論新時(shí)期基層政府的誠信建設(shè)

趙世環(huán)

(徐州工程學(xué)院馬克思主義學(xué)院,江蘇徐州221000)

論新時(shí)期基層政府的誠信建設(shè)

趙世環(huán)

(徐州工程學(xué)院馬克思主義學(xué)院,江蘇徐州221000)

政府誠信涉及的是政府與民眾之間的關(guān)系,而基層政府作為直接接觸民眾的基層組織,其誠信程度不僅直接影響基層社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展,也影響整個(gè)社會(huì)誠信氛圍的塑成。借鑒國外政府誠信理念和政府誠信制度的演進(jìn)發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國實(shí)際情況,探索出我國基層政府誠信建設(shè)的有效路徑,推動(dòng)其健康發(fā)展。

基層政府;公務(wù)員誠信;社會(huì)誠信

十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào),必須加強(qiáng)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會(huì)誠信和司法公信建設(shè),并將政務(wù)誠信列在誠信建設(shè)的首位。大量研究證明,一個(gè)國家政府的品質(zhì)是該國人民性格品質(zhì)的代表和標(biāo)簽,包括誠信這一品質(zhì)在內(nèi)。政府是社會(huì)關(guān)注的中心和社會(huì)的表率,政務(wù)誠信也構(gòu)建了整個(gè)社會(huì)誠信體系的核心?；鶎诱钪匾奶攸c(diǎn)是與普通民眾進(jìn)行廣泛、頻繁的直接接觸,在老百姓的現(xiàn)實(shí)體驗(yàn)中是國家政府的代言人,因此作為基層社會(huì)公共權(quán)力擁有者和執(zhí)掌者,基層政府的誠信包含著民眾對基層政府機(jī)關(guān)及其公共管理行為的良好預(yù)期和信任,是現(xiàn)代民主行政的核心理念。[1]

一、基層政府誠信內(nèi)涵

我國基層政府一般包括城市下轄的區(qū)政府和縣政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,數(shù)量眾多的基層政府位于政府管理體系的終端,被稱為國家政權(quán)統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的“腳手架”,是國家統(tǒng)治的基石,也是國家政權(quán)穩(wěn)定的基礎(chǔ)?；鶎诱拿恳粋€(gè)決策以及每一位基層政府公務(wù)人員的一言一行都是政府和國家形象的代表,是普通民眾的表率。

古人云:“人無信不利、政無信必頹”。誠信,誠實(shí)守信,言行一致,是我國儒家最為重要的道德價(jià)值規(guī)范之一。對于如何界定政府誠信,目前國內(nèi)外學(xué)界有爭議,有學(xué)者從廣義的角度來理解政府誠信,認(rèn)為政府誠信是政府對自身和社會(huì)公眾誠實(shí)無欺,具體表現(xiàn)為向社會(huì)公開政府決策以及財(cái)政等信息。也有學(xué)者從政府的基本職能——維護(hù)公共利益和公民利益出發(fā),認(rèn)為政府誠信是政府忠實(shí)執(zhí)行自己的責(zé)任,不得濫用權(quán)力,損害公共利益,或侵犯公民的正當(dāng)權(quán)利與自由。也有一些學(xué)者將政府誠信狹義理解為政府公務(wù)人員的個(gè)體誠信,如洛克將政府誠信看作政府公務(wù)人員在管理行為中遵守誠信規(guī)則,不出現(xiàn)營私舞弊、違背責(zé)任和約定等不端行為。

綜上所述,從學(xué)者的解析不難看出,政府誠信既包含政府組織誠信,也包含政府公務(wù)人員個(gè)體的誠信。一方面,政府機(jī)關(guān)作為一個(gè)組織是由組織中的個(gè)體構(gòu)成的,因此政府組織行為也是通過公務(wù)人員個(gè)體的各種公務(wù)行為表現(xiàn)出來,政府公務(wù)人員個(gè)體的形象構(gòu)建了政府的整體形象。同時(shí),組織具有自身獨(dú)特的行為方式、價(jià)值追求和利益特征,而這種特性有可能會(huì)與個(gè)體的利益存在矛盾和沖突?；谏鲜龇治?基層政府誠信不僅表現(xiàn)為基層政府公務(wù)人員行為,也表現(xiàn)在基層政府的政策、制度等行為之上。總之基層政府誠信是基層政府機(jī)關(guān)及公務(wù)人員在公共行政活動(dòng)時(shí)誠實(shí)不虛偽,在履行和公眾的約定時(shí)信守承諾、承擔(dān)責(zé)任。一方面,它是基層政府的一種自覺意識(shí)和行動(dòng),另一方面也是民眾對基層政府信譽(yù)的一種價(jià)值判斷,是種種政府管理行為匯集在一起所形成的形象和信譽(yù)在民眾中產(chǎn)生的一種心理反應(yīng)。

二、我國基層政府誠信缺失現(xiàn)狀及分析

一直以來政府誠信問題上,存在著一個(gè)難以解決的“誠信悖論”,政府能夠成為個(gè)人誠信、企業(yè)誠信最為重要的建設(shè)力量和保障力量。但是同時(shí),政府作為第三方,并不一定能夠成為社會(huì)誠信體系的監(jiān)督者和保護(hù)者。由于其手中的權(quán)力,有時(shí)候政府的“惡行”導(dǎo)致政府成為社會(huì)誠信的最大破壞者,尤其是處于行政末端、與老百姓直接對接的基層政府,其失信已成為構(gòu)建誠信社會(huì)的最大障礙,主要體現(xiàn)為以下三種。

(一)基層政府以利益為導(dǎo)向,致使政府陷入信任困境

基層政府作為一個(gè)組織有自己本身的利益追求,但是這種追求不能偏離其公共利益導(dǎo)向。然而當(dāng)下基層政府在“部門爭利”、“與民爭利”方面飽受爭議。這種不良施政行為主要發(fā)生在交通、教育和房地產(chǎn)等關(guān)系民眾生活的領(lǐng)域,如深圳的“太陽傘爭端”,2010年深圳市交警部門和區(qū)城管部門在是否保留街道兩旁的太陽傘爆發(fā)沖突,其背后是太陽傘贊助費(fèi)用導(dǎo)致部門利益在作祟。由于這類現(xiàn)象產(chǎn)生導(dǎo)致基層政府在民眾中的公信力每況愈下。

隨著普通民眾權(quán)利意識(shí)的覺醒和利益訴求的釋放,他們對政府越來越具有公共性的社會(huì)要求與角色期待,希望政府能以超脫的態(tài)度處理社會(huì)復(fù)雜的利益糾紛,化解利益矛盾和沖突。然而在實(shí)踐中,基層政府經(jīng)過改革開放以來的利益重組和分化,其作為利益主體地位更為突出,隨之而來是各種行為具有很強(qiáng)的營利特性,基層政府“從一個(gè)公共權(quán)力載體,變化為一個(gè)介于廠商和政府之間的權(quán)力和經(jīng)濟(jì)復(fù)合體,其運(yùn)作愈益表現(xiàn)出某種經(jīng)濟(jì)營利性特征,或具有盈利的潛勢”,[2]當(dāng)下政府績效考核機(jī)制也大大加強(qiáng)了這種特征和趨勢。這種趨勢必然和民眾公共性的要求和期待形成強(qiáng)烈反差,導(dǎo)致基層政府陷入了信任困境。

(二)基層政府的行政踐諾能力較差,降低民眾對政府的信任

政府作為公共權(quán)力的執(zhí)掌者,做出許諾時(shí)需要以公共利益為導(dǎo)向慎重思考,踐行承諾時(shí)則要積極高效。然而在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中,基層政府中任意承諾的行政行為不規(guī)范的現(xiàn)象隨處可見。其中比較典型的是當(dāng)下基層政府的許諾或承諾性政策多變,缺乏連續(xù)性和合理性,難以真正實(shí)施。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的因素很多,有的是由于上級政策不適合地方。我國地域差異較大、情況復(fù)雜,基層政府難以在民眾中貫徹上級指導(dǎo)精神。有的是因?yàn)榛鶎诱谡咧贫ǖ倪^程中沒有經(jīng)過經(jīng)驗(yàn)論證、民意聽證和科學(xué)論證,隨意性極大,常常執(zhí)行一段時(shí)間后歪曲走形或戛然而止。如有的縣級政府為了吸引外資,在土地使用、手續(xù)簡化、稅收優(yōu)惠制定了很多政策,但在企業(yè)安家落戶后,其承諾卻大打折扣或付諸流水。還有一些基層政府官員變更頻繁,導(dǎo)致發(fā)展策略不斷改變,最終使投入巨資的建設(shè)項(xiàng)目無疾而終,不僅嚴(yán)重?fù)p害了本地經(jīng)濟(jì),也影響了民眾對政府的信任度。只有政府的承諾性政策具有穩(wěn)定性、一致性和科學(xué)性,并能夠切實(shí)履行,才能取信于民。

公共服務(wù)、公共管理和政治統(tǒng)治是現(xiàn)代政府最主要的職能,而政府只有在提供了高效且優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共管理之后,才能實(shí)現(xiàn)其政治統(tǒng)治的目標(biāo)?；鶎诱谥贫ㄕ邥r(shí)朝令夕改,執(zhí)行政策時(shí)效率低下,無疑使其提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品難以令人滿意,而缺乏透明度的政策制定體制更是加劇了民眾的這一印象。有數(shù)據(jù)網(wǎng)曾對各級政府政策制定、執(zhí)行以及管理水平進(jìn)行調(diào)查,結(jié)果表明,民眾對于地方政府的信任隨著政府層級的降低而不斷的降低。人們對縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等基層政府的滿意度最差,與滿意度的走低相對應(yīng)的,必然是民眾對基層政府信任度的走低。

(三)基層政府公務(wù)員素質(zhì)較低,影響了政府公信力

基層政府的公共管理行為最終是通過政府公務(wù)人員的行為來完成的,他們的言行影響了民眾對基層政府的看法和態(tài)度?；鶎诱珓?wù)人員的“惡行”必然抹黑基層政府的整體形象,當(dāng)下基層政府誠信匱乏在很大程度上是由于公務(wù)員自身素質(zhì)的缺陷所造成的,這種素質(zhì)低下主要表現(xiàn)為法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)淡薄,甚至出現(xiàn)貪污腐敗等敗德行為,嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象。2015年搜狐網(wǎng)的調(diào)查顯示,人們對于地方政府不信任的最大原因是地方政府公務(wù)員的問題,主要包括“高高在上、假話空話”等敷衍塞責(zé)的工作態(tài)度,以及“公款消費(fèi)、包養(yǎng)情人”等腐敗問題。

2016年8月,甘肅康樂縣古鎮(zhèn)阿姑山村村民楊改蘭因生活困難,最后砍死4個(gè)子女后自殺,其家庭陷入絕境的一個(gè)重要原因就是當(dāng)?shù)卣藛T工作粗疏,導(dǎo)致低保被取消,這一事件造成了惡劣的社會(huì)影響。而貪腐的危害則更是深遠(yuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì),從2013年1月至2015年3月,在山西省基層20％鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委沒有查處一例黨員干部貪腐案件,這說明我國基層政府公務(wù)員的黨風(fēng)廉政建設(shè)工作力度需要提升。不能將基層“蒼蠅”式的腐敗視作微腐敗而掉以輕心、疏忽大意,對于政府公信力來說,蠅貪的危害是大于老虎的。

三、國外政府誠信制度建設(shè)對我國的啟示

國外發(fā)達(dá)國家政府誠信制度的建立和發(fā)展對正在走向市場經(jīng)濟(jì)的我國基層政府來說,具有一定啟示意義。借鑒國外政府誠信建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),最為關(guān)鍵的是立足于我國國情和基層政府誠信的現(xiàn)狀,構(gòu)建符合我國地方特色的誠信體系。

(一)建構(gòu)理性化的制度體系,強(qiáng)化基層政府誠信建設(shè)

探索我國基層政府治理方式和運(yùn)行機(jī)制的變革,是一個(gè)有待深入研究的課題,但就當(dāng)下基層政府誠信缺失現(xiàn)狀來說,有一點(diǎn)是非常明確和關(guān)鍵的:要盡快建構(gòu)理性化的誠信制度體系,約束和規(guī)范政府的行政行為與自由裁量權(quán)。從國外政府誠信建設(shè)中可以看出理性的制度體系是強(qiáng)化政府守信的有力保障,以國外卓有成效的政府信賴保護(hù)制度為例來分析其對我國的借鑒意義。

政府信賴保護(hù)制度由德國率先制定的,1977年德國在《聯(lián)邦行政程序法》中規(guī)定,行政相對人由于對政府行政行為和行政決策的信任而開展特定行為,法律必須保護(hù)由此特定行為所產(chǎn)生的正當(dāng)利益,政府機(jī)關(guān)不能隨意變更或撤銷行政行為和行政決策,即使行政行為和行政決策存在過失,在糾正時(shí)也要受到一定限制。[3]在德國之后,歐美其他國家以及日本緊隨其后也確立了類似的政府信賴保護(hù)制度。這一制度的主要目的是確保政府機(jī)關(guān)的決策和管理行為不會(huì)任意變動(dòng)和反復(fù)無常,如果有所變更,必須基于公共利益,按照法律程序來實(shí)施,并對行政相對人的損失給予一定補(bǔ)償?？梢钥闯稣刨嚤Ｗo(hù)制度能夠規(guī)范政府行為和決策,引導(dǎo)政府善意而且誠信運(yùn)用手中的公共權(quán)力。英美等國在行政實(shí)踐中也有效地落實(shí)這一制度,總結(jié)形成了在各自國家此制度適用的具體情境、條件和方式,并與政務(wù)公開、政府問責(zé)制度等互相配合,有力地推動(dòng)了政府誠信機(jī)制建設(shè)。

我國在2003年通過頒布《行政許可法》初步確定了政府信賴保護(hù)制度,規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得擅自變更或撤銷已經(jīng)生效的行政許可。但制度在實(shí)施過程中卻難以有效限制政府尤其是基層政府的政務(wù)失信行為,這與我國政府信賴制度的不完善密切相關(guān)。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建符合我國國情的政府信賴保護(hù)制度,主要包括以下要素:如政府許諾公開和查詢制度,包括社會(huì)評價(jià)在內(nèi)的政府和公務(wù)員的全方位信用評價(jià)制度,政府誠信的失責(zé)追究制度,等等。尤其是有效的失責(zé)追究機(jī)制對政府和政府人員樹立適當(dāng)?shù)睦鎯r(jià)值取向,避免政府失信發(fā)生至關(guān)重要。西方國家健全的問責(zé)、質(zhì)詢和引咎辭職和罷免等制度能引導(dǎo)政府及其工作人員做出符合公共利益的行為。當(dāng)下我國也陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定,約束政府失信行為,如:《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》,并且修改了黨章,對政府公務(wù)人員進(jìn)行失信責(zé)任追究。但目前我國的問責(zé)制度在基層政府實(shí)踐過程中常常表現(xiàn)過軟,只搞表面形式的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,因此在我國基層政府中注重誠信制度體系建設(shè)尤為關(guān)鍵。

(二)提升基層政府行政踐諾能力,落實(shí)基層政府誠信

調(diào)查顯示,是否有效率和能力、是否可靠是普通老百姓評價(jià)各級政府的最重要指標(biāo)。換言之,基層政府行政踐諾能力的高低直接決定著政府和公職人員的形象,影響著民眾對政府和官員的信任程度。一定程度上可以說,政策和制度的執(zhí)行比制定更為重要,如何提高基層政府的效率以及公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給能力,在基層政府和民眾之間構(gòu)建良好互動(dòng)關(guān)系,是提升基層政府誠信的關(guān)鍵。

要提升基層政府行政踐諾能力,就必須推動(dòng)基層政府在中央和地方、政府和社會(huì)的關(guān)系中明確自身定位和權(quán)限。英美等國經(jīng)過長期發(fā)展,中央政府與地方政府的關(guān)系已比較規(guī)范,它們共同的特點(diǎn)是非常注重政府和社會(huì)的權(quán)力劃分,強(qiáng)調(diào)地方政府的執(zhí)行能力,也重視中央政府的權(quán)威和監(jiān)督功能;注意中央和地方關(guān)系的法制化和規(guī)范化。因此我國要塑造誠信基層政府,提升行政踐諾能力,需要明確基層政府和社會(huì)之間權(quán)力的劃分。加強(qiáng)基層政府公共服務(wù)精神教育和職業(yè)道德教育,使其自身定位和公共權(quán)力的來源有清醒的認(rèn)識(shí),在此基礎(chǔ)上積極主動(dòng)實(shí)踐為人民服務(wù)的政治要求,承擔(dān)與其職權(quán)相對應(yīng)的責(zé)任。

要注意明晰中央與基層政府之間的權(quán)限。目前在我國僅有《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國國務(wù)院組織法》和《憲法》涉及到中央政府與基層政府之間權(quán)限的配置,但是也沒有對其進(jìn)行明確的劃分,再加上中央權(quán)力的相對集中,導(dǎo)致中央政府干涉基層政府行駛權(quán)力的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。因此需要明確中央和地方在事權(quán)、人事權(quán)、財(cái)權(quán)和立法權(quán)等權(quán)力的分配,通過明確權(quán)限使基層政府能夠發(fā)揮主動(dòng)性,不僅敢于承諾,而且勇于踐諾。

(三)開展基層公務(wù)員誠信的管理,塑造基層政府誠信形象

基層公務(wù)員是基層政府權(quán)力的直接行駛者和承擔(dān)者,雖然公務(wù)員誠信并不能完全與政府誠信相等同,但政府的誠信要通過公務(wù)員的行為體現(xiàn)出來,而基層公務(wù)員的誠信是推進(jìn)基層政府誠信建設(shè)的重要支撐。近年來公布的全球清廉指數(shù)排行榜上,新加坡在亞洲國家排名中一直名列前茅。20世紀(jì)50年代身處儒家文化圈的新加坡也是腐敗橫行,民心浮動(dòng),人民行動(dòng)黨上臺(tái)后,進(jìn)行強(qiáng)有力改革,國家面貌為之一新,新加坡公務(wù)員也成為國民的誠信榜樣,這對我國基層公務(wù)員誠信有很多啟示。

第一,公務(wù)員誠信法案的完善和落實(shí)。新加坡制定頒布的《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》制定了嚴(yán)格的公務(wù)員行為標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,《沒收非法所得》、《反貪污法》則融部門組織法和刑法、刑訴法于一身,對于起訴程序進(jìn)行了規(guī)定。這些規(guī)章制度和法律既全面周密,又具有很強(qiáng)的操作性,是政府公務(wù)員誠信的有力保障。我國的《公務(wù)員法》和《國家公務(wù)員暫行條例》雖然提出了公務(wù)員誠信領(lǐng)域的相關(guān)要求,但整體上規(guī)定比較模糊籠統(tǒng)。對公職人員誠信的規(guī)定可操作性也不強(qiáng)。當(dāng)下一些過去曾因失責(zé)被追究的基層官員重新任職,引起民眾對政府的質(zhì)疑,這一現(xiàn)象即是公務(wù)員相關(guān)法律亟須健全的例證。

第二,實(shí)施基層公務(wù)員誠信獎(jiǎng)勵(lì)和失信嚴(yán)懲的措施。公職人員和普通人一樣,具有“經(jīng)濟(jì)人”的動(dòng)機(jī)和行為,而有效的誠信獎(jiǎng)懲機(jī)制就是要引導(dǎo)公務(wù)員建立起恰當(dāng)?shù)睦嫒∠?。新加坡等國家為了激?lì)公務(wù)員做出符合公共利益的行為,都建立了詳盡的公務(wù)員獎(jiǎng)懲措施,如新加坡規(guī)定若公職人員到正常退休年齡,未發(fā)生失信行為,可以獲得數(shù)量可觀的公積金。廣東省江門市曾在市機(jī)關(guān)嘗試實(shí)施廉政公積金政策,引起社會(huì)熱議。廉政公積金政策是公務(wù)員誠信獎(jiǎng)懲的創(chuàng)新,但在現(xiàn)實(shí)操作中也需要和公務(wù)員誠信評估記錄和監(jiān)督體制相結(jié)合才能真正生效。

基層政府機(jī)關(guān)和公職人員都具有自利性與公共性的雙重屬性,雖然理論上我們將公共性視為政府具有的唯一屬性,但政府及其人員作為一個(gè)利益主體,有其自身獨(dú)特的利益追求,這是不可回避的客觀現(xiàn)實(shí)。如何最大限度避免基層政府和公務(wù)員的自利性,引導(dǎo)他們不要偏離公共性價(jià)值導(dǎo)向,需要從制度、行政踐諾能力、公務(wù)員管理等角度多管齊下,才能真正推動(dòng)基層政府誠信建設(shè)。

[1]凌文豪.政府在危機(jī)管理中的道德責(zé)任[J].道德與文明,2009(5).

[2](美)馬克·沃倫.民主與信任[M].吳輝,譯.北京:華夏出版社, 2004.

[3]周偉.政府依法行政中的信賴?yán)姹Ｗo(hù)[J].長治學(xué)院學(xué)報(bào),2009 (3).

責(zé)任編輯 胡號(hào)寰 E-mail:huhaohuan2@126.com

D035.5

A

1673-1395(2016)10-0050-04

2016-07-10

2016年徐州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究課題(16XSM-028)

趙世環(huán)(1979-),女,江蘇徐州人,講師,碩士,主要從事政治傳播理論研究。