用“五大發(fā)展理念”引領(lǐng)“十三五”時(shí)期北京城市發(fā)展

黃江松

中央五中全會(huì)提出，實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)，必須牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享“五大發(fā)展理念”。北京市委八次全會(huì)提出“十三五”時(shí)期要牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，牢牢把握首都城市戰(zhàn)略定位，在建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都上取得重大進(jìn)展。

一、堅(jiān)持創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)城市管理向城市治理的轉(zhuǎn)型

城市管理與城市治理只有一字之差，但是在權(quán)力主體，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、方向、范圍等方面二者存在本質(zhì)不同。簡(jiǎn)而言之，城市治理=政府精細(xì)化管理+基層自治+發(fā)揮社會(huì)組織的作用+企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任。

“十三五”時(shí)期，要全面深化改革，實(shí)現(xiàn)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)型，著力點(diǎn)體現(xiàn)在：

第一，提高政府精細(xì)化管理水平。（1）以需求為導(dǎo)向，解決干什么的問(wèn)題。亞里士多德曾說(shuō)過(guò)：“人們來(lái)到城市，是為了生活；人們居住在城市，是為了生活得更好?！比绾巫屗麄兩畹酶篮?？首要的是了解他們的需求。沒(méi)有市場(chǎng)需求的產(chǎn)品，終將被市場(chǎng)淘汰；不考慮需求的城市管理，干得再多、投入再多也不能得到老百姓的點(diǎn)贊。（2）責(zé)任全覆蓋，無(wú)盲區(qū)，解決誰(shuí)干的問(wèn)題。一方面，要明確相關(guān)部門(mén)、各級(jí)政府在城市管理中的責(zé)任，避免相互推諉、踢皮球現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，由于政府部門(mén)林立，市民并不清楚部門(mén)的職責(zé)范圍，對(duì)市民的需求，任何一個(gè)政府要成為“全責(zé)政府”。新加坡政府2004年實(shí)行“沒(méi)有進(jìn)錯(cuò)門(mén)”政策——No Wrong Door Policies。老百姓只要隨便找到哪個(gè)政府部門(mén)，該部門(mén)就要幫他找到能為他提供服務(wù)的部門(mén)。（3）標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化，解決干成什么樣的問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)指出，為加快轉(zhuǎn)變政府職能，“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施?！蹦壳?，北京的社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)剛剛起步，標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重缺失。（4）監(jiān)督、考核主體社會(huì)化，解決誰(shuí)評(píng)價(jià)的問(wèn)題。目前，我們?cè)谡J(rèn)識(shí)上往往存在誤區(qū)，一提到監(jiān)督主體多元化，就想到發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者的作用，其實(shí)，城市管理事關(guān)百姓日常生活，他們完全可以成為稱(chēng)職的監(jiān)督員。日本環(huán)境省官員表示，企業(yè)在做好所有環(huán)保措施的同時(shí)，還必須公開(kāi)排放的污染物信息，以便公眾監(jiān)督。

第二，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)傳統(tǒng)推進(jìn)基層自治。美國(guó)屋主協(xié)會(huì)（Homeowners Association）是專(zhuān)門(mén)管理某一特定住宅小區(qū)事務(wù)和服務(wù)該小區(qū)居民的團(tuán)體。根據(jù)美國(guó)2012年的統(tǒng)計(jì)，全美共有32萬(wàn)個(gè)屋主協(xié)會(huì)，管轄近2600萬(wàn)個(gè)房屋單位，6300萬(wàn)、20%的美國(guó)人在屋主協(xié)會(huì)的管轄下。每個(gè)屋主協(xié)會(huì)都制定規(guī)約，規(guī)約既規(guī)定公共區(qū)域的綠化、衛(wèi)生、設(shè)備維修、水電、安全等公共事務(wù)，對(duì)私人物業(yè)范圍內(nèi)的事項(xiàng)也有規(guī)定，如，是否允許晾曬衣物、是否允許養(yǎng)寵物、養(yǎng)寵物的行為、種植花草的種類(lèi)、草坪草的高度、是否允許出租房屋、垃圾桶的擺放位置。規(guī)約是強(qiáng)制性的，而不是推薦性的或是建議性的，如果違反了，屋主協(xié)會(huì)將通過(guò)警察和律師來(lái)解決問(wèn)題。

中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)，國(guó)家控制的資源非常有限，皇權(quán)的力量不足以觸及鄉(xiāng)村社會(huì)，此時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)就必須依托于“紳?rùn)?quán)”通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約來(lái)實(shí)現(xiàn)治理。宋代陜西藍(lán)田呂大均制定的《呂氏鄉(xiāng)約》是我國(guó)歷史上第一個(gè)有文字記載的民間行為規(guī)范，它包含的“德業(yè)相勸，過(guò)失相規(guī)，禮俗相交，患難相恤”四項(xiàng)內(nèi)容對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的鄉(xiāng)村治理模式具有重要的里程碑意義。小說(shuō)《白鹿原》就詳細(xì)描述了白鹿村如何訂鄉(xiāng)約、普及鄉(xiāng)約。

第三，大力培育社會(huì)組織。北京社會(huì)組織發(fā)展與國(guó)內(nèi)超大城市比較存在一定差距。到2013年底，北京、天津、重慶、上海、廣州、深圳6個(gè)超大城市的萬(wàn)人社會(huì)組織數(shù)分別是3.94、4.29、4.33、4.57、4.76、6.77，北京是最少的。北京從2013年4月1日起市區(qū)兩級(jí)民政部門(mén)全面接受行業(yè)協(xié)會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)等四大類(lèi)社會(huì)組織的直接登記申請(qǐng)，到2013年底，直接登記社會(huì)組織221個(gè)，占當(dāng)年登記社會(huì)組織的三分之一。其中，市級(jí)直接登記社會(huì)組織占近80%，16個(gè)區(qū)直接登記的社會(huì)組織僅占20%。直接登記量不大，很重要的一個(gè)原因是實(shí)行直接登記“四類(lèi)”社會(huì)組織概念不確定、邊界不清晰，為此，民政部門(mén)應(yīng)制定具體的直接登記社會(huì)組織負(fù)面清單。應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)組織信用體系建設(shè)，從重審批向重過(guò)程管理轉(zhuǎn)變。在建設(shè)社會(huì)組織信用體系時(shí)，不必另起爐灶，將社會(huì)組織信用體系納入社會(huì)信用體系，只是要研究制定針對(duì)社會(huì)組織的信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在社會(huì)領(lǐng)域推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，鼓勵(lì)發(fā)展眾創(chuàng)空間，探索、推廣新型社會(huì)組織孵化模式。

第四，推動(dòng)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任。企業(yè)社會(huì)責(zé)任是指企業(yè)在創(chuàng)造利潤(rùn)、對(duì)股東利益負(fù)責(zé)的同時(shí)，還要承擔(dān)對(duì)員工、對(duì)消費(fèi)者、對(duì)生態(tài)環(huán)境和對(duì)所在社區(qū)的責(zé)任。具體到城市治理領(lǐng)域，企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，如，城市建設(shè)、城市運(yùn)行和維護(hù)領(lǐng)域的企業(yè)要提供對(duì)市民用戶負(fù)責(zé)的產(chǎn)品和服務(wù)；各類(lèi)企業(yè)要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，污染物排放、能源的消耗要符合法律規(guī)定；所有相關(guān)企業(yè)要承擔(dān)法定的“門(mén)前三包”責(zé)任。

二、堅(jiān)持協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

北京城市發(fā)展不平衡，在城鄉(xiāng)之間、南城北城之間甚至中心城區(qū)內(nèi)部都存在城市環(huán)境、設(shè)施不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，棚戶區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、老舊小區(qū)、平房區(qū)是北京城市管理的薄弱環(huán)節(jié)。北京要在“十三五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)率先建成小康社會(huì)的目標(biāo)，必須向這些薄弱地區(qū)重點(diǎn)傾斜，補(bǔ)足短板。

三、堅(jiān)持綠色，建設(shè)生態(tài)城市

北京的空氣質(zhì)量已成為國(guó)內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)，空氣質(zhì)量成為北京建設(shè)國(guó)際一流和諧宜居之都的最短木板。據(jù)調(diào)查，很多在北京工作、生活多年的高端外國(guó)人才因?yàn)楸本┛諝赓|(zhì)量差而離開(kāi)北京。北京只有堅(jiān)持綠色發(fā)展，調(diào)整城市空間布局，堅(jiān)持綠色生產(chǎn)方式、綠色生活方式、綠色出行方式，才能根本扭轉(zhuǎn)空氣質(zhì)量差的局面。

四、堅(jiān)持開(kāi)放，吸收先進(jìn)城市發(fā)展理念，避免少走彎路

習(xí)近平總書(shū)記在2015年11月10日召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第11次會(huì)議上提出了城市發(fā)展的“六要”，第一條就是“要認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律”。南非建筑師學(xué)會(huì)主席維維安·雅弗在橫穿北京的一條道路時(shí)，不幸遭遇車(chē)禍去世。英國(guó)建筑學(xué)者彼特·戴維為此撰文稱(chēng)，“北京在廣闊的大地上延綿伸展，集中體現(xiàn)了世紀(jì)之交建筑和城市發(fā)展的種種過(guò)失?！北M管這一看法并不全面，但值得我們深思。北京在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理中要擴(kuò)大開(kāi)放，積極引進(jìn)先進(jìn)的城市發(fā)展理念、技術(shù)、手段，深刻吸收發(fā)達(dá)國(guó)家城市發(fā)展的教訓(xùn)，盡量少走彎路、走錯(cuò)路。

五、堅(jiān)持共享，提高城市的宜居性

城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理必須堅(jiān)持為了人民、依靠人民、由人民共享。哥倫比亞首都波哥大前任市長(zhǎng)恩里克·佩那羅舍，在1998年到2001年短短3年的任期內(nèi)，將波哥大從幾乎是無(wú)望的交通擁堵中解救出來(lái)。他認(rèn)為，“交通不是技術(shù)問(wèn)題，而是政治問(wèn)題。在波哥大，我們選擇建設(shè)一個(gè)為人民的城市，而不是為汽車(chē)的城市。為汽車(chē)而造的城市必將因擁堵和不安全的街道而承受痛苦，并提供可憐的就業(yè)機(jī)會(huì)。我們?nèi)《氖牵o我們的市民可享受的公共空間和空前的出行條件?！痹谒念I(lǐng)導(dǎo)下，波哥大建設(shè)了具有世界先進(jìn)水平的快速公交系統(tǒng)（BRT）、拉丁美洲規(guī)模最大的自行車(chē)道路網(wǎng)絡(luò)（全長(zhǎng)250公里）、世界上最長(zhǎng)的步行街（17公里）、通往城市最貧窮地區(qū)的數(shù)百公里長(zhǎng)的人行道、1000多個(gè)新建或改建的公園。

中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第11次會(huì)議上提出了城市發(fā)展的“六要”，為“十三五”中國(guó)城市發(fā)展指明了方向。專(zhuān)家指出，此次會(huì)議提出了未來(lái)中國(guó)城市發(fā)展的兩大主要目標(biāo)，一是加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，二是增強(qiáng)城市宜居性。只有堅(jiān)持共享，才能提高城市的宜居性。