認(rèn)識(shí)城市管理“四性”特征貫徹管理創(chuàng)新“四原則”

翟寶輝

五中全會(huì)公報(bào)和“十三五”規(guī)劃建議都鮮明提出了“創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、共享”五大發(fā)展理念，引發(fā)大家對(duì)城市管理理念新的預(yù)期和憧憬。

我認(rèn)為，城市管理創(chuàng)新必須充分認(rèn)識(shí)城市管理的“四性”特征：基礎(chǔ)性、社會(huì)性、層次性、法治性，必須堅(jiān)持“四原則”：城市建設(shè)不能急、城市運(yùn)行不能停、城市管理無(wú)止境、城市發(fā)展要包容，保障創(chuàng)新助推城市健康發(fā)展。

一、城市管理的“四性”特征

城市管理的“四性”特征包括基礎(chǔ)性、社會(huì)性、法治性、層次性。

所謂基礎(chǔ)性就是認(rèn)清城市管理為經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的發(fā)展服務(wù)的基本定位。城市管理是公益性活動(dòng)，是公共服務(wù)的重要組成部分，城市管理者必須委下身段，明白自己的服務(wù)角色、基礎(chǔ)性地位，不能高高在上，指手畫腳，動(dòng)不動(dòng)發(fā)起總攻，引領(lǐng)潮流等等。為了便于理解，我們可以這樣認(rèn)識(shí)城市：城市就是一定數(shù)量的人口聚集在一個(gè)設(shè)施平臺(tái)上進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化體育等活動(dòng)所構(gòu)成的聚合體。其特點(diǎn)是人口從四面八方聚來，生產(chǎn)資料和技術(shù)從不同環(huán)節(jié)匯來，在城市生產(chǎn)著各種各樣的產(chǎn)品，有有形產(chǎn)品，又有無(wú)形產(chǎn)品，也就是服務(wù)，企業(yè)家賺得了利潤(rùn)，勞動(dòng)者掙得了工資，國(guó)家收走了稅收。在這個(gè)過程中，城市規(guī)劃建設(shè)管理者搭建了這個(gè)設(shè)施平臺(tái)，維護(hù)了這個(gè)設(shè)施平臺(tái)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)城市的空間進(jìn)行了有序管理，讓其上的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化體育活動(dòng)順暢進(jìn)

行。所以我們說，城市不同于鄉(xiāng)村的重要標(biāo)志是有一個(gè)完善的設(shè)施平臺(tái)和城市空間的有序利用，而這些是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，起保障作用。

所謂社會(huì)性就是認(rèn)清城市管理的眾人共治屬性，包括自治和共治兩方面。城市很多空間和設(shè)施的使用都有非排他性特點(diǎn)，但是任何設(shè)施和空間都不可能承受所有人同時(shí)使用和享受，也就是說要講求時(shí)序和先后、分批分次地享用。任何一個(gè)使用設(shè)施和空間的人都需要自治，遵循一定的規(guī)則，同時(shí)也需要共治或監(jiān)督他人遵循規(guī)則的行為。城市管理需要處理好自治、共治和政府監(jiān)管的辯證關(guān)系，發(fā)動(dòng)利用個(gè)人自治的主動(dòng)性和相互監(jiān)督的社會(huì)性，降低管理成本，取得管理效果。城市管理在宏觀層面要實(shí)現(xiàn)：一讓城市中不同階層的人群平等、合理地充分享用城市設(shè)施、空間和時(shí)間資源；二要保護(hù)弱勢(shì)群體，結(jié)合城市自身特點(diǎn)，合理解決基本謀生方式和空間占用問題；三要追求屬于本城市的文化環(huán)境特征和建筑特色，使城市空間豐富多彩，增強(qiáng)市民的歸屬感、自豪感，實(shí)現(xiàn)既是地方的，又是世界的城市社會(huì)文化環(huán)境。

所謂法治性就是認(rèn)清城市管理的法治強(qiáng)制性和教育引導(dǎo)性特征。這其實(shí)是社會(huì)管理的主要內(nèi)容，但城市管理是社會(huì)管理的地域中心，城市管理管好了，社會(huì)管理就完成了絕大部分任務(wù)。城市既有人口集聚的特點(diǎn)，活動(dòng)集中的特點(diǎn)，又有空間和資源有限的特點(diǎn)，而且我們還處在一個(gè)快速城市化的發(fā)展階段，大量新進(jìn)城市民不了解、不熟悉空間和設(shè)施的使用規(guī)則，當(dāng)然老市民也未必了解一些新設(shè)施的使用規(guī)則，這就會(huì)出現(xiàn)教育引導(dǎo)的海量需求；換一個(gè)角度，設(shè)施和空間的使用規(guī)則從個(gè)人角度看，確實(shí)增加了時(shí)間成本，甚至是財(cái)富成本，但對(duì)整體來說是公平和效率的，為了避免可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)，即破壞規(guī)則的人暫時(shí)得益，而遵守規(guī)則的人利益受損，就必須通過法治來進(jìn)行規(guī)制和引導(dǎo)?？岱ú粌H可以向破壞規(guī)則的人說不，還可以向不了解規(guī)則的人傳授使用知識(shí)，同時(shí)完成教育引導(dǎo)任務(wù)。目前城市管理隊(duì)伍上街巡查實(shí)際上是用了大量的人員和大部分時(shí)間在勸導(dǎo)和教育人們正確有序使用設(shè)施和公共空間，至于媒體報(bào)道的隊(duì)員與當(dāng)事人沖突事件是這些大量工作的九牛之一毛。如果借鑒酒駕入刑的思路調(diào)整城市管理立法思路，會(huì)大大減少行政成本，較快收到教育社會(huì)的效果。

所謂層次性就是認(rèn)清城市管理的系統(tǒng)屬性，包括橫縱多個(gè)層次。縱向看，城市管理的最高層次是市長(zhǎng)直接管理的職責(zé)，也就是說城市事務(wù)無(wú)所不包。城市管理的下一個(gè)層次由職能部門負(fù)責(zé)，包含城市綜合管理和專門管理兩類。城市綜合管理指的是城市基礎(chǔ)功能維護(hù)管理和城市公共空間管理，其內(nèi)容眾多，涉及市政公用、園林綠化、市容環(huán)衛(wèi)和城市交通、供電、通信等政府工作部門和單位；專門管理指的是相對(duì)獨(dú)立、依托城市運(yùn)行進(jìn)行的專門活動(dòng)管理，如經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、社會(huì)發(fā)展、文化交流、體育競(jìng)技、政治活動(dòng)等。

理解城市綜合管理和專門管理的區(qū)別，必須劃分城市的功能，目前可以分為基礎(chǔ)功能和衍生功能，兩者的總和構(gòu)成城市整體?；A(chǔ)功能就是由一套完備的基礎(chǔ)系統(tǒng)組成并正常運(yùn)行來支撐的。這一套基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)起初稱為“三通一平”，現(xiàn)代城市已經(jīng)擴(kuò)大到包括道路交通、給水排水、電力電信、供氣供熱、垃圾收運(yùn)、污水和垃圾處理、園林綠化等在內(nèi)的六大支撐系統(tǒng)。城市衍生功能則是自然人和法人在基礎(chǔ)功能之上進(jìn)行各類活動(dòng)的功能，這些活動(dòng)可以是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化體育等，如APEC、G20峰會(huì)、奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)等。

城市管理的基礎(chǔ)層次在區(qū)縣基層，是把城市發(fā)展的條條塊塊政策和指令直接落地的管理層次。很多法律都明確規(guī)定這一層次是法律執(zhí)行的最基礎(chǔ)層次，也是重心下移的目標(biāo)指向。

橫向城市管理主要指部門間的協(xié)調(diào)配合。由于城市是國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊地域，在城市范圍內(nèi)發(fā)生的所有活動(dòng)，座落在城市的所有建筑物、構(gòu)筑物，駐在城市的所有組織都與城市管理有關(guān)系，譬如，在京中央單位都有與北京市城市管理配合的橫向責(zé)任，在杭央屬國(guó)有企業(yè)、浙江省屬單位都與杭州市城市管理有關(guān)并有配合義務(wù)。

二、創(chuàng)新城市管理必須堅(jiān)持四原則

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期落后于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，想快一點(diǎn)趕上或超越是可以理解的，特別是當(dāng)前，借助了很多天時(shí)地利，我國(guó)正處在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，GDP增速是快了，但環(huán)境和資源的消耗也空前絕后，該是清醒認(rèn)識(shí)和把握城市發(fā)展規(guī)律的時(shí)候了。城市建設(shè)不能急、城市運(yùn)行不能停、城市管理無(wú)止境、城市發(fā)展要包容，這是創(chuàng)新城市發(fā)展方式必須遵循的“四原則”。

第一條原則無(wú)需解釋，羅馬不是一天建成的，中國(guó)的城市也是一樣的道理。今天看來我們很多問題都出現(xiàn)在要求“快”上。

第二條原則是避免城市出現(xiàn)系統(tǒng)性問題的關(guān)鍵。我們的城市集聚了大量的人口，集中了大量的活動(dòng)，又局限在有限的空間和資源，城市運(yùn)行一個(gè)環(huán)節(jié)出問題，就會(huì)引發(fā)局部甚至全面癱瘓。當(dāng)前很多城市出現(xiàn)的擁堵城市病，大部分可以用沒有運(yùn)行理念來解釋。如很多大城市都在修地鐵，為了盡快完成地鐵任務(wù)，整條道路斷路施工，或者為了盡快形成地鐵網(wǎng)絡(luò)，多條道路斷路施工，把已有的或者日益增加的交通量逼到周邊道路，使本來就不通暢的周邊道路全天候堵車，而且一堵多年，很多城市堵車嚴(yán)重程度都超過北京，這就是沒有城市運(yùn)行不能停的意識(shí)導(dǎo)致的，反映到領(lǐng)導(dǎo)下任務(wù)和施工工期安排上。

第三條原則是說城市管理要有度。城市管理無(wú)論多么精細(xì)化、個(gè)性化都不為過，因?yàn)槿藗兊囊笾鸩教嵘?、日新月異，領(lǐng)導(dǎo)的思維可以十分超前。但城市管理的要求必須和城市發(fā)展階段相匹配，提出過高要求就會(huì)出現(xiàn)新的問題。近年來，環(huán)衛(wèi)行業(yè)不時(shí)爆出環(huán)衛(wèi)工人為了撿個(gè)煙頭而葬身車下的事件，其實(shí)馬路上偶爾有個(gè)煙頭并不影響基礎(chǔ)功能和衍生功能的發(fā)揮，過度強(qiáng)調(diào)絕對(duì)干凈實(shí)無(wú)必要。

第四條原則強(qiáng)調(diào)城市給每個(gè)人提供機(jī)會(huì)，無(wú)論窮富貴賤都有生存空間。本來城市就是一個(gè)開放的四維系統(tǒng)，城市是所有人的城市，這就要有包容的心態(tài)，既接受歷史的，也承認(rèn)現(xiàn)在的，更期許未來的；既要為企業(yè)家服務(wù)，也要為農(nóng)民工服務(wù)；既要為政治集團(tuán)服務(wù)，也要為非政府組織服務(wù)。

只有堅(jiān)持以上四原則，創(chuàng)新城市管理才不失方向，才可以形成一個(gè)人人和諧共處的美好城市。