社會(huì)進(jìn)步與社會(huì)矛盾：民國成都現(xiàn)代衛(wèi)生管理中的官民沖突*

劉雪怡

(云南師范大學(xué) 華文學(xué)院/國際漢語教育學(xué)院， 云南 昆明　650500)

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社會(huì)進(jìn)步與社會(huì)矛盾：民國成都現(xiàn)代衛(wèi)生管理中的官民沖突*

劉雪怡

(云南師范大學(xué) 華文學(xué)院/國際漢語教育學(xué)院， 云南 昆明650500)

摘要：民國時(shí)期，成都引入了一些帶有現(xiàn)代色彩的城市衛(wèi)生管理，如治理環(huán)境衛(wèi)生及開辦自來水廠，這些有利民生的管理項(xiàng)目也是輿論一直呼吁政府應(yīng)有所作為的地方。然而，在執(zhí)行的過程中，這些管理項(xiàng)目卻受到怠慢甚至抵制，并引發(fā)了大量的官民摩擦。這種合乎民意的社會(huì)進(jìn)步所誘發(fā)的社會(huì)矛盾在轉(zhuǎn)型社會(huì)中普遍存在，它昭示出現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型在公共管理層面上的復(fù)雜效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)進(jìn)步；社會(huì)矛盾；衛(wèi)生；成都；民國

城市衛(wèi)生管理是公認(rèn)的對(duì)公眾有利的善政。如果說在傳統(tǒng)社會(huì)，政府的職能還較少覆蓋這個(gè)領(lǐng)域，那么到了現(xiàn)代社會(huì)，日常性的城市衛(wèi)生管理已經(jīng)被廣泛地認(rèn)為是政府的一種常規(guī)職能。中國經(jīng)歷這一政府職能的轉(zhuǎn)型過程始于晚清，貫穿民國，一直延續(xù)到中華人民共和國時(shí)期。通常來說，在衛(wèi)生管理領(lǐng)域人們總是希望政府能多介入，多為公眾做一些有益衛(wèi)生的工作。不過，若以為現(xiàn)代衛(wèi)生管理既然有助于提高人群健康水平和生活質(zhì)量，就必然受到民眾的歡迎和配合，卻是有違歷史事實(shí)的粗疏結(jié)論。筆者在研究成都的城市衛(wèi)生史過程中發(fā)現(xiàn)，將現(xiàn)代衛(wèi)生管理移植到中國社會(huì)的過程中充斥著形形色色的沖突，其中特別令人矚目的一類沖突發(fā)生在試圖執(zhí)行特定衛(wèi)生管理的政府和民眾之間。為什么有益民生、帶來社會(huì)進(jìn)步的政策反而招致民眾的反對(duì)，并觸發(fā)社會(huì)矛盾？這看似不可思議的現(xiàn)象究竟是如何發(fā)生的？現(xiàn)有研究中還從未有過專門考察。鑒此，本文將在所掌握史料的基礎(chǔ)上進(jìn)行探討。

一

近代以來，隨著新聞業(yè)的興起，要求政府介入城市衛(wèi)生管理就一直是成都媒體多年堅(jiān)持不變的呼吁。最直接的原因，在于成都是一個(gè)倍受瘟疫困擾的城市。

成都長年氣候溫和，又有比鄉(xiāng)村高得多的人口密度和四通八達(dá)的交通系統(tǒng)，自古就是四川省瘟疫爆發(fā)最頻繁的地區(qū)之一。根據(jù)張濤從方志、正史、私人著述等340多種文獻(xiàn)出發(fā)對(duì)四川古代疫情的量化研究，按照重慶劃為直轄市之前的四川現(xiàn)代行政區(qū)劃，在文獻(xiàn)范圍搜集到的383次疫情報(bào)告中，“成都41縣次”，僅次于重慶的72縣次[1]，位居全省第二。按張濤的統(tǒng)計(jì)，四川疫情的地理分布特點(diǎn)是“主要分布在成都平原及中心盆地周圍， 呈由中心盆地向四周、由平原向山區(qū)遞減”的趨勢。原因是“成都平原……歷來都是人口密集，經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)之地，氣候溫暖濕潤。盆地周邊為高原、高山地帶，自然條件惡劣，交通閉阻，人口稀少，人口分布由中心向周邊減少，與疫情分布一致，周邊疫情相對(duì)盆地中心來說，發(fā)生大范圍流行的機(jī)率要少很多?！盵1]這也就是說，在古代，成都就是四川省瘟疫爆發(fā)的中心地帶。

到民國時(shí)期，成都這種作為區(qū)域性瘟疫集中爆發(fā)地點(diǎn)的情況并未改變。據(jù)柏家文從成都報(bào)紙《新新新聞》1931-1940年間的疫情報(bào)道進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)，這十年中《新新新聞》所提及的全川53個(gè)縣市的瘟疫次數(shù)中，成都排名第三，仍然是不折不扣的瘟疫高發(fā)區(qū)。[2]

20世紀(jì)30年代，盡管民間還存在著將霍亂視為瘟神作祟的迷信觀念，然而成都的輿論顯示，頻繁爆發(fā)的瘟疫與本地的環(huán)境、飲水和食品衛(wèi)生之間存在密切關(guān)系已經(jīng)成為較為普及的常識(shí)。例如，1932年《新新新聞》登載的一篇科普文章就從現(xiàn)代生物醫(yī)學(xué)角度對(duì)霍亂進(jìn)行了解釋：“我國近數(shù)霍亂為一種急性傳染病，它的病原菌，為兩端鈍圓稍帶彎曲，長約一.五U，寬約O.四U半月形或“，”狀之霍亂菌Cholera-Vidrio，其生殖力非常迅速，每二十分鐘分裂一次，由一個(gè)霍亂菌，分裂為兩個(gè)，兩個(gè)分裂為四個(gè)，四個(gè)分裂為八個(gè)，八個(gè)分裂為十六個(gè)，次第按數(shù)倍增而分裂……”該文還準(zhǔn)確地指出了霍亂的傳播途徑：“霍亂菌存在于患者之糞便及吐物中，該菌如一旦侵入吾人體內(nèi)，即由口腔進(jìn)入胃腸內(nèi)，便可感染起病?！盵3]

即使以今日的流行病學(xué)標(biāo)準(zhǔn)來衡量，這篇文章對(duì)霍亂的介紹也是相當(dāng)準(zhǔn)確和專業(yè)的。這不是孤例。類似的對(duì)其他傳染病的知識(shí)性介紹在當(dāng)時(shí)的媒體上出現(xiàn)非常頻繁，完全可以說，有關(guān)傳染病的科學(xué)介紹在20世紀(jì)30年代的成都城市生活中已經(jīng)是一個(gè)固定的大眾話題。

在這樣的認(rèn)知背景之下，呼吁政府對(duì)環(huán)境、飲水和食品衛(wèi)生進(jìn)行干預(yù)，以保護(hù)人民不受瘟疫的侵害，抑或是批評(píng)政府在面對(duì)瘟疫時(shí)的不作為，又抑或是對(duì)政府的作為進(jìn)行表揚(yáng)和鼓勵(lì)(相對(duì)批評(píng)和鞭策來說，這是較為少見的事)，遂成為媒體發(fā)揮“公器”作用的常見方式。這方面的一個(gè)典型例子就是1932年7月《新新新聞》上的一篇評(píng)論文章。當(dāng)時(shí)正值成都進(jìn)入爆發(fā)瘟疫的高危季節(jié)，這篇評(píng)論很富于技巧地提出了對(duì)政府的要求。評(píng)論一開頭似乎是很大度地對(duì)政府近幾個(gè)月來的工作給予了肯定：“成都市政，數(shù)月以還，頗多振興，吾人實(shí)不能否認(rèn)者。如：公共場所之刷新，圖書館之整頓，公共運(yùn)動(dòng)場之?dāng)U拓，提倡市民體育等，一時(shí)成都市民頗呈幾許戰(zhàn)奮，感幾許便利。足見處茲世中，為政者只要用一分力，便可見一分好?！本o接著話鋒一轉(zhuǎn)，“惟事實(shí)之進(jìn)展無止境，人類之欲望大抵得隴望蜀，雖不敢以求全盡美之度規(guī)求于市府當(dāng)局，而希圣希賢之心實(shí)為人類所當(dāng)具，用敢略抒囗人之懷焉?！爆F(xiàn)實(shí)的缺陷和改善的要求于是順理成章地提出：滿街乞丐“躑躅街頭巷尾”，“乞丐之身即為一切毒菌害囗叢集藪……無異無數(shù)爆炸機(jī)向市民拋擲炸彈”，“尤于市民衛(wèi)生上頗多危害”，還有“街車過壞，坐墊與靠墊或污濁不堪，或則有篷無簾，或則蓬簾皆漏穿”，以及“毛廁過于狼藉，穢氣充滿街巷”、“糞挑過時(shí)沿出入城門，死鼠、穢物隨地拋置……應(yīng)分別由公安隊(duì)或清潔隊(duì)糾正之……”[4]

這篇評(píng)論文章以《原田每每》為標(biāo)題，典出《左傳·僖公二十八年》，晉侯“聽輿人之誦，曰：‘原田每每，舍其舊而新是謀’”，意為休耕的土地上，草木茂盛，去年已耕種者，今年即不再用，而用其先休耕者。[5]評(píng)論的作者取此故典中的去舊謀新之意，以此勸誡政府破除舊習(xí)，謀求新氣象。像這樣的呼聲，在當(dāng)時(shí)的媒體中極為常見，是一種居主流地位的輿論觀點(diǎn)。尤其每年春夏季節(jié)，瘟疫危險(xiǎn)隨氣溫上升而顯著增加的時(shí)候，媒體總是不忘督促政府加強(qiáng)城市衛(wèi)生管理。僅以1936年的《新新新聞》為例，從3月底氣溫回升開始，有關(guān)加強(qiáng)城市衛(wèi)生的文章就開始頻頻出現(xiàn)。3月29日，有文章認(rèn)為警察應(yīng)該被賦予對(duì)食物進(jìn)行取樣化驗(yàn)、營業(yè)者健康檢查、營業(yè)場所衛(wèi)生檢查、禁止或停止?fàn)I業(yè)的干涉權(quán)，等等。并呼吁政府對(duì)這些“警察應(yīng)有的職權(quán)，應(yīng)該急起急圖，而不可須臾或緩的”[6]。6月5日、6日，又以連載文章的方式介紹了世界上城市垃圾處理的幾種方式，建議政府效法英美德諸國，“為謀民眾之健康并厲行衛(wèi)生政策起見，嚴(yán)禁穢物亂投，并逐日派清道夫厲行掃灑街道、搬運(yùn)垃圾，只須政府倡導(dǎo)于上，人民奉行于下，則我市民之健康，將又得一重保障矣?！盵7]6月7日，更有文章明確提醒“夏令到來，須防虎疫”，并列舉了飲食衛(wèi)生方面的十條防疫建議。[8]

基于輿論的這些表現(xiàn)，我們能夠比較有把握地說，要求政府采取主動(dòng)措施，干預(yù)城市衛(wèi)生，在民國時(shí)期已經(jīng)成為幾乎沒有異議的普遍民意。

二

在城市衛(wèi)生問題上，政府的態(tài)度與輿論的傾向其實(shí)是一致的，都是希望加強(qiáng)治理，改善衛(wèi)生條件，減輕乃至消滅瘟疫的威脅。甚至在辛亥革命之后四川政局最為混亂的防區(qū)時(shí)代，互相混戰(zhàn)的軍閥政府也并未完全放棄城市衛(wèi)生管理——盡管由于社會(huì)動(dòng)蕩，其作為不免有限。政府更積極地介入城市公共衛(wèi)生發(fā)生在抗戰(zhàn)時(shí)期，尤其內(nèi)遷之后。由于成都這個(gè)至關(guān)重要的大后方城市在極短時(shí)間內(nèi)涌入了成倍的人口，瘟疫爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)也隨之陡然增加，這無疑是對(duì)抗戰(zhàn)后方的重大威脅。為了保證成都的公共衛(wèi)生安全，國民政府調(diào)動(dòng)了當(dāng)時(shí)最好的公共衛(wèi)生專業(yè)精英，并借助來自英美的醫(yī)療援助，盡可能提高成都的城市醫(yī)療衛(wèi)生水平。

前文提到，政府介入干預(yù)城市衛(wèi)生早就是輿論長期以來的強(qiáng)烈要求，那么當(dāng)相關(guān)政策及管理真正執(zhí)行的時(shí)候，理應(yīng)得到民眾的擁戴和配合才對(duì)。然而，負(fù)責(zé)執(zhí)行公共衛(wèi)生管理的部門發(fā)現(xiàn)他們的政策法規(guī)根本不受歡迎，經(jīng)常被置之不理甚至遭到抵制，原因之一是這些政策法規(guī)違背了人們長期以來的習(xí)慣。

《成都通覽》的作者傅崇矩嘗言，清末成都“街市居民昧于衛(wèi)生之道，藏垢納污，習(xí)于不潔”[9]。到民國時(shí)期，政權(quán)雖然更迭，但根深蒂固的不衛(wèi)生習(xí)慣不會(huì)自動(dòng)與舊時(shí)代一起消失。20世紀(jì)30年代初成都市政的主管部門社會(huì)局曾公開抱怨“本市各街居民，任意傾倒渣滓”[10]，二十八軍(按：“川政統(tǒng)一”之前四川軍閥的主要?jiǎng)萘χ?軍部也稱“軍部附近各街，居民多不講求清潔，市面污穢，易召傳染”[11]，足見不講衛(wèi)生的習(xí)慣絕非個(gè)別。欲求改善城市環(huán)境衛(wèi)生，降低瘟疫發(fā)生的機(jī)率或感染率，需要從整體上糾正數(shù)十萬城市居民的不衛(wèi)生習(xí)慣。然而，現(xiàn)存史料顯示，人們總是盡可能地維持自己的習(xí)慣，對(duì)官方頒布的衛(wèi)生規(guī)則往往不予理睬，或者跟官方大玩貓鼠游戲。例如，1930年12月，成都市公共衛(wèi)生事務(wù)所的工作人員黃錫光在一份報(bào)告中反映他管轄的“東區(qū)一分所管內(nèi)暑襪街交涉暑巷口，居民傾倒渣滓，屢經(jīng)干涉整理，乃該無知居民仍復(fù)堆砌傾倒如?！?，由于無計(jì)可施，他只好呈文請(qǐng)求上司“出示嚴(yán)禁，以重威信”[12]。黃錫光遇到的亂堆垃圾的情況其實(shí)是彼時(shí)都市生活中的常態(tài)，即便他的上司應(yīng)他之請(qǐng)“出示嚴(yán)禁”，也不見得能收到多大實(shí)效。整個(gè)民國時(shí)期，市民在公共場所不講清潔衛(wèi)生一直是市政管理未能解決的難題，許多史料可為佐證，如1935年，善后督辦公署即因成都市“各等住戶行人，往往不知清潔衛(wèi)生之重要，任意拋棄穢物，及隨地吐唾等，以致狼藉遍地，污穢滿目，不特有礙觀瞻，且易傳染疾病”，飭令公安局?jǐn)M具整理計(jì)劃。[13]1938年，成都街頭“垃圾堆積，風(fēng)揚(yáng)塵起，穢氣薰人”又招致了市民對(duì)公共衛(wèi)生安全的憂慮。[14]直到1944年，市民仍在抱怨“每一個(gè)曠場或廢墟上，總少不了一堆垃圾”，“把街面上的垃圾掃在街旁邊堆著，或是把城里的垃圾送到城墻缺口旁邊堆著，這樣和三歲的小孩子把嘴唇上的鼻涕揩在袖管上有何分別。然而我們成都市卻習(xí)以為常，安之落業(yè)”。[15]

有一些嚴(yán)重影響城市衛(wèi)生的行為習(xí)慣明顯地來自傳統(tǒng)小農(nóng)社會(huì)一些淵源久遠(yuǎn)的生活方式，像散養(yǎng)雞鴨豬牛。民國時(shí)期，許多成都市民習(xí)慣于把街道當(dāng)成鄉(xiāng)野庭院，自家養(yǎng)的雞鴨豬牛一律敞放至大街上。政府一度寄望于用罰款來阻止這種行為。例如，1933年12月22日上午10：00點(diǎn)，四川省會(huì)公安局署員闕松青在率隊(duì)“清潔街面”的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)有一段街面被散養(yǎng)的牛四處留下的牛糞弄得“污穢異?！?。經(jīng)查，牛的主人系西玉龍街八四號(hào)居民馬忠有。闕松青當(dāng)即將馬忠有“帶署判處罰金貳元，并飭克日將牛牽出，另覓地點(diǎn)喂養(yǎng)”[16]。同年10月29日，明遠(yuǎn)路一四號(hào)居民周玉廷、興隆巷三五號(hào)李曾氏均因“喂放敞豬有礙衛(wèi)生”分別被罰款一元和兩元。[17]這種罰款政策的效果如何？似乎非常有限。1943年11月，成都報(bào)紙《新新新聞》依然有人批評(píng)成都“西御河邊街，皮坊后街，東御河邊街，東較場附近，上同仁路，以及皇城附近的各小街等處，多數(shù)住戶喂有敞豬……左右或后面有臭水或?yàn)E渣滓和豬屎堆，上面還有死貓、死鼠、死小狗，聚集蒼蠅成千成萬，行人經(jīng)此，其味無窮，盡皆掩鼻而過之”[18]。說明十年之中仍有相當(dāng)多的居民在當(dāng)街散養(yǎng)家畜。積習(xí)之深，撼動(dòng)之難，由此可見一斑。

多數(shù)情況下，人們以一種消極反抗的態(tài)度來對(duì)待不符合他們習(xí)慣的管理：管理者顯然不可能在所有時(shí)間監(jiān)督和懲罰所有的人，因此，在沒有管理者在場的絕大多數(shù)時(shí)候，為所欲為是“安全”的。

然而，管理者與被管理者狹路相逢的場合仍然不可避免。1933年10月，昌福館二六號(hào)居民趙銀洲即因“有礙衛(wèi)生，不服干涉”被四川省會(huì)公安局警察第四署處以十元罰款[19]。反抗行為使得處罰的額度達(dá)到了普通妨害公共衛(wèi)生行為的數(shù)倍。1932年8月，正值成都霍亂爆發(fā)期間，政府為了加強(qiáng)管理，特地“派出檢查隊(duì)分赴本市各街，實(shí)行進(jìn)行考核各飲食店所售食物，是否清潔”。然而，衛(wèi)生檢查隊(duì)遭到了大面積的抵制，“有多數(shù)飲食店，竟拒絕檢查，以致常與市府檢查隊(duì)發(fā)生沖突”，最后不得不求助軍警，請(qǐng)求保護(hù)。[20]

三

清潔、衛(wèi)生、安全的城市環(huán)境除了要求廣大市民在行為上更加自律，還意味著真金白銀的經(jīng)濟(jì)成本。在一個(gè)連溫飽問題都遠(yuǎn)未解決的匱乏社會(huì)，要使人們?yōu)榱巳鐣?huì)的公共衛(wèi)生安全而投入成本，是一件比戰(zhàn)勝習(xí)慣更加困難的事。正是在這一點(diǎn)上，官民之間產(chǎn)生了更為嚴(yán)重的摩擦。

第一類成本沖突是衛(wèi)生事業(yè)的管理成本?，F(xiàn)代衛(wèi)生管理是一種公共服務(wù)，任何公共服務(wù)都是有成本的，并且其成本最終必然落在社會(huì)成員頭上。不過，在政府沒有為某項(xiàng)特定衛(wèi)生事業(yè)管理項(xiàng)目征收專門稅費(fèi)的情況下，相應(yīng)的管理成本當(dāng)由何方承擔(dān)呢？在這個(gè)問題上，市民和政府的利益出現(xiàn)了分化：作為公共服務(wù)的購買方，市民當(dāng)然希望政府用盡可能低的成本實(shí)現(xiàn)盡可能完備的管理職責(zé)。而政府作為公共服務(wù)的提供方，則希望把一些新增管理項(xiàng)目的部分成本轉(zhuǎn)嫁給民間。事實(shí)證明，在經(jīng)濟(jì)極困窘、各方均對(duì)成本極度敏感的情況下，官民之間極難在成本分?jǐn)偡桨干线_(dá)成一致。兩者之間的分歧，便不能不成為引發(fā)官民沖突的導(dǎo)火線。

1933年12月，為了治理市內(nèi)公共廁所污穢橫流、惡臭襲人的問題，省會(huì)公安局制作了一批刻有廁所使用規(guī)則的木牌，用于懸掛在廁所墻上，提醒人們遵守。并針對(duì)市內(nèi)廁所數(shù)量過多，但廁所主人及肥料業(yè)均只管謀取買賣糞肥的利益，卻將廁所清潔置之不顧的情況，制備了全市“各廁所號(hào)數(shù)門牌”，以便統(tǒng)計(jì)及明確對(duì)應(yīng)責(zé)任人。按照公安局的要求，肥料業(yè)及廁所主人須“備工本費(fèi)前往領(lǐng)取”這些木牌。結(jié)果，這筆木牌工本費(fèi)遭到整個(gè)肥料業(yè)的抵制。肥料業(yè)公會(huì)認(rèn)為公安局所訂費(fèi)用太高，遂召開大會(huì)，“經(jīng)眾一致議決，呈請(qǐng)公安局減免，以示體恤”。[21]

區(qū)區(qū)木牌之費(fèi)，尚遭全行業(yè)群起抵制，其他需要分擔(dān)經(jīng)濟(jì)成本的事情就可想而知了。事實(shí)上，今天已經(jīng)普遍施行的飲食業(yè)衛(wèi)生執(zhí)照制度在當(dāng)時(shí)也是難以實(shí)現(xiàn)的事。1935年3月，省會(huì)公安局要求全市糖酒商號(hào)領(lǐng)取衛(wèi)生執(zhí)照及繳納相關(guān)費(fèi)用，并派員警赴各商號(hào)辦理。結(jié)果，眾多商號(hào)紛紛向市商會(huì)反映“不堪擾累”，市商會(huì)“隨即召集全體會(huì)員開會(huì)討論”，集體指控前任公安局長于淵于1933年冬就曾經(jīng)“藉名發(fā)給衛(wèi)生執(zhí)照，敲商人金錢”，要求現(xiàn)任公安局長“當(dāng)此社會(huì)經(jīng)濟(jì)崩潰，商人生機(jī)斷絕之際”，“迅予制止各員警勿再向本業(yè)各商家逼迫騷擾，以維民命而恤商艱”。[22]

第二類成本沖突是關(guān)于推廣和應(yīng)用新技術(shù)帶來的成本。技術(shù)的進(jìn)步在造福人類的同時(shí)也往往要求相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)投入。如何分?jǐn)傂录夹g(shù)的應(yīng)用成本，恰恰又沒有成規(guī)可供遵循。因此，圍繞著誰來支付新技術(shù)應(yīng)用成本，官民之間難免產(chǎn)生摩擦。這方面的典型例子是民國末期成都自來水的購買問題。

20世紀(jì)30年代初，人們已經(jīng)知道霍亂的傳播和爆發(fā)與飲水衛(wèi)生關(guān)系極大。徹底根除飲水質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的辦法就是普及自來水。然而，自來水工程在當(dāng)時(shí)造價(jià)奇昂，其財(cái)政負(fù)擔(dān)之沉重程度或不下于今天的地鐵工程，殊非個(gè)個(gè)城市皆能承受。因此，在大量市民被霍亂奪去生命之后，成都的媒體也只能喟嘆“本市衛(wèi)生之設(shè)備，最重要如自來水管，及街道灑水機(jī)，均付闕如”[23]。直到1943年，成都始籌到足夠資源創(chuàng)辦成都自來水廠。[24]該廠經(jīng)過三年的建設(shè)調(diào)試，于1946年開始供水。由于供水量及管網(wǎng)均有限，當(dāng)時(shí)的自來水是在市區(qū)擇幾處人口較密的地方定點(diǎn)售水。

為了最大限度地把有限的自來水資源用于全市市民飲用，政府決定首先在全市茶館業(yè)中強(qiáng)制性要求使用自來水。因?yàn)槊駠鴷r(shí)期遍布大街小巷的茶館是成都市民的一個(gè)主要飲用水來源。王笛指出，“成都平原燃料較貴，為節(jié)約柴火，百姓人家一般都到茶館買水”，“許多人家終日不舉火，在飯館吃罷飯，必再到茶館去喝茶，這是成都每一個(gè)人的生活程序”。[25]然而，成都茶館的用水頗不衛(wèi)生，時(shí)人亦多有抱怨：“城廂內(nèi)外的茶社，無一不標(biāo)其為河水香茶……致其底細(xì)，想起喝下肚皮的水，會(huì)令人作三日嘔”。[26]因此，如果能改善茶館的用水質(zhì)量，就意味著在相當(dāng)大的程度上保證了全市的飲水安全。

基于這種考慮，1946年自來水開始售賣之后，四川省會(huì)警察局遂致函成都市政府，稱“本市各茶社業(yè)向用河水烹茶，已成習(xí)慣，不知此種河水，雜質(zhì)特多，極不適合衛(wèi)生?，F(xiàn)在本市自來水業(yè)已設(shè)站售水，所有本市各茶社烹茶用水，自應(yīng)一律改用自來水，以重衛(wèi)生。除令飭各分局隨時(shí)派警查禁運(yùn)水板車出城取水外，相應(yīng)函請(qǐng)貴府轉(zhuǎn)令各茶社業(yè)主一律改用自來水烹茶”。[27]

這項(xiàng)新規(guī)定顯然會(huì)導(dǎo)致茶館的經(jīng)營成本上升。結(jié)果，省會(huì)警察局很快就發(fā)現(xiàn)，“每日清晨或?qū)⑼碇H，即有茶館業(yè)不肖之運(yùn)水夫等，時(shí)常偷運(yùn)該河河水充作飲料”。為此，警察局不得不命令各分所“于每日清晨及將晚之時(shí)，派警嚴(yán)密巡查。如遇有茶館運(yùn)水夫等偷汲該河河水，立即擋回該所，從嚴(yán)懲處不貸”。[28]同時(shí)，又加強(qiáng)了對(duì)茶館的處罰，發(fā)現(xiàn)不合衛(wèi)生的茶館即予以勒令停業(yè)處分。

這在全市茶館經(jīng)營者中引起了陣陣騷動(dòng)。受罰商家很快通過同業(yè)公會(huì)上訴至成都市商會(huì)，并由市商會(huì)出面向政府提出交涉。[29]1946年9月20日，成都市商會(huì)理事長鐘云鶴致函省會(huì)警察局，為受罰商家陳情：“竊據(jù)本會(huì)各區(qū)會(huì)員紛紛報(bào)稱，竊會(huì)員等經(jīng)營茶葉，歷有年載，盡悉飲料必須清潔。間有稍差者，同人等力勸改善。殊本年度衛(wèi)生檢查同業(yè)被封甚多，其被封究竟統(tǒng)為不合衛(wèi)生之標(biāo)準(zhǔn)，未蒙當(dāng)局明白指示?！辩娫弃Q還對(duì)政府的執(zhí)法程序提出了質(zhì)疑：“查本年度衛(wèi)生會(huì)議，衛(wèi)生機(jī)關(guān)曾約集本市有關(guān)衛(wèi)生行業(yè)聯(lián)席研討。對(duì)于檢查注意事項(xiàng)，亟應(yīng)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)通知公會(huì)派人參加會(huì)同檢查在案。若屬于員司職工之怠職，致未能合規(guī)定者，處罰職工。復(fù)經(jīng)研商結(jié)果，對(duì)于處罰程序，第一次勸告、警告，第二次罰款以示薄懲，第三次經(jīng)查不合者，由各參加檢查人員會(huì)同商酌處以定期短日之查封，以備整理改善。本年度衛(wèi)生檢查，似未根據(jù)決議辦法步驟實(shí)施。據(jù)報(bào)前情，特?fù)?jù)實(shí)函請(qǐng)貴會(huì)轉(zhuǎn)請(qǐng)本市衛(wèi)生機(jī)關(guān)及各有關(guān)機(jī)關(guān)，依據(jù)前議辦法實(shí)行，俾資商人改善，用免怨言?！盵30]

成都市商會(huì)理事長鐘云鶴在公函中提到的先勸告、警告，再罰款薄懲，第三次才能停業(yè)的處罰程序，在當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境中毫無可行性。整個(gè)民國時(shí)期成都市的警力都非常有限，而商家中不合衛(wèi)生的情況卻普遍存在。兩相對(duì)比，執(zhí)法者在違法者中猶如孤島為汪洋大海所包圍。若是嚴(yán)格依據(jù)鐘氏所言步驟來進(jìn)行衛(wèi)生違規(guī)處罰，基本上等于政府失去了處罰不衛(wèi)生商家的權(quán)力。對(duì)于政府來說，這當(dāng)然是不可接受的。

在給成都市商會(huì)的回復(fù)公函中，四川省會(huì)警察局辯解說，第一，查封茶館的行動(dòng)，系“由成都市市政府召集新生活運(yùn)動(dòng)會(huì)、三青團(tuán)及軍警憲會(huì)同檢查”，并非警察局單方面師出無名隨意處罰商家。第二，衛(wèi)生檢查的標(biāo)準(zhǔn)亦有合法依據(jù)：“本局鑒于有關(guān)衛(wèi)生行業(yè)對(duì)于清潔時(shí)有疏懈，特呈準(zhǔn)省府后組織清潔衛(wèi)生警察隊(duì)召集有關(guān)衛(wèi)生行業(yè)開清潔衛(wèi)生座談會(huì)時(shí)公布暫時(shí)管理規(guī)則，并各囗事項(xiàng)規(guī)則一份以資遵守”。也就是說，衛(wèi)生檢查中執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是相關(guān)行業(yè)與政府部門共同擬定的，具有契約性質(zhì)。第三，關(guān)于商會(huì)質(zhì)疑的執(zhí)法時(shí)沒有通知行業(yè)公會(huì)派人會(huì)同檢查的環(huán)節(jié)，省會(huì)警察局反過來指責(zé)說，“當(dāng)時(shí)并決議在檢查時(shí)，各行業(yè)輪番派員參加，但各公會(huì)初則尚無多少，繼則無人到場”。既然行業(yè)公會(huì)方面無故缺席，那就怪不得警察局獨(dú)自行動(dòng)，“現(xiàn)在此項(xiàng)檢查仍由本局繼續(xù)進(jìn)行”。[31]隨后，省會(huì)警察局將一份《茶社業(yè)清潔衛(wèi)生暫時(shí)管理規(guī)則》抄送商會(huì)，以示重申政策。

很明顯，行業(yè)公會(huì)從一開始就根本沒打算與政府聯(lián)合檢查全市茶館。1931年成都市商會(huì)在其成立之際曾宣稱，“民元而后，政治失軌，外患日蹙，內(nèi)難益深，軍閥貪官之暴斂，苛捐雜稅之橫征，民無幸免，商病尤烈，除群策群力，共圖自決外，別無出路”。[32]換句話說，商會(huì)從成立之初就視自身功能為捍衛(wèi)商界的權(quán)益，而非幫助政府約束商家。姑不論這種官民對(duì)立背后的是非對(duì)錯(cuò)，至少，在憎惡苛捐雜稅的情緒氛圍中，新興公共管理所要求的成本亦不免被當(dāng)作又一輪的搜刮而受到抵制。

四

從發(fā)生機(jī)制上看，民國成都城市衛(wèi)生領(lǐng)域中的官民矛盾很像維多利亞時(shí)代的英國詩人羅伯特·布朗寧(Robert Browning)的著名敘事詩《哈默林的花衣吹笛人》的一種現(xiàn)實(shí)翻版：

城市鼠患猖獗，所有人都備受折磨。市長發(fā)布告示，承諾如果有人解決鼠患，將獲得豐厚的報(bào)酬。這時(shí)，神秘的花衣吹笛人出現(xiàn)，用笛聲的魔力消滅了全城老鼠。然而，擺脫了鼠患的城市卻不愿支付報(bào)酬，于是，心懷怨恨的花衣吹笛人再次吹奏出有魔力的笛聲，把全市兒童(除了一名行走不良的瘸腿兒童)從父母身邊帶走，帶到無人知曉的山中，失去孩子的哈默林市陷入了無盡的悲傷……

成都正是遭遇了與傳說中的哈默林同樣的困難。正如1941年成都市長余中英在呈請(qǐng)省府?dāng)M定“衛(wèi)生專律”時(shí)所說，“公共衛(wèi)生每與個(gè)人之厲害不無沖突之處，蓋便利于社會(huì)者未必便利于個(gè)人”，“人民衛(wèi)生常識(shí)尚未普遍，偶加干涉，便生怨言”。[33]表面上，整個(gè)社會(huì)在目標(biāo)取向上是一致的，都希望擺脫令人煩惱的城市衛(wèi)生問題，讓市民享受到現(xiàn)代衛(wèi)生管理的益處。然而，僅僅有這個(gè)共識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能保證相關(guān)各方能夠達(dá)成可行的解決方案。更關(guān)鍵的因素是人們愿意付出多大代價(jià)來改善衛(wèi)生?；蛘哒f，人們認(rèn)為自己能承受多大的成本來換取他們想要的衛(wèi)生改良。前文提到的諸多事實(shí)清楚地表明，無論市民還是商家，愿意為改善衛(wèi)生而支付的代價(jià)是極其有限的——遠(yuǎn)不足以維持一個(gè)有效運(yùn)行的城市衛(wèi)生管理系統(tǒng)。這樣一來，公共輿論對(duì)衛(wèi)生改良目標(biāo)的期待就與這個(gè)城市實(shí)際愿意承擔(dān)的成本之間形成了巨大的落差。當(dāng)政府的管理行為一旦落實(shí)到某一條街道、某一口水井、某一間茶館，嚴(yán)重的成本分?jǐn)偡制缇捅厝槐┞冻鰜?，并且形諸于社會(huì)矛盾。

從事現(xiàn)代化及比較政治研究的學(xué)者告訴我們，轉(zhuǎn)型社會(huì)中的這類社會(huì)矛盾是不可避免的。C.E.布萊克說，“在現(xiàn)代性所帶來的所有問題中，最根本的問題之一是新的生活方式的建立不可避免地蘊(yùn)含著舊的生活方式的破壞?！盵34]塞繆爾·亨廷頓在世界范圍內(nèi)的統(tǒng)計(jì)也表明，“現(xiàn)代性意味著穩(wěn)定而現(xiàn)代化則意味著動(dòng)亂?！盵35]問題在于，這種沖突狀態(tài)并不一定是實(shí)現(xiàn)長期目標(biāo)之前的“短痛”，它本身也可能是實(shí)現(xiàn)進(jìn)步的嚴(yán)重障礙。

在民國成都的例子中，市民商家與衛(wèi)生管理部門之間的矛盾沖突導(dǎo)致了城市衛(wèi)生管理的低效和政府威信的流失。早在19世紀(jì)20年代，成都的市政公所(相當(dāng)于后來的市政府)已經(jīng)制訂出覆蓋全市衛(wèi)生各個(gè)方面的頗具系統(tǒng)性的衛(wèi)生管理?xiàng)l例，如《成都市市民街面清潔規(guī)則》、《成都市市政公所清潔夫規(guī)則》、《取締廁所規(guī)則》、《成都市取締茶鋪規(guī)則》、《成都市取締飲食店規(guī)則》、《成都市取締販賣清涼飲料規(guī)則》等等。[36]到三四十年代，更多更細(xì)致的規(guī)則又相繼制定出來。然而，編寫紙上的條文容易，把條文推行到城市空間卻無比困難。衛(wèi)生管理部門的人力本來就緊張。像負(fù)責(zé)“稽查本市環(huán)境衛(wèi)生”[37]的衛(wèi)生稽查員，全市不過數(shù)名。靠這點(diǎn)人力來管理全市環(huán)境衛(wèi)生已經(jīng)至為困難。然而，被衛(wèi)生稽查員查到有不衛(wèi)生行為的市民和商家往往還拒絕配合。不少餐館對(duì)衛(wèi)生稽查員的警告“左耳進(jìn)，右耳出，陽奉陰違，似念藏經(jīng)，看為例行文章，老生常談，置若罔聞，不加管理”，或者“敷衍塞責(zé)，表面因循，奉此而違彼，整外而不理內(nèi)”，甚至有“某大飯店，以開設(shè)有年，交際廣闊，往來多名流，出來皆貴客，明被封而暗營業(yè)”。[38]

這種現(xiàn)象無疑極大地增加了管理的難度和工作量，本來就不敷使用的管理資源被浪費(fèi)在了官民之間無窮無盡的內(nèi)耗上。這當(dāng)然會(huì)直接影響到最終的管理效果。例如，1932年6月，社會(huì)局就公開抱怨，該局在推行全市清潔衛(wèi)生時(shí)遇到太多的“敷衍玩疲(頑皮)者”。[39]結(jié)果，抱怨的話音剛落，成都便爆發(fā)大規(guī)模夏季霍亂，釀成重大生命損失。僅8月1日至13日之間，死亡人數(shù)便高達(dá)684人。[40]在這樣的例子中，傳染病的爆發(fā)無情地嘲弄了政府的失敗。事實(shí)上，直到1949年政權(quán)更迭之際，成都的街道衛(wèi)生、廁所衛(wèi)生、垃圾清運(yùn)、食品衛(wèi)生等問題也沒能徹底解決——盡管在政府強(qiáng)化整治的時(shí)候有不同程度的短暫改善，但其成果無法長期維持，這可以從四川媒體年復(fù)一年內(nèi)容雷同的批評(píng)和呼吁中得到印證。

魯迅曾有段著名的議論，“中國太難改變了，即使搬動(dòng)一張桌子，改裝一個(gè)火爐，幾乎也要血；而且即使有了血，也未必一定能搬動(dòng)，能改裝?！盵41]這其實(shí)并非中國獨(dú)有的歷史現(xiàn)象。社會(huì)進(jìn)步的道路曲折而狹窄，任何傳統(tǒng)社會(huì)要完成這個(gè)轉(zhuǎn)變都是至為困難的事。對(duì)于這些轉(zhuǎn)型中的社會(huì)來說，阿諾德(Matthew Arnold)的名句“我們?nèi)匀簧钤趦蓚€(gè)世界之間，一個(gè)是死去的世界，另一個(gè)是無力出生的世界”所描述的并不是短暫的過渡，而是漫長的常態(tài)。

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[27]四川省會(huì)警察局致成都市政府公函.成都市檔案館檔案[Z].全宗號(hào)93，目錄號(hào)2，案卷號(hào)7123.

[28]四川省會(huì)警察局公函.成都市檔案館檔案[Z].全宗號(hào)93，目錄號(hào)2，案卷號(hào)7123.

[29]關(guān)于民國后期同業(yè)公會(huì)和商會(huì)的法律地位及其相互關(guān)系.詳見李伯槐.民國時(shí)期成都工商同業(yè)公會(huì)研究[D].四川大學(xué)，2005.

[30]成都市商會(huì)致省會(huì)警察局公函.成都市檔案館檔案[Z].全宗號(hào)93，目錄號(hào)2，案卷號(hào)7078.

[31]省會(huì)警察局致成都市商會(huì)公函.成都市檔案館檔案[Z].全宗號(hào)93，目錄號(hào)2，案卷號(hào)7078.

[32]成都市商會(huì)成立宣言.成都市檔案館檔案[Z].全宗號(hào)104，目錄號(hào)1，案卷號(hào)1.

[33]市長余中英致省府呈文.成都市檔案館檔案[Z].全宗號(hào)38，目錄號(hào)5，案卷號(hào)161.

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(責(zé)任編輯：張蕾)

收稿日期：2016-01-12

*基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究西部和邊疆地區(qū)項(xiàng)目“‘制度移植’與‘漸進(jìn)改良’：從民國成都的公共衛(wèi)生管理看現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的路徑”(項(xiàng)目編號(hào)：13XJC770001)；云南師范大學(xué)2013博士項(xiàng)目。

作者簡介：劉雪怡(1973-)，女，云南師范大學(xué)華文學(xué)院/國際漢語教育學(xué)院講師，歷史學(xué)博士。

中圖分類號(hào)：K26

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1004-342(2016)03-19-08