劃，沒有一個是不論貧富發(fā)放的。

（2）三項建議對加稅的壓力就算不說過分，也絕對不輕。對長遠的經(jīng)濟成長做出投資，有各式各樣的支出項目競爭，而以改進醫(yī)療和教育尤甚。GDP若與時俱增，高齡社?？尚乓矔疂q船高，經(jīng)濟增長愈快，計劃所需費用愈龐大；因為有了選舉后，貧窮問題再也沒有絕對的標(biāo)準(zhǔn)，貧窮線隨主流的生活水準(zhǔn)上升而下移，納入的人口愈來愈多；是為民主政治的真意。因此，西方國家出現(xiàn)雖然經(jīng)濟持續(xù)成長，但退休保障仍入不敷支，甚至近乎破產(chǎn)的例子。

（3）現(xiàn)行的各種長者津貼有一項無須經(jīng)濟審查，在各方的建議中屬于異數(shù)。解決這個歷史遺留的問題，或可凍結(jié)發(fā)放額，使大部分撥款轉(zhuǎn)為透過經(jīng)濟審查的用途，假以時日恢復(fù)計劃的原意，照顧真正有需要的老人家，同時減輕稅負(fù)。

（4）周教授的建議基本上從經(jīng)濟審查出發(fā)。但若撤銷“衰仔紙”，反會把計劃變成“全民”式的退休金。

須知道，扶貧和資助高齡社會保障計劃是兩回事，但坊間往往混為一談，模糊了問題的本質(zhì)。后者的問題在于市民應(yīng)自行為退休儲蓄抑或靠政府代勞。社保是最近這一百年的發(fā)明，此前各自未雨綢繆、積谷防饑，而且主要是透過家庭。家庭為個人的逆境提供庇護，也透過兒女，對父母提供跨代的資金轉(zhuǎn)移。孝心是普世的價值，人們養(yǎng)兒育女，準(zhǔn)備老來從子。