直面質(zhì)疑，真抓實干推進依法治國

楊珍君　楊建榮

【摘要】全面推進依法治國決定頒布已滿周年，各項改革進入正軌，質(zhì)疑與阻力也相伴而生，有人認為依法治國是喊口號、擺姿態(tài)。面對質(zhì)疑必須明確，全面推進依法治國是全面建成小康社會的核心內(nèi)容和重要支撐，是全面深化改革的強大保障和實現(xiàn)方式，是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、科學(xué)化、規(guī)范化的助推機制。

【關(guān)鍵詞】依法治國 “四個全面” 法治指標(biāo)評估體系 人民主體地位

【中圖分類號】D0 【文獻標(biāo)識碼】A

2014年10月20日，黨的十八屆四中全會在北京正式召開，《決定》頒布至今已滿周年，全面推進依法治國各項事業(yè)正式邁入正軌。隨著法治改革邁入實質(zhì)性階段，質(zhì)疑與阻力也相伴而生。有人認為，全面推進依法治國不過是喊口號、擺姿態(tài)，隨著改革推進，法治便逐漸會被束之高閣，權(quán)力仍是改革推進的主旋律。類似質(zhì)疑的出現(xiàn)，源于在部分人民群眾的直觀生活體驗中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公等現(xiàn)象仍未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，徇私枉法、釣魚執(zhí)法、枉法裁判等現(xiàn)象依然存在，這歸根結(jié)底在于法治建設(shè)進程與人民群眾的法治期待仍存在一定差距。

雖然上述問題確實不同程度地存在，但質(zhì)疑本身卻是對我國法治進程的武斷、草率理解，與全面推進依法治國的決定初衷背道而馳，如果不充分予以澄清和回應(yīng)，將導(dǎo)致法治改革反復(fù)不前、事倍功半。《決定》頒布伊始，習(xí)近平總書記便指出：“如果在抓法治建設(shè)上喊口號、練虛功、擺花架，只是葉公好龍，并不真抓實干，短時間內(nèi)可能看不出什么大的危害，一旦出了問題就到了積重難返的地步，后果就是災(zāi)難性的。”全面推進依法治國，是黨中央著眼當(dāng)前、立足長遠、順勢而為、不得不為的決定，絕不是浮于紙面的口號和姿態(tài)。我們要準(zhǔn)確把握全面推進依法治國的進程規(guī)律，用入木三分的改革措施推進法治整體進程，將全國上下共同凝聚到當(dāng)前的法治建設(shè)中來。

依法治國是“四個全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵支撐

黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局。“四個全面”涉及內(nèi)容盡管各有不同，但彼此密不可分、相互支撐。全面建成小康社會是黨的十八大確定的現(xiàn)階段奮斗目標(biāo)，是“四個全面”中的目標(biāo)系統(tǒng)。全面深化改革是黨的十八屆三中全會作出的重大決策，是圍繞目標(biāo)而提供的動力系統(tǒng)。全面推進依法治國是黨的十八屆四中全會作出的戰(zhàn)略部署，是圍繞目標(biāo)而確立的保障系統(tǒng)。全面從嚴(yán)治黨是以習(xí)近平為總書記的黨中央圍繞奮斗目標(biāo)實現(xiàn)而采取的組織措施和提供的組織保證，是目標(biāo)實現(xiàn)的控制系統(tǒng)。全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴(yán)治黨共同支撐全面建成小康社會的實踐進程?！八膫€全面”的戰(zhàn)略部署開辟了中國共產(chǎn)黨治國理政新境界，將成為當(dāng)前和今后一個時期推進中國特色社會主義事業(yè)的總方略、總抓手、總遵循。因此，全面推進依法治國絕不是所謂的口號和姿態(tài)，其作為改革事業(yè)頂層設(shè)計的重要一環(huán)，關(guān)乎全面建成小康社會成敗，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是新時代推動黨的建設(shè)科學(xué)化的重要轉(zhuǎn)折，必定要堅定不移地推進依法治國事業(yè)。

從全局來看，全面推進依法治國是全面建成小康社會的重要內(nèi)容和支撐。黨的十八大報告明確將依法治國納入全面建成小康社會的目標(biāo)：“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障?！边@說明全面推進依法治國是全面建成小康社會的重要組成部分，依法治國是全面小康的重要內(nèi)涵構(gòu)成、題中應(yīng)有之義。與此同時，全面推進依法治國也是全面建成小康社會的重要支柱和基礎(chǔ)要件。黨的十八屆四中全會指出：“全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國。”這表明依法治國是全面建成小康社會的重要支柱、基礎(chǔ)要件，如果不能全面推進依法治國，那么，全面建成小康社會就會因法治保障缺失而走彎路甚至出現(xiàn)缺損。

具體而言，一方面，全面推進依法治國是全面深化改革的強大后盾和實現(xiàn)方式。當(dāng)前中國正處于“千古未有之變局”，經(jīng)濟邁入新常態(tài)、改革矛盾日益累積顯露、社會價值觀日趨多元，這些變化已遠超過了“短、平、快”的行政權(quán)力的承載力，唯有法治才能平衡各方利益，為多元社會主體共同參與深化改革提供穩(wěn)定可期的治理平臺，推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因此，習(xí)近平總強調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)?！碑?dāng)前全面深化改革進程要順利推進、全面深化改革成果要深刻鞏固，都必須在法治的軌道上運行，都要依靠法治形式規(guī)范和固化。另一方面，全面推進依法治國是全面提升黨的科學(xué)化水平的倒逼機制。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的最根本保證，但改革開放以來，面對前所未有的誘惑和挑戰(zhàn)，黨員中貪污腐敗、徇私枉法者有之，拉幫結(jié)派、搞團團伙伙者有之，地方保護、部門保護主義有之，這些正逐漸蠶食著黨的組織紀(jì)律性和與人民群眾的血肉聯(lián)系。要跳出“歷史周期律”，與時俱進地提升執(zhí)政能力、永葆黨的先進性，就必須堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨、依法治黨，提升全黨的法治思維、駕馭法治建設(shè)的能力，自覺在憲法法律范圍內(nèi)活動，順應(yīng)依法執(zhí)政的要求，全面提升黨的建設(shè)科學(xué)化水平。

主動把握和適應(yīng)依法治國“新常態(tài)”

1978年，鄧小平在中央工作會議上重提法制：“要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”；1997年，中共十五大正式提出了依法治國基本方略；2014年，黨的十八屆四中全會首次以依法治國為主題，確立了全面推進依法治國的決定。至今，中國的法治建設(shè)已歷經(jīng)普法教育、制度設(shè)計和實踐推進三個階段，中國特色社會主義法律體系基本形成，法治發(fā)展的模式也從外源性法治向內(nèi)源性法治轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來，我國法治建設(shè)成果尤為顯著：在立法層面，以一切改革都要于法有據(jù)為原則，立法機關(guān)積極開展法律的“立改廢”工作，《立法法》迎來頒布十五年來首次修改，中國特色社會主義法律體系日臻完善；在執(zhí)法層面，從一批批行政審批事項的取消和下放，到工商登記制度改革的全面鋪開，從一份份“權(quán)力清單”的公布，到行政事業(yè)性收費的不斷減少，在黨中央的統(tǒng)一部署下，簡政放權(quán)不斷縱深推進；在司法層面，廢止勞動教養(yǎng)制度，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度，全面推進審判流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開三大平臺建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序，健全錯案防止、糾正、責(zé)任追究機制，司法人員分類管理、司法責(zé)任制、省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理……一系列規(guī)定努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受的到公平正義；在依法治黨層面，黨中央集中清理黨內(nèi)法規(guī)，1978年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，近四成被廢止或宣布失效，兩部黨內(nèi)的“立法法”《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》公布，法治正成為治國理政的基本方式。

盡管我國法治建設(shè)成績顯著，但對全面推進依法治國“喊口號、擺姿態(tài)”的質(zhì)疑，體現(xiàn)了人民群眾對法治的迫切期待與法治建設(shè)進程之間的齟齬，也反映了我國法治建設(shè)進程中對于時間因素的獨特要求。與西方相對從容的法治化進程相比，中國的法治化進程中存在著一個很強的人為的時間觀念：我國法治建設(shè)在撥亂反正和改革開放的歷史條件下起步，為適應(yīng)當(dāng)時的經(jīng)濟改革主線，從時間角度提出的問題是，我們?nèi)绾卧谝粋€較短的時間過程中盡快建立起一種新的行為規(guī)則和社會秩序。在傳統(tǒng)社會可資利用資源匱乏、法治基礎(chǔ)落后的前提下，盡管當(dāng)時大多數(shù)人并沒有很強的法治觀念，但我們來不及等待法律觀念成熟生長起來再制定法律、要求人民遵守，而是借助于強大的國家力量開展大規(guī)模的、有億萬群眾參加的普法運動；盡管已制定的許多法律還未得到良好地執(zhí)行，但我們通過法律移植等方式制定了一個又一個的立法計劃，推出了一批又一批的法律，以期在十年至二十年的時間適應(yīng)未來社會經(jīng)濟發(fā)展的制度框架先期確立起來。這種爭取時間、縮短時間和趕超時間的政府推進式改革基本上取得了立竿見影的預(yù)期效果：公民法律素養(yǎng)大幅提高，中國特色社會主義法律體系基本建成，經(jīng)濟發(fā)展水平也實現(xiàn)了歷史性飛躍。但這只是依法治國的起始階段，實現(xiàn)真正的法治國家、法治政府、法治社會卻面臨著新的問題。

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2012年底，除憲法外我國現(xiàn)行有效法律共有243件，行政法規(guī)721件，地方性法規(guī)8600多件，部委和政府規(guī)章2萬多件，法律制度數(shù)量不可謂不多，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公等現(xiàn)象依然廣泛存在，權(quán)力本位的觀念尚未發(fā)生根本改變。這便是急速的政府推進型改革之后必須面臨的法治問題：人民群眾在思想文化觀念層面仍然準(zhǔn)備不足，尤其是大多數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習(xí)慣于以權(quán)代法、以言廢法，法律文本與社會生活中的法律脫節(jié)嚴(yán)重。全面推進依法治國不僅要實現(xiàn)制度上的承接，更是行為方式、社會觀念轉(zhuǎn)換和再造的過程。在國家、市場、社會與法律體系之間相互影響的格局之下重塑法律文化，在法律實施之中逐漸轉(zhuǎn)變社會觀念，才能使人們在深層次上把握法治要求，根據(jù)法治精神推動立法、執(zhí)法、司法、守法走向更高水準(zhǔn)，這是突破法治建設(shè)瓶頸的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是全面推進依法治國取得實質(zhì)性進展的當(dāng)前必經(jīng)階段。這必然要經(jīng)歷不同社會階層、組織在法制框架之下沖突、說服、模仿、認同乃至產(chǎn)生信仰的過程，它需要一個扎實推進、耐心等待的改革長周期，標(biāo)志著全面推進依法治國正式迎來法治改革“新常態(tài)”。

全面推進依法治國邁入“新常態(tài)”，則必須要克服革命性法治思維：急躁冒進地推進法治改革，簡單套用法治理論中的理想化標(biāo)準(zhǔn)來評判現(xiàn)實，期望在朝夕之間建成法治。其對改革的理解、思路、策略與當(dāng)前現(xiàn)實背景脫節(jié)，一旦意識到現(xiàn)實的差距與挑戰(zhàn)則轉(zhuǎn)而對法治建設(shè)失去信心，認為法治建設(shè)不過是在全球法治大潮之下“喊口號、擺姿態(tài)”。類似質(zhì)疑與態(tài)度，與全面推進依法治國之初衷背道而馳，忽視了法治建設(shè)全局中長遠與短期、理想與現(xiàn)實的戰(zhàn)略謀劃，若聽之任之則可能導(dǎo)致法治建設(shè)的偏頗、畸形乃至停滯。對此，我們必須明確：法治期待與現(xiàn)實固然可能存在差距，但全面推進依法治國不是一蹴而就的一場運動，它是一項長期的基礎(chǔ)性工程，猛藥去疴的階段已然過去，我們當(dāng)前正處于實踐法制、觀念養(yǎng)成的長周期，必須用足夠的耐心和智慧為法治改革“破繭”凝神聚氣。

法治改革整體推進的二元機制

全面推進依法治國具有長周期性，但絕不意味著可以將法治建設(shè)暫時擱置乃至消極怠工，恰恰相反，法治建設(shè)決定全局成敗而必須與其他“三個全面”協(xié)調(diào)推進。黨的十八屆四中全會從憲法實施、科學(xué)立法、依法行政、公正司法、全民守法、法治隊伍、依法治黨等各個方面為全面推進依法治國制定了全面的路線圖、時間表，《決定》頒布一周年以來，如何將這份改革總設(shè)計圖因地制宜、持續(xù)有效地深入實施成為了改革新課題。

確立全面推進依法治國的硬指標(biāo)體系。與一般改革事項不同，法治建設(shè)需要長周期持續(xù)投入而難以在短期內(nèi)取得立竿見影的成果，在現(xiàn)行評估體系之下，地方政府往往難以獲得足夠的熱情與動力。因此，全面推進依法治國必須自上而下地確立強措施、硬指標(biāo)。黨的十八屆三中全會提出：“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)?！秉h的十八屆四中全會指出，“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系”。在《決定》所確立的整體改革框架下，建立法治指標(biāo)評估體系，一方面能夠有效監(jiān)測和引導(dǎo)地方法治建設(shè)的方向，切實推進地方法治的完善與發(fā)展，另一方面能實現(xiàn)地方法治與國家法治的對接，保證國家與地方法治進程的一致性和統(tǒng)一性。法治評估既能有效帶動整個區(qū)域和社會組織的法治轉(zhuǎn)型，也能提高公職人員的法治服務(wù)意識和能力，從而不斷滿足人民日益增長的法治監(jiān)督和社會公正需求。

法治建設(shè)不僅需要通過評估和保障推進，但更需要建立科學(xué)的評估機制和指標(biāo)體系。僅僅固守原有工作考核標(biāo)準(zhǔn)，簡單地套用評分制加以形式包裝，既不能充分體現(xiàn)法治指數(shù)的“推壓”功能，也容易進一步導(dǎo)致地方法治建設(shè)的“高分低能”。法治評估要通過科學(xué)化、常態(tài)化和制度化的機制確保全國上下法治統(tǒng)一，指明地方法治建設(shè)的前進方向和潛在問題，成為地方法治工作績效考核的重要依據(jù)，就要轉(zhuǎn)變當(dāng)前法治評估自建、自評、形式化、片面化的現(xiàn)狀，不應(yīng)僅限于通過體制內(nèi)績效考核評估，還需要建立體制外的法治指數(shù)體系。對地方法治建設(shè)機器社會效果進行科學(xué)、系統(tǒng)評估，要從立法評估轉(zhuǎn)向司法評估和執(zhí)法評估，從事后評估轉(zhuǎn)向全過程評估，從官方評估轉(zhuǎn)向社會民意測量，從內(nèi)部工作績效評估轉(zhuǎn)向社會效果評估。通過對地方法治發(fā)展的全方位測量，倒逼地方法治建設(shè)進步，確保地方法治建設(shè)沿著全面推進依法治國的整體規(guī)劃路徑持續(xù)穩(wěn)步推進。

發(fā)揮人民主體地位推進法治建設(shè)。全面推進依法治國不是公權(quán)力一家獨奏的獨角戲，更不是立法者、法官、檢察官、律師、法學(xué)家們的壟斷事業(yè)，而依賴于人民群眾乃至整個社會的積極參與，單純的質(zhì)疑與動搖無助于法治事業(yè)的進步。一方面，國家公權(quán)力法治化運行的有效性取決于國家與社會的關(guān)聯(lián)程度，沒有嵌入社會的“強”國家事實上是脆弱的，強行構(gòu)建的法律制度經(jīng)受不起社會變遷的考驗。另一方面，正是通過國家與社會的共同推進，法治的潛在要素才能被真正激活，才能逐漸樹立公民的權(quán)利意識，重新強化衰弱的規(guī)則權(quán)威，有關(guān)法治的態(tài)度碎片化才得以重組為一種共識。最終，法治國家與法治社會的融洽關(guān)系實現(xiàn)持續(xù)地再生產(chǎn)。

因此在全面推進依法治國的進程中，國家力量與人民群眾參與實際互為條件，國家制度可以建立一個促進公民參與的開放環(huán)境，但人民群眾才是全面推進依法治國的最終主體和力量源泉，只有人民群眾積極投身法治實踐，國家制度才具有有深厚的推動力和執(zhí)行力。黨的十八屆四中全會提出的“深入推進科學(xué)立法、民主立法”、“健全依法決策機制”、“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”、“保障人民群眾參與司法”、“推進多層次依法治理”等重要舉措都充分依賴于廣大人民群眾的主動參與和首創(chuàng)精神，從上到下建立法治評估體系也需要廣大人民群眾積極參與表達權(quán)益訴求。只有人民群眾主動通過法治途徑和形式管理國家事務(wù)，依靠自身行動追求立法民主、執(zhí)法公平、司法公正，才能推動國家法治體系逐漸落地生根乃至日臻完善；只有廣大人民群眾養(yǎng)成了自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的法治習(xí)慣，通過鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等推進多層次的依法治理，依法表達訴求、解決糾紛、權(quán)利救濟，我們才能取得法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)的最終勝利。

全面推進依法治國道阻且長，我們并不因此失去信心和決心。任何一項偉大的事業(yè)都不是一蹴而就的，推動一個千年來人治傳統(tǒng)根深蒂固的國家、領(lǐng)導(dǎo)全球五分之一的人口邁向法治的歷史性創(chuàng)舉更是注定歷經(jīng)曲折。全面推進依法治國邁入“新常態(tài)”，我們必須擁有足夠的改革毅力與智慧，以科學(xué)、系統(tǒng)的評估體系確保法治改革整體持續(xù)推進，發(fā)揮人民群眾的主體地位為改革提供不竭動力，齊心協(xié)力為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢創(chuàng)建強有力法治保障。

（作者分別為中共陽泉市委黨校講師，中共陽泉市委黨校教授）

責(zé)編 /張蕾