關(guān)于權(quán)力清單制度的實踐和思考
——基于安徽的實踐探索

王凌燕

關(guān)于權(quán)力清單制度的實踐和思考
——基于安徽的實踐探索

王凌燕

介紹了安徽省推行權(quán)力清單制度的做法，分析了權(quán)力清單制度建設(shè)過程中存在的問題和不足。認(rèn)為在權(quán)力清單制度建設(shè)過程中，應(yīng)該強調(diào)法治思維和法治方式，進(jìn)一步明確權(quán)力清單的法律定位，規(guī)范清單的權(quán)力授予和行使程序，并不斷完善公眾參與和監(jiān)督機制。

政府職能；權(quán)力清單制度；廉政風(fēng)險；公眾參與；安徽

權(quán)力清單是指政府工作部門行使的各項行政職權(quán)的目錄清單。在地方各級政府的工作部門和依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位推行權(quán)力清單制度，是深化行政體制改革的有效抓手，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措。實行權(quán)力清單制度，有助于進(jìn)一步明確政府各部門的職責(zé)權(quán)限，推動簡政放權(quán)，促進(jìn)公眾參與，從而逐步形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系，逐步形成科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機制，全面推進(jìn)依法行政。黨的十八屆三中全會、四中全會都明確提出要全面推進(jìn)地方政府工作部門權(quán)力清單制度。2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，要求省級政府在2015年年底前、市縣兩級政府在2016年年底前，基本完成政府工作部門和依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。

在推行權(quán)力清單制度的實踐中，許多地方都進(jìn)行了有價值的探索。安徽省是率先探索推行權(quán)力清單制度的3個試點省份之一，具有一定的代表性?，F(xiàn)以安徽省的權(quán)力清單制度為研究樣本，考察權(quán)力清單制度的運行狀況和實踐成效，總結(jié)經(jīng)驗，分析不足。

一、安徽省權(quán)力清單制度的實踐

2014年4月，安徽省政府下發(fā)《關(guān)于推行省級行政權(quán)力清單制度的通知》，正式拉開了建立和推行權(quán)力清單制度的帷幕。2014年10月，安徽省級政府權(quán)力清單和責(zé)任清單目錄同時公開發(fā)布。在省政府的示范帶動下，至2015年2月底，全省共16個市和105個縣（市、區(qū)）公布了政府權(quán)力清單和責(zé)任清單［1］。安徽的具體做法體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）清權(quán)確權(quán)，權(quán)力法定

權(quán)力清單制度的邏輯起點，在于限制權(quán)力而非設(shè)定權(quán)力［2］。推行權(quán)力清單制度的第一步是厘清權(quán)力，保證權(quán)力來源的合法性。安徽省機構(gòu)編制辦牽頭，會同省政務(wù)公開辦、省法制辦、省監(jiān)察廳，對首批45家單位的行政職權(quán)進(jìn)行了清理。清理的對象主要是由行政機關(guān)組織實施的對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的具體行政行為。依據(jù)法律法規(guī)和規(guī)章及特定的規(guī)范性文件，清除法外權(quán)力和不合上位法規(guī)定的權(quán)力，最終做到“政府權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無權(quán)力”。以涉企收費清單為例，安徽省將涉企行政事業(yè)性收費、政府性基金、行政審批前置服務(wù)項目收費、政府性保證金、抵押金等一攬子納入清單范圍，對接權(quán)力清單。堅持項目法定，沒有法律法規(guī)依據(jù)、未經(jīng)國務(wù)院授權(quán)設(shè)定、明顯不符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要、重復(fù)交叉設(shè)置的收費項目，一律不允許進(jìn)清單［3］。

（二）簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能

推行權(quán)力清單制度就是要簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場和社會的作用，建設(shè)有限政府和服務(wù)政府。在簡政放權(quán)方面，安徽采取了取消、下放、轉(zhuǎn)移、整合、凍結(jié)等舉措。一是取消部分行政權(quán)力事項，其中包括市場機制能有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織能自律管理、政府部門采用事中事后監(jiān)管能解決的行政審批事項，實施依據(jù)不充分的權(quán)力事項，責(zé)任不明確的權(quán)力事項，部門“紅頭文件”設(shè)定的權(quán)力事項。二是下放部分行政權(quán)力事項。凡直接面向基層和群眾、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放給市縣政府管理；國務(wù)院下放的權(quán)力事項，也盡量下放市縣政府。省與市縣共有的行政權(quán)力，原則上實行屬地管理。三是轉(zhuǎn)移部分行政權(quán)力事項。通過購買服務(wù)等方式，將部分行政權(quán)力事項向市場和社會團體轉(zhuǎn)移。四是將內(nèi)容相同或相近的權(quán)力事項，經(jīng)過充分論證后予以整合。曾經(jīng)由幾個部門共同行使的同一行政權(quán)力，現(xiàn)在明確歸屬一個行使主體。五是凍結(jié)，即對一時難以通過修改相關(guān)法律法規(guī)來調(diào)整或取消的行政權(quán)力，以及日常管理中很少行使的行政權(quán)力，采取特別管理措施。結(jié)果政府權(quán)力事項大幅削減，省級保留權(quán)力事項1712項，精簡68.3%；16個市級政府平均保留2200項左右，精簡50%以上［3］。

（三）權(quán)責(zé)一致，防控風(fēng)險

法治社會要求權(quán)責(zé)一致。行政機關(guān)擁有一份行政職權(quán)，同時也就要擔(dān)負(fù)一份行政責(zé)任。安徽省在探索實施權(quán)力清單制度過程中首創(chuàng)了責(zé)任清單，將權(quán)力清單和責(zé)任清單同步推進(jìn)，要求 “法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”，做到“權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)匹配”。安徽省針對清單中的10類行政權(quán)力建立相應(yīng)的責(zé)任清單模板，將責(zé)任轉(zhuǎn)化為具體的清單條目，形成了行政權(quán)力、責(zé)任事項、追責(zé)情形“三位一體”的權(quán)責(zé)體系［1］。責(zé)任清單對理順職責(zé)關(guān)系、清晰責(zé)任邊界和加強事中與事后監(jiān)管，可以起到重要的規(guī)范作用。

除此之外，安徽省的權(quán)力清單制度還有一大亮點，那就是權(quán)力事項廉政風(fēng)險表，即將行政權(quán)力行使中可能產(chǎn)生的廉政風(fēng)險一一列出，以警示相關(guān)工作人員。如在“醫(yī)療機構(gòu)許可審批”一項中，分別列出了受理、承辦、審查、決定、辦結(jié)、送達(dá)等環(huán)節(jié)上可能產(chǎn)生的廉政風(fēng)險，并標(biāo)出了風(fēng)險等級。針對這些廉政風(fēng)險，清單上還列出了防控措施和具體責(zé)任，這有利于防止濫權(quán)、越權(quán)行為。

（四）權(quán)力清單公開化、信息化

行政權(quán)力具有擴張性，如果缺乏規(guī)范和控制，就容易偏離權(quán)力設(shè)置的初衷，出現(xiàn)權(quán)力濫用、權(quán)力尋租、權(quán)力腐化等異化現(xiàn)象。防控這種現(xiàn)象的有效辦法就是讓權(quán)力在陽光下運行。2015年4月，安徽省政府權(quán)力清單運行平臺正式上線。在現(xiàn)代信息技術(shù)的助推下，權(quán)力清單運行平臺以其數(shù)據(jù)電子化、流程標(biāo)準(zhǔn)化、辦理網(wǎng)絡(luò)化、信息公開化、監(jiān)督實時化，對現(xiàn)代行政法治所要求的公開透明、高效便民做了切實的回應(yīng)。在政府權(quán)力清單運行平臺上，政府權(quán)力項目庫、電子政務(wù)大廳、網(wǎng)上運行辦事平臺、電子監(jiān)察平臺和法制監(jiān)督平臺一應(yīng)俱全。公眾只需上網(wǎng)輕點鼠標(biāo)，就能查看省政府各部門和試點市的權(quán)力清單、責(zé)任清單和涉企收費清單，查看有關(guān)權(quán)力事項的辦事指南、辦理流程、辦結(jié)時限、所需材料等信息，同時可以在線申報、在線查詢辦理結(jié)果［4］。

二、權(quán)力清單制度存在的問題

（一）清單權(quán)力的確認(rèn)問題

權(quán)力清單制度由政府自上而下推動，列入清單的權(quán)力是由政府最終確認(rèn)的。這種通過行政命令在全省范圍內(nèi)快速推行權(quán)力清單制度的做法有一定的合理性，也體現(xiàn)了行政權(quán)力的高效性。對政府部門而言，推行權(quán)力清單制度無疑是一場自我革命，是在自己的利益范圍內(nèi)動刀子。按照公共選擇派的觀點，政府也是有利益需求的“經(jīng)濟人”，因此這種改革可能遭遇政府內(nèi)部的阻力，出現(xiàn)消極應(yīng)對或形式主義現(xiàn)象。

政府權(quán)力來源于人民的授予，并由法律設(shè)定，這是憲政國家的基本法治邏輯。法理上，能夠確認(rèn)權(quán)力清單的不應(yīng)是政府本身，而是授予政府權(quán)力的人民代表大會。政府推行和確定權(quán)力清單，有自我授權(quán)和確權(quán)的嫌疑。安徽省政府在確權(quán)的過程中強調(diào)以“法律、法規(guī)和規(guī)章”為依據(jù)，但其中的規(guī)章多來自于地方政府；另外，也沒有排除將政府發(fā)布的規(guī)范性文件作為權(quán)力的來源。政府在確權(quán)過程中如果重視自身利益考量，清單上的權(quán)力和法定的權(quán)力就難以保持一致。

（二）權(quán)力清單的定位問題

權(quán)力清單制度還存在權(quán)力清單自身定位不明和權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)模糊等問題。根據(jù)“政府權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無權(quán)力”的表述，似乎是要求政府依權(quán)力清單行政，清單之外的權(quán)力不能實施。如果一些行政權(quán)力在法律中有規(guī)定，但由于各種原因未列入清單，那么依清單行政和依法行政就會發(fā)生沖突；而權(quán)力清單如果超越了法律規(guī)定，則會造成行政執(zhí)法困境。

安徽省將法定行政機關(guān)組織實施的對公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的具體行政行為納入清單范圍，具體分為行政審批、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政強制、行政確認(rèn)、行政裁決、行政規(guī)劃及其他權(quán)力共10類。這種劃分方法實際上是把權(quán)力清單等同為行為清單。行為是權(quán)力的外在表現(xiàn)，但在實踐中行政權(quán)力在不同的行政行為中存在一定的重復(fù)和交叉。比如行政確認(rèn)和行政許可行為都體現(xiàn)了一定的審批權(quán)，但兩者的性質(zhì)和法律后果卻存在一定差別。這樣的劃分容易讓政府部門在確權(quán)時產(chǎn)生困惑，不知將權(quán)力對應(yīng)上述哪些行為，某具體行為又體現(xiàn)為什么權(quán)力。另外，對兜底條款“其他權(quán)力”沒有詳細(xì)解釋，可能也會增加執(zhí)行難度和公眾的質(zhì)疑。

以“具體行政行為”為標(biāo)準(zhǔn)確定進(jìn)入權(quán)力清單的權(quán)力范圍，政府制定規(guī)范性文件的抽象行政行為和組織行政復(fù)議的準(zhǔn)司法行為則被排除在清單之外，而這些行政行為同樣會影響并且是從源頭上影響公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)。遵循“清單之外無權(quán)力”的要求，政府部門則可能以此作為其不作為或躲避監(jiān)管的理由，從而造成管理和監(jiān)管的缺位。

（三）公眾參與機制有待完善

權(quán)力清單制度是一項由政府推動的自我改革的系統(tǒng)工程，政府主導(dǎo)為“初始推動力”。在改革進(jìn)程中，如果僅有政府的單方行動，缺乏公眾的參與互動，這個系統(tǒng)工程很可能會淪為政府的“面子工程”，并會因缺乏公眾的監(jiān)督而喪失前進(jìn)和完善的動力。

公眾參與以公眾知情、信息公開為基礎(chǔ)。權(quán)力清單制度的核心要素之一就是公開，但實際上公眾對權(quán)力清單制度，對公開主體、公開內(nèi)容和公開方式知之甚少，公眾知情權(quán)并沒有得到充分保障。各地政府的門戶網(wǎng)站都有信息公開一欄，但權(quán)力清單并不在列。政民互動、公眾評價、監(jiān)督監(jiān)察等公眾參與機制，還有待進(jìn)一步完善。

三、對完善權(quán)力清單制度的思考

（一）統(tǒng)一立法，明確定位

權(quán)力清單制度的實質(zhì)是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的 “籠子”，而這個“籠子”應(yīng)該是以法律為材質(zhì)的。職權(quán)法定是現(xiàn)代行政法治理論的核心。權(quán)力清單制度必須要有明確的法律依據(jù)，以確保清單行政權(quán)力的合法性和正當(dāng)性。權(quán)力清單制度本身應(yīng)通過法定程序予以確認(rèn)，而不是由政府自我確認(rèn)。建議在總結(jié)地方政府實踐的基礎(chǔ)上，由國家立法機關(guān)統(tǒng)一立法，在法制的框架下推動權(quán)力清單制度建設(shè)。統(tǒng)一立法，明確權(quán)力清單的法律定位，有利于糾正全國各地“碎片式”改革出現(xiàn)的權(quán)力清單依據(jù)不統(tǒng)一、職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、權(quán)力類型不統(tǒng)一的現(xiàn)象，解決權(quán)力清單的權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)模糊問題。當(dāng)權(quán)力清單的內(nèi)容和法律規(guī)定不一致時，則不能簡單地依權(quán)力清單行政。另外，應(yīng)建立權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整機制。根據(jù)法律法規(guī)的立改廢情況和機構(gòu)職能調(diào)整的情況等，及時調(diào)整權(quán)力清單的內(nèi)容，確保權(quán)力清單內(nèi)容合法、有效。

（二）清理部門規(guī)章和規(guī)范性文件

權(quán)力清單中所列權(quán)力事項必須有明確的法律法規(guī)的授權(quán)。部門規(guī)章出自政府部門，為避免政府自我授權(quán)，應(yīng)進(jìn)一步審查是否有上位法的依據(jù)。政府部門的“紅頭文件”不能作為行政權(quán)力的來源依據(jù)。針對行政管理實踐中發(fā)現(xiàn)的確實需要特別進(jìn)行規(guī)范的新問題、新情況，應(yīng)該通過修改和完善法律、法規(guī)的形式，使有關(guān)行政權(quán)力合法化。清理部門規(guī)章和政府規(guī)范性文件時，要嚴(yán)格遵循法律優(yōu)先原則，避免下位法與上位法產(chǎn)生沖突。

（三）增加負(fù)面清單，進(jìn)一步簡政放權(quán)

權(quán)力清單明確的是政府應(yīng)該做什么，“法無授權(quán)不可為”。責(zé)任清單要明確的是政府應(yīng)該怎么做，“法定責(zé)任必須為”。政府和市場的關(guān)系仍需進(jìn)一步厘清。李克強總理在2014年達(dá)沃斯論壇上就曾明確提出：政府在權(quán)力清單、責(zé)任清單之外還要給出“負(fù)面清單”，進(jìn)一步簡政放權(quán)，發(fā)揮市場主體的活力。負(fù)面權(quán)力清單（或稱“否定清單”）僅列舉法律法規(guī)禁止的事項，對未列入的事項不得干預(yù)，即“法不禁止即自由”，“法無禁止即可為”。權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單三單聯(lián)動，才可能真正做到“管住政府的手，放開市場的腿”。

（四）健全公眾參與及監(jiān)督機制

現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為權(quán)力清單制度的公開化、信息化提供了強大的技術(shù)支撐，同樣也為公眾參與和監(jiān)督開啟了方便之門。政府應(yīng)以服務(wù)公眾為目的，打造方便操作、參與、監(jiān)督的權(quán)力清單網(wǎng)上運行系統(tǒng)。公眾對清理和確認(rèn)行政部門權(quán)力的參與和監(jiān)督以及對行政部門工作績效評估的參與和監(jiān)督，政府部門對公眾意見和建議的回應(yīng)，應(yīng)當(dāng)都可以借助網(wǎng)上平臺來完成。政府在開展職權(quán)清理過程中，可以通過網(wǎng)上平臺征求公眾和專家的意見；在開展部門政績評估的過程中，可以借助網(wǎng)上平臺收集有關(guān)信息，將公眾的評價和反映納入評價體系。這樣可以建立起政府與民眾的信任與合作關(guān)系，充分體現(xiàn)政府權(quán)力的“權(quán)為民所授，權(quán)為民所用”的本質(zhì)。

四、結(jié)語

安徽省在推行權(quán)力清單制度中進(jìn)行了一些有益的探索，首創(chuàng)了責(zé)任清單和廉政風(fēng)險表，打造了權(quán)力清單網(wǎng)上運行平臺，為推廣權(quán)力清單制度提供了有益的經(jīng)驗。推行權(quán)力清單制度是深化行政體制改革的一個重要環(huán)節(jié)，最終目的是全面實行依法行政，建設(shè)服務(wù)型政府。進(jìn)一步完善權(quán)力清單制度，應(yīng)強調(diào)法治思維和法治方式，明確權(quán)力清單的法律定位，規(guī)范清單的權(quán)力授予和行使程序，健全公眾參與和監(jiān)督機制。

［1］袁維海，姚玫玫.有權(quán)必有責(zé)，曬權(quán)要曬責(zé)：安徽省探索行政權(quán)力、責(zé)任清單制度［J］.安徽行政學(xué)院學(xué)報，2015（1）.

［2］詹夏來.權(quán)責(zé)匹配構(gòu)建制度，三單同步簡政放權(quán)［J］.中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2015（21）.

［3］王正忠，楊玉華.安徽“三個清單”管住任性權(quán)力，打通簡政放權(quán)“堵點”“痛點”［EB/OL］.（2015-05-19）.http：//news. xinhuanet.com/2015-05/19/c_1115339093.htm.

［4］李輝.陽光質(zhì)監(jiān)不許權(quán)力“任性”［N］.中國質(zhì)量報，2015-05-04（1）.

（編輯：米盛）

D630

A

1673-1999（2016）08-0008-03

王凌燕（1973-），女，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)（安徽合肥230036）人文學(xué)院法學(xué)系副教授，研究方向為行政法。

2016-06-14