論檔案行政權(quán)力清單制度

劉東斌

摘 要：檔案行政權(quán)力清單制度的主要特點(diǎn)是：合法性、約束性、公開(kāi)性和雙重性。檔案行政權(quán)力清單制度主要有五個(gè)方面的內(nèi)容：清權(quán)、減權(quán)、確權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)。建立檔案行政權(quán)力清單制度的現(xiàn)實(shí)意義與作用，在于實(shí)現(xiàn)檔案行政管理依法行政、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督制止權(quán)力濫用行為、維護(hù)檔案行政相對(duì)人的權(quán)利。

關(guān)鍵詞：檔案行政權(quán)力；檔案行政職權(quán)；權(quán)力清單制度

黨的十八屆三中全會(huì)提出：推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。黨的十八屆四中全會(huì)又強(qiáng)調(diào)：依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。推進(jìn)權(quán)力清單制度已成為全面深化改革的重要內(nèi)容。檔案行政管理部門(mén)作為行政管理部門(mén)也必然要推行權(quán)力清單制度，因此，本文就檔案行政權(quán)力清單制度做一下初步的探討。

1 行政權(quán)力的主要特征

1.1 公共性。公共性是行政權(quán)力區(qū)別于一般權(quán)力的最主要的特征。行政權(quán)力對(duì)國(guó)家事務(wù)的管理是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的，它的運(yùn)作集中體現(xiàn)在公共管理和公共服務(wù)過(guò)程中為社會(huì)提供的公共物品和公共服務(wù)。因此，行政權(quán)力本質(zhì)上是一種公共權(quán)力?！靶姓?quán)力的設(shè)置和行使，是要通過(guò)執(zhí)行國(guó)家的法律、法規(guī)、政策等，來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在行使行政權(quán)力時(shí)，必須以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為宗旨。如果以權(quán)謀私，那就偏離了行政權(quán)力行使的目的?！盵1]

1.2 強(qiáng)制性。行政權(quán)力是國(guó)家力量的象征。行政權(quán)力以其強(qiáng)制性保證體現(xiàn)公共利益的國(guó)家法律、法規(guī)、政策等得到落實(shí)。行政權(quán)力的行使方式主要表現(xiàn)為強(qiáng)制性地推行政令，強(qiáng)制性成了行政權(quán)力有效地執(zhí)行國(guó)家意志的顯著特征，任何個(gè)人和組織都不應(yīng)抵制或違抗，否則就會(huì)受到相應(yīng)的制裁?！靶姓?quán)力行使是以國(guó)家強(qiáng)制力或暴力的威懾為后盾的，它所推行的法律、法規(guī)、政策等是行政客體必須接受的。”[2]正是這種強(qiáng)制性使行政權(quán)力所制定的各種行政法規(guī)、計(jì)劃、政策、命令等，對(duì)全社會(huì)都具有普遍的約束性和權(quán)威性。

1.3 有限性。行政權(quán)力是有限的，“行政權(quán)有限性是指根據(jù)行政權(quán)的性質(zhì)和特征，行政權(quán)應(yīng)當(dāng)是有限的，行政權(quán)必須以公民權(quán)利為界限，行政權(quán)的行使必須受到法律的制約”，[3]對(duì)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，行政權(quán)力也是必須履行的職責(zé)和義務(wù)。行政權(quán)力的這種職責(zé)和義務(wù)的統(tǒng)一性決定了它必須受憲法、法律法規(guī)的約束和社會(huì)監(jiān)督。未經(jīng)法律授權(quán)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)不得擅自增加職權(quán)，否則就是亂作為，即“法無(wú)授權(quán)不可為”。如果國(guó)家行政機(jī)關(guān)放棄對(duì)行政權(quán)力的行使或消極應(yīng)對(duì)則是不作為，同樣也屬于違法，即“法定職責(zé)必須為”。

1.4 膨脹性。從行政權(quán)力的增長(zhǎng)趨勢(shì)來(lái)看，行政權(quán)力具有明顯的膨脹性?！靶姓?quán)力的自我膨脹導(dǎo)源于行政權(quán)力的自身結(jié)構(gòu)、行政權(quán)力的性質(zhì)以及行政權(quán)力客體的狀況。行政權(quán)力的運(yùn)動(dòng)是自上而下的放射狀結(jié)構(gòu)，且每經(jīng)過(guò)一層中介，其放射都要擴(kuò)大一定的范圍；而各級(jí)權(quán)力行使者又常常產(chǎn)生擴(kuò)大權(quán)力的本能沖動(dòng)，這就使行政權(quán)力具有一種無(wú)限延伸的動(dòng)力?！盵4]而隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，需要國(guó)家行政機(jī)構(gòu)管理的社會(huì)事務(wù)會(huì)不斷增多，行政權(quán)力的作用范圍也就不斷擴(kuò)大，行政權(quán)力必然要隨之增大。這三種因素相互作用，行政權(quán)力的擴(kuò)張就難以避免。這一特性表現(xiàn)為兩種情況：一是行政權(quán)力的自然增長(zhǎng)。這是由行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)功能正向發(fā)展所決定的，屬正常狀態(tài)。二是行政權(quán)力的惡性膨脹，屬異?，F(xiàn)象。

通過(guò)上述特征分析表明，行政權(quán)力在貫徹國(guó)家意志的同時(shí)，很容易侵害行政相對(duì)人的權(quán)益，也容易出現(xiàn)腐敗、低效、不作為、亂作為等異化現(xiàn)象。只有實(shí)行權(quán)力清單制度，才能有效避免行政權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張與膨脹，保證其在憲法和法律框架之內(nèi)規(guī)范運(yùn)行，使其發(fā)揮積極作用，避免消極作用。

2 檔案行政權(quán)力清單制度的主要特點(diǎn)

基于行政權(quán)力的特征，檔案行政權(quán)力清單制度主要具有以下特點(diǎn)：

2.1 合法性。由于檔案行政權(quán)力是由法律授予的，那么制定檔案行政權(quán)力清單制度時(shí)就必須依據(jù)法律，符合法律，不得與法律相抵觸。檔案行政權(quán)力清單制度的設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)及調(diào)整，都必須在法律的框架內(nèi)開(kāi)展，不能突破法律限制進(jìn)行法外行政。其一，檔案行政權(quán)力要合法。即檔案行政職權(quán)必須由法律授權(quán)規(guī)定，檔案行政行為必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)。即職權(quán)法定、越權(quán)無(wú)效。其二，行使檔案行政權(quán)力的程序合法。檔案行政管理部門(mén)行使檔案行政權(quán)力的過(guò)程，應(yīng)符合法定程序，以避免違法或不當(dāng)?shù)臋n案行政行為。

2.2 約束性。檔案行政權(quán)力清單規(guī)范的是檔案行政權(quán)力，檔案行政權(quán)力清單之內(nèi)的行政權(quán)力是必須履行到位的職責(zé)，檔案行政管理部門(mén)不能“缺位”不作為；檔案行政權(quán)力清單之外的，原則上是屬于社會(huì)和公民的活動(dòng)范疇，檔案行政管理部門(mén)絕對(duì)不能“越位”亂作為。對(duì)于檔案行政管理部門(mén)來(lái)說(shuō)是“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”?！叭蔽弧辈蛔鳛榕c“越位”亂作為都屬違法行為，因此，檔案行政權(quán)力清單制度具有約束性，只有剛性的法律約束才能使檔案行政權(quán)力清單制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。檔案行政權(quán)力清單一旦制定公布，就將對(duì)檔案行政管理部門(mén)產(chǎn)生強(qiáng)制約束力，如果違反檔案行政權(quán)力清單的規(guī)定，濫用檔案行政權(quán)力，將要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.3 公開(kāi)性。列出檔案行政權(quán)力清單，不能密而不發(fā)，不能只向內(nèi)部公開(kāi)，也不能部分地公開(kāi)檔案行政權(quán)力，而是除極少需要保密的事項(xiàng)外，要全面向社會(huì)公開(kāi)檔案行政管理的各項(xiàng)檔案行政權(quán)力的內(nèi)容、運(yùn)行程序、執(zhí)行主體、責(zé)任追究機(jī)制、目標(biāo)結(jié)果，等等。檔案行政權(quán)力清單本身也體現(xiàn)著公開(kāi)性。“權(quán)力清單應(yīng)體現(xiàn)出及時(shí)性與公開(kāi)性，即權(quán)力清單中的諸要素，諸如權(quán)力范圍、行使過(guò)程、完整性、準(zhǔn)確性等，要以特定的方式向社會(huì)公眾公開(kāi)，保證社會(huì)公眾能夠及時(shí)、便捷地獲知權(quán)力清單的內(nèi)容。這是對(duì)權(quán)力清單程序性與及時(shí)性的綜合要求，更是對(duì)權(quán)力清單公開(kāi)的主動(dòng)性要求?！盵5]

2.4 雙重性。檔案行政權(quán)力清單制度具有雙重性功能。一方面，檔案行政權(quán)力清單制度對(duì)于檔案行政管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，界定了檔案行政權(quán)力的邊界，劃定了檔案行政權(quán)力活動(dòng)的范圍?？梢杂兄跈n案行政管理部門(mén)的工作人員樹(shù)立檔案行政權(quán)力的邊界意識(shí)和范圍概念，清楚應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么、應(yīng)該怎么做。另一方面，檔案行政權(quán)力清單制度對(duì)于檔案行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，它可以方便檔案行政相對(duì)人了解檔案行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，獲取檔案行政管理有關(guān)信息，還可以加強(qiáng)檔案行政相對(duì)人依據(jù)檔案行政權(quán)力清單對(duì)檔案行政管理部門(mén)進(jìn)行有針對(duì)性的監(jiān)督。

3 檔案行政權(quán)力清單制度的主要內(nèi)容

檔案行政權(quán)力清單制度主要包括以下五個(gè)方面的內(nèi)容：

3.1 “清權(quán)”——全面梳理檔案行政職權(quán)。根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和“三定”方案的規(guī)定，對(duì)檔案行政管理部門(mén)主要職責(zé)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)行全面清理，將每一項(xiàng)職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化為具體的權(quán)力事項(xiàng)，逐條逐項(xiàng)分類(lèi)登記，確保其真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性。對(duì)于梳理出來(lái)的檔案行政職權(quán)事項(xiàng)，規(guī)范列明職權(quán)名稱、實(shí)施依據(jù)、承辦機(jī)構(gòu)等。同時(shí)，開(kāi)展部門(mén)履職分析，重點(diǎn)是部門(mén)職能是否全面正確高效履行、履職方式是否適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要、履職中存在的突出問(wèn)題及對(duì)策建議。

3.2 “減權(quán)”——簡(jiǎn)政下放檔案行政職權(quán)。在梳理檔案行政職權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)每一項(xiàng)檔案行政職權(quán)的法律依據(jù)、行使程序、運(yùn)行績(jī)效情況進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，按照“職權(quán)法定、簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能”的要求，大力削減不合法、不合時(shí)宜的檔案行政權(quán)力事項(xiàng)。其一，職權(quán)取消。沒(méi)有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)以及部門(mén)自行設(shè)定的職權(quán)予以取消。其二，職權(quán)轉(zhuǎn)移。對(duì)檔案行政相對(duì)人有關(guān)檔案事務(wù)水平能力的評(píng)價(jià)、認(rèn)定，以及相關(guān)從業(yè)資格、資質(zhì)類(lèi)管理，原則上交由第三方實(shí)施或由社會(huì)組織自律管理。其三，職權(quán)下放。直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的檔案事務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)下放。

3.3 “確權(quán)”——確定規(guī)范檔案行政職權(quán)。在梳理檔案行政職權(quán)的基礎(chǔ)上，確立認(rèn)定符合法律、法規(guī)、規(guī)章和“三定”方案規(guī)定的檔案行政職權(quán)，按照規(guī)范化的要求構(gòu)建檔案行政權(quán)力列表清單目錄，制定相應(yīng)的檔案行政權(quán)力運(yùn)行流程圖、法定依據(jù)等，將檔案行政管理部門(mén)的檔案行政權(quán)力和責(zé)任與檔案行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)清清楚楚地規(guī)定下來(lái)，讓檔案行政管理雙方都明白各自權(quán)益與辦事流程。

3.4 “曬權(quán)”——公開(kāi)公布檔案行政職權(quán)。就是公開(kāi)檔案行政權(quán)力清單、操作規(guī)程和流程圖，將確權(quán)后的檔案行政權(quán)力，編制成《檔案行政權(quán)力清單》，內(nèi)容包括檔案行政權(quán)力名稱、法定依據(jù)、責(zé)任部門(mén)、運(yùn)行流程圖等具體事項(xiàng)，并以各種形式對(duì)外公布，如在門(mén)戶網(wǎng)站公示、在辦公大廳張貼，等等，主動(dòng)接受檔案行政相對(duì)人的監(jiān)督。同時(shí)，根據(jù)檔案行政權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際效果和各方面提出的意見(jiàn)建議，及時(shí)對(duì)檔案行政權(quán)力清單及運(yùn)行流程進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

3.5 “制權(quán)”——強(qiáng)化監(jiān)督檔案行政職權(quán)。強(qiáng)化檔案行政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，主要有兩個(gè)方面：其一，構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督體系。建立相應(yīng)的績(jī)效考核和責(zé)任追究機(jī)制，明確考核和問(wèn)責(zé)的主體、范圍、程序，切實(shí)防止不作為和亂作為。并且確保在部門(mén)或個(gè)人發(fā)生超越檔案行政清單擅權(quán)、違法違規(guī)行使權(quán)力、不作為等問(wèn)題時(shí)，能夠受到及時(shí)查處和追責(zé)。其二，搭建外部監(jiān)督體系。構(gòu)建適時(shí)穩(wěn)定的測(cè)評(píng)機(jī)制和及時(shí)歸納來(lái)自社會(huì)各界反饋的機(jī)制，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)評(píng)廉、召開(kāi)服務(wù)對(duì)象座談會(huì)、向服務(wù)對(duì)象發(fā)放征求意見(jiàn)表，或者聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員，定期聽(tīng)取意見(jiàn)建議等形式強(qiáng)化外部監(jiān)督。

4 建立檔案行政權(quán)力清單制度的現(xiàn)實(shí)意義與作用

4.1 建立檔案行政權(quán)力清單制度是實(shí)現(xiàn)檔案行政管理依法行政的重要手段。依法治檔、依法行政一直是檔案行政管理部門(mén)積極努力的方向。檔案行政權(quán)力清單制度的建立有利于推進(jìn)依法治檔、依法行政，有利于推動(dòng)各級(jí)檔案行政管理部門(mén)明晰自身權(quán)責(zé)、全面正確履行檔案行政管理職能。檔案行政權(quán)力清單制度的首要工作就是厘清檔案行政管理權(quán)責(zé)邊界，按照職權(quán)法定的原則，根據(jù)實(shí)際提供的檔案事務(wù)服務(wù)內(nèi)容，對(duì)檔案行政管理部門(mén)現(xiàn)有的檔案行政職權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，以清單的形式明確其職權(quán)范圍、運(yùn)行程序、責(zé)任大小，從而讓每個(gè)檔案行政管理部門(mén)的工作人員都知曉自身到底有哪些檔案行政權(quán)力，如何行使，承擔(dān)什么樣的責(zé)任。這樣就有利于檔案行政管理部門(mén)更好地“定責(zé)”“明責(zé)”，履行職責(zé)，并且在一定程度上解決職責(zé)交叉、相互推諉等問(wèn)題；發(fā)現(xiàn)“缺位”“越位”的情況，克服不作為、亂作為等現(xiàn)象；同時(shí)也有利于提高檔案行政管理效能。以清單形式對(duì)各項(xiàng)檔案行政權(quán)力的邊界進(jìn)行明確規(guī)定，不僅對(duì)檔案行政權(quán)力越界行為有了制約、監(jiān)督、查辦、懲處的明確標(biāo)準(zhǔn)，有效減少檔案行政權(quán)力越界行為，維護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威性，而且也給包括檔案行政相對(duì)人的行為在邊界之內(nèi)和底線之上留下足夠的活動(dòng)空間，有利于檔案行政相對(duì)人遵守檔案法規(guī)和檔案行政管理依法行政。

4.2 建立檔案行政權(quán)力清單制度是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督制止權(quán)力濫用行為的重要工作?！皺?quán)力傾向于腐敗，絕對(duì)的權(quán)力傾向于絕對(duì)的腐敗”，[6]“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”。[7]雖然檔案行政權(quán)力相對(duì)較弱，產(chǎn)生權(quán)力尋租的腐敗現(xiàn)象并不多見(jiàn)，但是，檔案行政管理部門(mén)濫用檔案行政權(quán)力，“越位”“缺位”的現(xiàn)象并不少見(jiàn)，檔案行政管理“由于沒(méi)有邊界意識(shí)和清晰的邊界，導(dǎo)致檔案行政管理的‘越位‘缺位現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生”， [8]“檔案行政管理部門(mén)普遍存在管理職能權(quán)限不夠清晰，職能?chē)?yán)重錯(cuò)位、越位等現(xiàn)象”，[9]“檔案行政管理部門(mén)的‘錯(cuò)位‘缺位‘越位的問(wèn)題還沒(méi)有根本解決”。[10]

建立檔案行政權(quán)力清單制度，依據(jù)法律規(guī)定和檔案行政管理部門(mén)提供的檔案事務(wù)服務(wù)的實(shí)際內(nèi)容劃定檔案行政權(quán)力范圍，明確檔案行政權(quán)力的空間、運(yùn)行程序，使檔案行政權(quán)力有法有據(jù)、流程清楚、公開(kāi)透明，有利于將檔案行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，消除各種于法無(wú)據(jù)的檔案行政許可、行政審批行為，從源頭上壓縮檔案行政權(quán)力尋租空間，防止檔案行政權(quán)力濫用。檔案行政權(quán)力范圍的劃定，使得某個(gè)檔案行政權(quán)力崗位該做什么、不該做什么、該怎么做都清清楚楚，一旦越界便是“越位”，如果是不作為，那就是“缺位”失職，都會(huì)受到相應(yīng)的問(wèn)責(zé)與懲罰。同時(shí)，也可以最大限度地讓檔案行政相對(duì)人知曉各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)內(nèi)容、行使程序，使檔案行政權(quán)力的運(yùn)行置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，這就嚴(yán)格限制了檔案行政管理部門(mén)和公務(wù)人員行使檔案行政權(quán)力的自由度，對(duì)檔案行政權(quán)力行使者起到監(jiān)督和警戒制裁的威懾力。

4.3 建立檔案行政權(quán)力清單制度是維護(hù)檔案行政相對(duì)人權(quán)利的重要途徑。建立檔案行政權(quán)力清單制度有利于維護(hù)檔案行政相對(duì)人的權(quán)利。我國(guó)的公共權(quán)力源于人民，按照我國(guó)《憲法》的規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力都屬于人民，“人民是國(guó)家的主人，政府的權(quán)力來(lái)源于人民的讓渡，政府為人民服務(wù)是天職，人民的利益至上，政府必須全心全意為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化”。[11]檔案行政管理部門(mén)行使的檔案行政權(quán)力是人民讓渡給檔案行政管理部門(mén)代為行使的公共權(quán)力。因而檔案行政相對(duì)人對(duì)檔案行政權(quán)力的行使具有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。建立檔案行政權(quán)力清單制度，其目的就是打開(kāi)檔案行政權(quán)力封閉運(yùn)行的“黑箱”，將檔案行政權(quán)力的行使過(guò)程公之于眾，讓檔案行政權(quán)力在法律的框架下運(yùn)行，使檔案行政管理事務(wù)成為透明公開(kāi)的陽(yáng)光行政。因此，建立檔案行政權(quán)力清單制度，就是讓檔案行政權(quán)力執(zhí)行的內(nèi)容、范圍、程序、結(jié)果公開(kāi)。讓檔案行政相對(duì)人了解檔案行政管理部門(mén)及其工作人員到底有哪些檔案行政權(quán)力，其檔案行政權(quán)力是如何行使的，這有利于維護(hù)檔案行政相對(duì)人的權(quán)利，依法滿足檔案行政相對(duì)人的種種權(quán)利訴求。

*本文為2013年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目《依法治檔研究》（項(xiàng)目編號(hào)：13BTQ068）的階段成果。

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