公共政策間的沖突及其治理對策研究——以漁業(yè)“柴補”與“雙轉”政策為例

彭亮李育林

(1.廣東海洋大學寸金學院，廣東湛江，524094；2.廣東海洋大學食品科技學院，廣東湛江，524088）

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公共政策間的沖突及其治理對策研究——以漁業(yè)“柴補”與“雙轉”政策為例

彭亮1李育林2

(1.廣東海洋大學寸金學院，廣東湛江，524094；2.廣東海洋大學食品科技學院，廣東湛江，524088）

【摘要】以漁業(yè)柴油補貼政策與漁民轉產轉業(yè)政策為例，對兩者間存在的沖突現(xiàn)象及其治理路徑進行研究后得出：公共政策間的沖突在現(xiàn)實中是真實存在的，其原因是由于公共政策目標的多元化，或是不同的政策為了達到相同的目標但采用的路徑差異所引起。相同或類似的文化背景是公共政策主體達成共識，并協(xié)同治理公共政策間存在沖突的心理文化前提，秉持“求同存異”的治理思路，可以緩解或消除公共政策間的沖突。

【關鍵詞】政策沖突；漁業(yè)柴油補貼；漁民轉產轉業(yè)；公共政策

公共政策沖突，是指在政策網絡系統(tǒng)之中由各級政府部門所制定的公共政策之間相互矛盾、相互抵觸、相互對立的一種表面化的態(tài)勢和現(xiàn)象[1]。在通常意義上，公共政策是政府為防止市場產生不正當競爭、消除生產或消費的外部效應以及調節(jié)國民收入再分配所采取的一種手段，是以增進人民福祉、實現(xiàn)社會和諧為主要價值目標的一種政策方式。然而，在公共政策的實際運行當中政策沖突又時常困擾著政府，對政府的執(zhí)政、施政能力提出了嚴峻考驗。本文以漁業(yè)柴油補貼政策與漁民轉產轉業(yè)政策間產生的沖突為切入點，以點帶面，對我國公共政策間存在的沖突現(xiàn)象及其治理策略進行探討。

一、政策出臺背景及實施概況

（一）漁業(yè)柴油補貼政策的出臺背景及實施概況

據(jù)統(tǒng)計，漁業(yè)捕撈作業(yè)的燃油成本占整個捕撈成本的70%左右[2]，是一個典型的高能耗產業(yè)。2002-2005年間，我國的油價陸續(xù)上調5次，尤其是2005年受國際市場的影響，國內油價的持續(xù)上升導致生產成本迅速增加，漁業(yè)捕撈業(yè)備受壓力。同時，由于海洋漁業(yè)資源日漸枯竭，單位捕撈努力量漁獲量逐年減少、捕撈漁品持續(xù)下降，而水產品價格又未有明顯的上升趨勢，致使?jié)O民的生產狀況和生活處境愈加困難，甚至出現(xiàn)了漁船一出海就虧損、漁民在非休漁期主動休漁的現(xiàn)象。在此背景下，2006年國家出臺了漁業(yè)柴油補貼政策。

漁業(yè)柴油補貼政策的補貼領域包括從事內陸和近海捕撈、漁業(yè)養(yǎng)殖、以及經農業(yè)部批準并確認從事正常生產的遠洋漁業(yè)漁船，使用機動漁船進行作業(yè)的漁民和漁企也涵蓋在內。補貼的核算方式是在滿足“三證齊全”、每年至少出海作業(yè)三個月以上等條件下，按照漁船的功率、年耗油量以及作業(yè)的時間、漁船類型等指標綜合核定發(fā)放標準。自2006年該政策實施以來，截至2013年底，國家財政共發(fā)放漁業(yè)柴油補貼資金1000多億元[3]，是眾多受補貼行業(yè)中補貼金額占比最高的一項政策。總體上看，漁業(yè)柴油補貼政策在降低漁民生產成本、穩(wěn)定海洋捕撈業(yè)生產以及促進漁船的現(xiàn)代化、規(guī)范化管理發(fā)揮著重要作用，但同時其也存在著政策操作困難、執(zhí)行走樣、目標政策群體飽受爭議、資金監(jiān)管不到位等問題[4]。

（二）漁民轉產轉業(yè)補貼政策的出臺背景及實施概況

我國海洋漁業(yè)資源豐富，海洋漁獲量、漁船、漁民數(shù)量均占世界首位，然而隨著海洋捕撈技術的進步和漁船數(shù)量的快速增長，各海區(qū)漁業(yè)資源逐步衰退。進入21世紀之后，海洋漁業(yè)資源的衰退進一步加劇，單位捕撈努力量漁獲量不斷下降，漁獲群體組成呈現(xiàn)出小型化、低齡化、低質化以及低值化的趨勢，部分傳統(tǒng)經濟魚類資源甚至幾乎絕跡。加上《中日漁業(yè)協(xié)定》、《中韓漁業(yè)協(xié)定》、《中越北部灣漁業(yè)協(xié)定》的相繼生效，我國在東海、黃海和北部灣海域作業(yè)的大批漁船需要撤出傳統(tǒng)的作業(yè)漁場，眾多漁民面臨著失海、失業(yè)的困境。以此為背景，農業(yè)部決定于2002年開始實施海洋漁民轉產轉業(yè)政策。

我國各級政府大致采取了補貼性措施、服務性政策和管制性政策對“雙轉”政策進行貫徹落實[5]。其中，補貼性措施主要包括：建立漁船報廢、補償基金，對減船漁民給予補貼；建立推進漁民轉產轉業(yè)的專項基金，加大對轉產轉業(yè)漁民的技能培訓；建立扶持遠洋漁業(yè)的發(fā)展基金，鼓勵遠洋漁業(yè)發(fā)展。在其他方面，各級政府還通過加強漁港建設，培育“漁港經濟”；加大漁業(yè)勞務輸出力度；鼓勵漁業(yè)技術研發(fā)，推廣漁業(yè)科技設備等措施來推動漁民轉產轉業(yè)政策的貫徹實施。從總體上來看，自實施“雙轉”政策以來，我國漁船數(shù)量在一定時期內呈現(xiàn)出不斷下降趨勢，取得了一定政策效果。然而，也仍然存在著報廢拆解漁船的補助標準過低、減船工作的難度逐年增大以及“邊減船邊增船”等現(xiàn)象[6]。

二、“柴補”與“雙轉”政策間存在沖突的表現(xiàn)

（一）海洋捕撈漁獲量增長率不降反升

“柴補”政策規(guī)定，享受補貼的漁船必須滿足“每年至少出海作業(yè)三個月時間”的前置條件，要按照漁船功率大小、作業(yè)時間長短，依據(jù)“誰用柴油補貼誰”、“多用多補貼”原則進行核算。如此，必然會驅動漁業(yè)從業(yè)者擴大海洋捕撈的生產行為，引發(fā)其與“雙轉”政策之間的沖突（圖1）。

圖1 2003-2011年我國海洋捕撈產量增長率變化圖（單位：%）數(shù)據(jù)來源：《中國漁業(yè)年鑒》2004-2012.

如上圖所示，我國海洋捕撈增長率在2004-2006年持負增長趨勢，在2005-2006年間的增長率甚至降到-0.77%，海洋捕撈的絕對增長量由2005年的1453.3萬噸降低至2006年的1442.0萬噸，減少了11.3萬噸。其原因不僅源于我國的油價持續(xù)上漲增加了海洋捕撈成本，挫傷了漁民的生產積極性，也與2004-2006年是我國漁民轉產轉業(yè)政策實施的“黃金時間”緊密相關。以2006年為轉折點，我國的海洋捕撈增長率基本上呈現(xiàn)出持續(xù)上漲趨勢，且增長率逐年遞增，從2006年的-0.07%提升至2011年的3.19%，海洋捕撈的絕對增長量也相應地逐年增長?？梢?，以漁業(yè)柴油補貼政策的實施為轉折點，“雙轉”政策在減少海洋捕撈所獲漁獲量方面的政策效果幾乎被完全抵消，處于被“柴補”政策“壓制”的狀態(tài)。

（二）漁船規(guī)模未減反增

“雙轉”政策與“柴補”政策的政策吸引力相差甚遠，2012年國家減船補助標準為2500元/千瓦，而部分地區(qū)拖網漁船的柴油補貼標準在2011年就已經達到1250元/千瓦，減船的補助金額僅為兩年的漁業(yè)柴油補貼數(shù)額[7]。在如此明顯的利益差距面前，部分沒有捕撈競爭優(yōu)勢、計劃退出海洋捕撈，甚至已經提出轉產要求的漁船，又紛紛要求撤回轉產申請，這嚴重阻礙了海洋捕撈減船、減人工作的開展，使得漁民轉產轉業(yè)政策在實際實施中步履維艱（圖2）。

圖2 2003-2008年海洋漁業(yè)漁船規(guī)模（單位：艘、千瓦）數(shù)據(jù)來源：《中國漁業(yè)年鑒》、《中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》2004-2009. （2010年以后，國家對海洋漁業(yè)漁船規(guī)模方面的數(shù)據(jù)統(tǒng)一了口徑，不再對外公布）

如上圖所示，在“雙轉”政策的作用下，2003-2005年我國海洋漁業(yè)年末漁船擁有量呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，尤其在2004年，我國“報廢拆解漁船7950艘，轉產轉業(yè)漁民4萬人，培訓轉產漁民2.2萬人”[8]，取得了良好的施政效果。但是從2006年開始，我國海洋漁業(yè)年末漁船的擁有量發(fā)生“反彈”，并急劇增加。另一方面，2003-2005年我國海洋漁業(yè)漁船功率基本上呈“保持平穩(wěn)，略有增長”的狀態(tài)，但2005年后，尤其是從2006年開始，我國海洋漁業(yè)漁船的功率呈現(xiàn)出強勁的上升趨勢。無疑，海洋漁業(yè)年末漁船擁有量、海洋漁業(yè)漁船功率的增減出現(xiàn)此種變化，與“柴補”政策在2006年正式施行脫不了干系。

此外，與2007年相比，2008年的海洋漁業(yè)年末漁船擁有量有所下降，但漁船功率卻依然保持增長趨勢，這很可能是“柴補”政策具有的“促進漁船及漁船管理現(xiàn)代化”功能的顯現(xiàn)。

（三）海洋漁業(yè)人口、海洋傳統(tǒng)漁民數(shù)量呈U字型變化

“柴補”政策與“雙轉”政策在實際運行中產生的沖突，還體現(xiàn)在海洋漁業(yè)人口、海洋傳統(tǒng)漁民人口數(shù)量的增減變化上（圖3、圖4）。

圖3 2003-2008年我國海洋漁業(yè)人口數(shù)量增減變化圖（單位：人）

圖4 2004-2008年我國海洋傳統(tǒng)漁民人口數(shù)量怎見變化圖（單位：人）數(shù)據(jù)來源：《中國漁業(yè)年鑒》、《中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》2004-2009.

如圖3、圖4所示，我國海洋漁業(yè)人口、海洋傳統(tǒng)漁民人口數(shù)量的增減變化大致呈現(xiàn)出：以2007年為分界點，在2007年前海洋漁業(yè)人口、海洋傳統(tǒng)漁民人口數(shù)量持續(xù)下降，而在2007年后兩者均發(fā)生“反彈”，且回升的速度和幅度都非常明顯。海洋漁業(yè)人口、海洋傳統(tǒng)漁民數(shù)量在“柴補”政策施行后呈U字型變化，透露出“柴補”政策的實施確實對“雙轉”政策“減船減人”政策目標造成了很大的影響。

三、公共政策間沖突的治理策略

J?坎貝爾教授認為，以文化背景類同為基礎，“在政策過程中產生沖突的時候，在可能的情況下首先要考慮以合理的方法減少沖突”[9]。這種方法在日本被稱為“純粹合意模型”（The Pure Consensus Model），美國的H?西蒙教授提出的辨明事實（fact-find）或說服的方法也屬于這一類。在中國文化上，該種緩和政策沖突的方式與我們常倡導的“求同存異”的思維方法和行為模式極為相似。根據(jù)這一思路，筆者以為，治理“柴補”與“雙轉”政策間沖突的首要突破點，在于兩者在政策目標上的“異同”之上（圖5）。

圖5 漁業(yè)柴油補貼政策與漁民轉產轉業(yè)政策的政策目標對比

從上表可知，“柴補”與“雙轉”政策的共同點在于兩者均希望達到提高漁民收入、改善漁民生活的政策目標，差異則在于“柴補”政策采用的是發(fā)放財政補貼、降低捕撈生產成本的方式來實現(xiàn)目標，“雙轉”政策則試圖通過轉移捕撈勞動力、調整漁業(yè)產業(yè)結構來達到同樣的目的。然而，在這一“殊途同歸”過程中，“柴補”政策阻礙了“雙轉”政策“減人減船”目標的實現(xiàn)，極大地影響了后者的政策實施效果，并在一定程度上對漁業(yè)資源生態(tài)環(huán)境及其可持續(xù)發(fā)展帶來了負面影響?；谶@一認識，筆者以為，應從以下幾個方面著手進行沖突的治理。

首先，要進一步加大“柴補”政策的補貼力度（但需特別注意補貼核算標準的設計和補貼方向的引導）?！安裱a”政策的實施，有力的減輕了漁民生產成本的負擔，促進了漁民增收，然而，很多地區(qū)仍然面臨著漁業(yè)柴油補貼的增長趕不上購買柴油費增長幅度的事實[10]。因而國家應進一步加大補貼力度，促進漁民增產增收，提高漁民生活質量。

其次，要提高“雙轉”政策的吸引力。必須對愿意進行轉產轉業(yè)的漁民給予更多的政策優(yōu)惠，要適度提高漁船報廢的補助標準，尤其是造價較高的鋼質船的報廢補助標準。同時，要加大對轉產轉業(yè)漁民的培訓補助政策，協(xié)助解決轉產轉業(yè)漁民的子女的教育問題，并可以優(yōu)先考慮為“雙轉”漁民建立養(yǎng)老保險體系。

第三，要擴大補助政策惠及的目標群體。當前“柴補”和“雙轉”政策進行補助的對象主要是船東，卻未真正惠及到雇工漁民，故要進一步使政策對雇工漁民的收入水平、生活狀況給予更多的關注。另一方面，要盡快將國內漁業(yè)運輸船納入到“柴補”政策的補貼范圍之內，切實論證“雙轉”政策是否有必要對漁民失去的“漁業(yè)權”給予適當?shù)难a償。

第四，“柴補”和“雙轉”政策都要加大力度引導和扶持漁民發(fā)展海水養(yǎng)殖業(yè)、遠洋漁業(yè)、水產品精深加工及休閑漁業(yè)等產業(yè)[11]。要大力扶持既能增加漁民就業(yè)、提高漁民收入，又能較好的保護漁業(yè)資源生態(tài)環(huán)境，促進海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)開發(fā)利用的第二、第三產業(yè)，尤其是休閑漁業(yè)等新興產業(yè)的培育和發(fā)展。要通過漁業(yè)產業(yè)結構的調整，達到漁民增收和漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的雙贏局面。

三、結論

從對“柴補”與“雙轉”政策間的沖突及其治理路徑的研究可知，公共政策間的沖突在現(xiàn)實中是真實存在的，其原因可能是由于公共政策目標的多元化，或是不同的政策為了達到相同的目標但采用的路徑差異所引致的。實現(xiàn)公共政策間沖突的有效治理應切實考慮到政策制定主體的文化背景，相同或類似的文化背景是公共政策主體達成共識，并協(xié)同治理公共政策間沖突的心理文化前提。在特定的文化背景上，我們可以循著“求同存異”的治理思路進行，以共同點為突破口，在“存異”過程中尋求和增強公共政策間的互補性和協(xié)調性，從而盡可能緩解或消除政策間的沖突。

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（責任編輯： 楚和）

AResearch on theConflict betweenPublic Policies and their Countermeasures——a Case Study of the Fishing Diesel Subsidies and the Fishermen’sDual-transformationAllowance

PENG Liang1LI Yu-lin2
(1Cunjin College of Guangdong Ocean University,Zhanjiang,Guangdong, China，524094;2Food Science and Technology College of Guangdong Ocean University,Zhanjiang , Guangdong, China, 524088)

Abstract:The article, studying the conflict and the governance countermeasures of the fishing diesel subsidies and fishermen dual-transformation special funds allowance, has concluded that the conflicts between public policiesdo exist, the cause of which is the diversity of public policy objectives,or different policies using different approaches to achieve the same goal.The same or similar cultural background is the psychological culture premise to reaching a consensus or resolving the conflict.We suggest “seeking common ground while putting aside differences”to mitigate or eliminate the conflict between public policies.

Key words:policy conflict; fishery diesel subsidy; fishermen dual-transform;governance

【作者簡介】彭亮（1987－），女，湖南湘潭人，廣東海洋大學寸金學院助教；李育林（1988－），男，湖南邵陽人，廣東海洋大學食品科技學院助教。

【收稿日期】2015－11－03

【中圖分類號】D601

【文獻標識碼】A

【文章編號】2095－932x（2016）01－0101－04