可再生能源補(bǔ)貼的合規(guī)分析

葉波

由于溫室氣體排放與化石能源有關(guān)，各國(guó)都普遍鼓勵(lì)使用可再生能源。就可再生能源的發(fā)展趨勢(shì)而言，可再生能源將成為僅次于煤炭的第二大電力來(lái)源。各國(guó)政府目前都制定了諸多刺激措施支持可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，措施之一就是提供補(bǔ)貼。補(bǔ)貼是支持特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要措施，多體現(xiàn)為贈(zèng)款、優(yōu)惠利率貸款、稅收鼓勵(lì)等形式，可再生能源領(lǐng)域的補(bǔ)貼主要為當(dāng)?shù)爻煞盅a(bǔ)貼、生產(chǎn)補(bǔ)貼和按照規(guī)定價(jià)格購(gòu)買電力3種類型。

可再生能源補(bǔ)貼的合規(guī)分析

按照《SCM協(xié)定》，在政府提供了財(cái)政資助或者任何收入或價(jià)格支持的情況下授予了利益，從而構(gòu)成補(bǔ)貼。補(bǔ)貼必須對(duì)特定的企業(yè)或者產(chǎn)業(yè)具有專向性。如果措施構(gòu)成了補(bǔ)貼，就需要分析措施是否對(duì)其他成員產(chǎn)生了不利影響，或者對(duì)其他成員的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了實(shí)質(zhì)損害。如果存在上述情形，就可以訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。

（一）稅收鼓勵(lì)措施

稅收鼓勵(lì)措施是否構(gòu)成財(cái)政資助，取決于是否放棄了在其他情況下應(yīng)征收的政府稅收。美國(guó)外國(guó)銷售公司案中的上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，WTO成員擁有征稅的主權(quán)權(quán)力，所以WTO成員有權(quán)確立自身的稅收規(guī)則?？梢?jiàn)“在其他情況下應(yīng)征收”的含義需要結(jié)合案情判斷，這很大程度上取決于成員的自行決定，確定作為比較基準(zhǔn)的應(yīng)征收的稅收相當(dāng)困難。

從措施的內(nèi)容角度分析，應(yīng)以稅收鼓勵(lì)措施是否符合相應(yīng)的稅收規(guī)范判斷其是否構(gòu)成財(cái)政資助。如果稅收鼓勵(lì)的措施制定和實(shí)施完全實(shí)現(xiàn)了稅收規(guī)范的目的，就可以認(rèn)為并不存在財(cái)政資助。就此而言，稅收鼓勵(lì)措施是否構(gòu)成補(bǔ)貼取決于是否實(shí)現(xiàn)了追求的目標(biāo)以及是否存在適當(dāng)?shù)谋容^基準(zhǔn)，不能確定稅收鼓勵(lì)措施一定構(gòu)成補(bǔ)貼。

（二）數(shù)量和價(jià)格要求

政府在可再生能源產(chǎn)業(yè)的扶持措施往往采取按照固定價(jià)格購(gòu)買一定數(shù)量電力的做法，判斷上述措施是否構(gòu)成補(bǔ)貼，就需要分析是否屬于政府或公共機(jī)構(gòu)提供財(cái)政資助，或者存在收入或價(jià)格支持。

有關(guān)財(cái)政資助的含義，可以上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目為例加以說(shuō)明。按照該項(xiàng)目，政府以固定價(jià)格購(gòu)買可再生能源電力。如果分析上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效果，措施的作用與補(bǔ)貼效果其實(shí)是類似的，也就是通過(guò)政府購(gòu)買貨物確保穩(wěn)定的電力供應(yīng)和吸引投資。上述行為并不代表政府對(duì)私人實(shí)體行使政府職能，而是對(duì)電力市場(chǎng)的監(jiān)管。通說(shuō)認(rèn)為，措施構(gòu)成財(cái)政資助取決于是否行使了政府職能，但政府職能的含義其實(shí)并不確定，措施是否構(gòu)成補(bǔ)貼很大程度上是政策問(wèn)題。在加拿大可再生能源措施案中，上訴機(jī)構(gòu)雖然將上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目認(rèn)定為財(cái)政資助，但回避了政府職能問(wèn)題，而歐盟主張上述行為屬于合法的政策目標(biāo)，但并不是公共服務(wù)，也就不是行使政府職能。

要將上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目認(rèn)定為補(bǔ)貼，還可以認(rèn)為該項(xiàng)目構(gòu)成價(jià)格支持，從而構(gòu)成補(bǔ)貼。在美國(guó)軟木塞案中，上訴機(jī)構(gòu)明確認(rèn)為，價(jià)格支持不同于財(cái)政資助，而且應(yīng)當(dāng)是財(cái)政資助的補(bǔ)充?！笆杖牖騼r(jià)格支持”措辭無(wú)疑擴(kuò)張了提供補(bǔ)貼的措施范圍。在最近爭(zhēng)端中，專家組、上訴機(jī)構(gòu)沒(méi)有涉及上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目構(gòu)成收入或價(jià)格支持的事宜，但爭(zhēng)端實(shí)踐否定了按照固定價(jià)格購(gòu)買電力構(gòu)成補(bǔ)貼的主張。

（三）扭曲市場(chǎng)中的利益分析

按照《SCM協(xié)定》有關(guān)補(bǔ)貼的定義，財(cái)政資助、收入或價(jià)格支持措施要構(gòu)成補(bǔ)貼，還必須授予利益。這就要求較之于沒(méi)有上述措施的情況，接受方的情況好轉(zhuǎn)。

認(rèn)定利益在一些情況下比較容易，如果政府放棄了收入，就可以認(rèn)定存在利益。但在其他情況下，例如政府作為市場(chǎng)主體在市場(chǎng)中購(gòu)買產(chǎn)品或者服務(wù)，認(rèn)定是否存在利益則比較困難。在若干案件中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，應(yīng)以市場(chǎng)條件作為比較基準(zhǔn)。具體到能源市場(chǎng)，由于能源市場(chǎng)始終存在各種形式的政府干預(yù)，導(dǎo)致價(jià)格和其他市場(chǎng)信號(hào)并不可信，確定市場(chǎng)條件其實(shí)比較困難，也就是難以確定比較基準(zhǔn)和補(bǔ)貼授予的利益。在加拿大可再生能源措施案中，專家組認(rèn)為，安大略省的電力市場(chǎng)并不存在有效競(jìng)爭(zhēng)，電力價(jià)格也由于政府干預(yù)不是合適的比較基準(zhǔn)。競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)不能確保電力的穩(wěn)定供應(yīng)，也不能吸引投資，按照固定價(jià)格購(gòu)買電力并未授予利益。上訴機(jī)構(gòu)也支持了專家組的裁決?？梢?jiàn)通過(guò)政府干預(yù)使得接受者在競(jìng)爭(zhēng)中處于有利位置或者說(shuō)優(yōu)勢(shì)，由于缺乏合適的比較基準(zhǔn)，并不等于補(bǔ)貼。基于上述理由，在可再生能源領(lǐng)域很難認(rèn)定接受者獲得了利益。

（四）專向性和不利影響分析

按照《SCM協(xié)定》，如果獲得補(bǔ)貼資格的標(biāo)準(zhǔn)或條件是客觀的，那補(bǔ)貼就不具有專向性。由于可再生能源補(bǔ)貼多符合技術(shù)上中立、非歧視的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)不具有專向性。但從經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境角度而言，可再生能源補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)盡可能具有針對(duì)性，以便達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的，導(dǎo)致措施很可能不中立也就是帶有歧視性，例如體現(xiàn)在加拿大可再生能源措施案中的當(dāng)?shù)爻煞忠蟆?/p>

從法律角度而言，即便可再生能源補(bǔ)貼在形式上符合了《SCM協(xié)定》中立和非歧視原則，但由于使特定企業(yè)受益，仍然具有專向性。WTO的爭(zhēng)端解決實(shí)踐說(shuō)明，由于補(bǔ)貼項(xiàng)目并不是充分廣泛的可獲得，在特定產(chǎn)業(yè)受扶持而發(fā)展的情形下，很難證明扶持措施不具有專向性，所以可以證明扶持措施具有專向性。

專向性補(bǔ)貼產(chǎn)生不利影響才違反WTO規(guī)則，這看起來(lái)為政府提供補(bǔ)貼給予了政策空間，但實(shí)踐中很難證明補(bǔ)貼沒(méi)有不利影響。對(duì)貿(mào)易產(chǎn)生的不利影響應(yīng)基于特定情形判斷，就可再生能源補(bǔ)貼而言，補(bǔ)貼產(chǎn)生的不利影響多涉及技術(shù)或者燃料而不是產(chǎn)生的電力，各國(guó)政府往往對(duì)設(shè)備而不是電力提起反補(bǔ)貼調(diào)查，認(rèn)為其產(chǎn)生了不利貿(mào)易影響。這樣做的原因可能是因?yàn)槟茉词袌?chǎng)本身就存在嚴(yán)重管制，補(bǔ)貼廣泛存在，比較容易認(rèn)定可再生能源設(shè)備接受了補(bǔ)貼。

總之，按照WTO法中的專向性和不利貿(mào)易影響方法分析可再生能源補(bǔ)貼，不難認(rèn)定上述扶持措施與中立和非歧視原則不一致。從經(jīng)濟(jì)學(xué)和保護(hù)環(huán)境的角度而言，支持可再生能源產(chǎn)業(yè)的措施應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性，于是法律規(guī)則和措施就產(chǎn)生了沖突。

結(jié)論

現(xiàn)有補(bǔ)貼規(guī)則并不支持政府采取措施扶持特定產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有補(bǔ)貼規(guī)則要求措施必須中立、非歧視，導(dǎo)致可再生能源補(bǔ)貼與WTO補(bǔ)貼規(guī)則不一致。但由于可再生能源產(chǎn)業(yè)的重要性，目前世界各國(guó)都采取了大量措施支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。就WTO爭(zhēng)端解決實(shí)踐而言，由于WTO成員在化石能源和可再生能源領(lǐng)域普遍提供了大量補(bǔ)貼，導(dǎo)致了成員一般不會(huì)就能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的補(bǔ)貼提起爭(zhēng)端，以免遭致反措施。只有措施明顯違反了WTO規(guī)則（例如出口補(bǔ)貼、當(dāng)?shù)爻煞忠螅┮约皣?yán)重侵犯了貿(mào)易利益的情形下，才會(huì)導(dǎo)致?tīng)?zhēng)端。

在金融危機(jī)背景下，可再生能源產(chǎn)業(yè)成為貿(mào)易救濟(jì)措施的重點(diǎn)對(duì)象，例如美國(guó)就對(duì)我國(guó)的太陽(yáng)能電池板、風(fēng)電塔設(shè)備提起了反補(bǔ)貼調(diào)查并征收反補(bǔ)貼稅，上述案件中的爭(zhēng)議措施是政府的現(xiàn)金贈(zèng)款、政府低價(jià)提供產(chǎn)品和服務(wù)、對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的政策性貸款以及稅收激勵(lì)等措施。在WTO的爭(zhēng)端解決中，歐盟、美國(guó)和日本也針對(duì)加拿大在回購(gòu)電力項(xiàng)目中的當(dāng)?shù)爻煞忠筇崞鹆薟TO爭(zhēng)端解決機(jī)制。總之，可再生能源產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)端有逐步升級(jí)的趨勢(shì)，隨著可再生能源產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，國(guó)別和WTO層面的貿(mào)易爭(zhēng)端會(huì)逐漸增多。

在上述形勢(shì)下，我們就面臨兩難境地。一方面，雖然現(xiàn)有補(bǔ)貼規(guī)則并沒(méi)有明確特定產(chǎn)業(yè)的扶持措施是合法的，但各國(guó)政府多大力支持可再生能源等特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，隨著競(jìng)爭(zhēng)加劇，很多扶持措施按照現(xiàn)有補(bǔ)貼規(guī)則都是違法的，如果政府和產(chǎn)業(yè)要保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)，那產(chǎn)生貿(mào)易爭(zhēng)端就是意料中事了。從這個(gè)角度而言，有必要制定新國(guó)際規(guī)則明確可再生能源補(bǔ)貼的合法性。（作者為上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)WTO研究教育學(xué)院副教授）

編輯|趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.netendprint