加快機(jī)動(dòng)車污染防治稅收制度設(shè)計(jì)

黃博雅

2003年1月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱為《條例》，于2003年7月1日起施行）。該《條例》嚴(yán)格規(guī)定了排污費(fèi)的征收、使用、管理環(huán)節(jié)，后又在此基礎(chǔ)上，另行出臺(tái)了一系列配套的法規(guī)與規(guī)章。

簡(jiǎn)單從《條例》關(guān)于排污費(fèi)的征收種類看來，我國(guó)排污費(fèi)主要集中于大氣、水、固體廢物及危險(xiǎn)廢物、噪聲四個(gè)方面。其中廢氣排污費(fèi)是指國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)直接向環(huán)境排放廢氣的單位和個(gè)體工商戶按照排放廢氣的種類和數(shù)量征收一定數(shù)額的費(fèi)用。但是對(duì)機(jī)動(dòng)車、飛機(jī)、船舶等流動(dòng)污染源暫不征收廢氣排污費(fèi)。

既然流動(dòng)污染源和其他直接通過排放污染物污染大氣的單位與個(gè)體工商戶同為排污者，前者因國(guó)家法規(guī)的規(guī)定不同而“合法”規(guī)避排污收費(fèi)，縱使其有現(xiàn)實(shí)收取的困難性和特殊性，也不能逃避我國(guó)廢氣排污費(fèi)征收在流動(dòng)污染源方面的現(xiàn)存不足。由此可見，廢氣排污費(fèi)的征收對(duì)象過于狹窄和單一顯然已經(jīng)成為目前較為明顯的缺陷。機(jī)動(dòng)車等流動(dòng)污染源“付費(fèi)”迫在眉睫。

我國(guó)對(duì)機(jī)動(dòng)車等流動(dòng)污染源暫不征收排污費(fèi)的原因

立法層面的考慮

我國(guó)稅法至今未出臺(tái)真正意義上的環(huán)境稅，目前在經(jīng)濟(jì)手段上仍以排污費(fèi)為核心，但是近年來，有關(guān)國(guó)家環(huán)境政策在其他稅制中得到了一些體現(xiàn)。

以最為典型的消費(fèi)稅為例，自1994年《消費(fèi)稅暫行條例》的頒布實(shí)施，《條例》規(guī)定了對(duì)11種應(yīng)稅消費(fèi)品（包括：小汽車和摩托車兩種流動(dòng)污染源），之所以如此設(shè)置當(dāng)然包含了環(huán)境保護(hù)因素。2006年4月1日，我國(guó)消費(fèi)稅改革邁向了一個(gè)嶄新的臺(tái)階，此次改革后我國(guó)的消費(fèi)稅更具有了綠色稅的色彩。其中，原應(yīng)稅消費(fèi)品中的小汽車和摩托車稅率結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，適時(shí)拉動(dòng)了不同排量汽車的稅率差距，加大了大排量和能耗高小轎車、越野車的稅收負(fù)擔(dān)，同時(shí)也相對(duì)減輕了小排量車的負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)出對(duì)生產(chǎn)和使用小排量車的鼓勵(lì)措施。

國(guó)家試圖根據(jù)排量的大小設(shè)定差別稅率，從而引起汽車消費(fèi)者考慮稅收的成本，從而影響其實(shí)際消費(fèi)結(jié)構(gòu)。達(dá)到稅收的靜態(tài)效率和環(huán)境政策的間接實(shí)行。

對(duì)機(jī)動(dòng)車征收排污費(fèi)征收的現(xiàn)實(shí)困難

我國(guó)目前排污費(fèi)征收對(duì)象是以直接向環(huán)境排污的單位和個(gè)體工商戶，之所以如此設(shè)計(jì)是源于目前污染物的監(jiān)測(cè)技術(shù)和監(jiān)測(cè)方法。而不向流動(dòng)污染源征收排污費(fèi)也是出于此類主體雖有排污行為但排污種類和數(shù)量難以監(jiān)測(cè)的緣故。況且即便能夠監(jiān)測(cè)，卻面臨著監(jiān)測(cè)成本高和排污者環(huán)境法律意識(shí)欠缺的境地，同時(shí)監(jiān)測(cè)技術(shù)條件和監(jiān)測(cè)設(shè)備的限制也是不得不面對(duì)的實(shí)際障礙。

在客觀上，汽車消費(fèi)者需要承擔(dān)連同汽車本身在內(nèi)的各種稅費(fèi)支出，具體包括：車船稅、消費(fèi)稅、高速公路過路費(fèi)、車輛維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)以及不斷攀升的汽柴油費(fèi)等等，各種費(fèi)用的疊加無疑加劇了消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)。如若再開征其他稅費(fèi)將會(huì)造成消費(fèi)群體的諸多不滿，并且消費(fèi)者的實(shí)際接受能力也是立法主體需要參考的重要因素，立法者會(huì)予以適當(dāng)考慮。

對(duì)機(jī)動(dòng)車等流動(dòng)污染源征收廢氣排污稅的必要性

排污收費(fèi)制度的內(nèi)在要求

我國(guó)目前排污收費(fèi)制度作為依靠經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)環(huán)境的首要利器著實(shí)存在一些問題。筆者認(rèn)為，其中最為明顯的即是排污收費(fèi)的范圍有較強(qiáng)的局限性，以致許多污染行為并未納入其收費(fèi)范圍。

首先，從繳納排污費(fèi)的主體看來，《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》的第二條僅僅將其限定為單位和個(gè)體工商戶兩類。盡管有些地方也針對(duì)居民按人頭征收垃圾處理費(fèi)，但對(duì)個(gè)人排污的領(lǐng)域還有很多排除在收費(fèi)范圍之外。其次，在征收領(lǐng)域方面，從中央到各個(gè)地方共計(jì)已有100多種污染行為被納入到收費(fèi)行列當(dāng)中，但還有譬如：惡臭、生活垃圾、生活污水、電磁污染、電池污染等未征收排污費(fèi)，當(dāng)然還包括不對(duì)機(jī)動(dòng)車、船舶、飛機(jī)等流動(dòng)污染源征收噪聲超標(biāo)排污費(fèi)和廢氣排污費(fèi)。再次，一些重要環(huán)境要素被污染并非完全來自于工業(yè)，城市生活垃圾和污水才是真正的污染之所在。

排污收費(fèi)制度在立法上的局限性會(huì)使人民的生活質(zhì)量下降，并且對(duì)于其他依法繳費(fèi)的排污者來講亦非公平競(jìng)爭(zhēng)。所以適當(dāng)拓寬收費(fèi)范圍是大勢(shì)所趨。

“廢氣排污費(fèi)”還是“廢氣排污稅”

1.廢氣排污費(fèi)強(qiáng)制性低，不利于排污費(fèi)征收

目前排污費(fèi)的法律定性眾說紛紜，暫且不論其真正的法律屬性，但其具有固定性、無償性、強(qiáng)制性的特點(diǎn)還是較為明顯的。這三大特點(diǎn)恰好與稅收的一般屬性吻合，但我們可以肯定地說排污費(fèi)與真正意義上的稅收還是存在著差異的。

排污費(fèi)的法律后盾應(yīng)是2003年國(guó)務(wù)院頒布的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，它作為行政法規(guī)，效力自然不如全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的正式的法律。《條例》中規(guī)定的強(qiáng)制性措施諸如：責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和請(qǐng)求法院強(qiáng)制執(zhí)行當(dāng)然沒有普通稅收的強(qiáng)制性強(qiáng)，因此，收費(fèi)的不穩(wěn)定性和隨意性在所難免。

2.廢氣排污稅的優(yōu)越性

首先，廢氣排污稅的固定性較強(qiáng)，固然排污者的信服力也隨之加強(qiáng)。它不以雙方當(dāng)事人的意思表示為成立要件，而是直接依靠法律的規(guī)定征收，屬于一種法定之債。其次，稅具有請(qǐng)求力、執(zhí)行力和確定力，其中執(zhí)行力可由稅務(wù)機(jī)關(guān)直接實(shí)現(xiàn)。從債權(quán)實(shí)現(xiàn)的角度講，稅具有優(yōu)先于普通債權(quán)的效力；雖然費(fèi)也具有上述三種效力，但在一般情況下，費(fèi)必須借助于其他公力機(jī)關(guān)的介入如人民法院才能實(shí)現(xiàn)。從債權(quán)實(shí)現(xiàn)的角度講，費(fèi)也不具有法律所規(guī)定的優(yōu)先于普通債權(quán)的效力。再次，完善的環(huán)境資源稅收制度是環(huán)境資源的生態(tài)價(jià)值的集中體現(xiàn)。大氣作為一種必需的環(huán)境要素，應(yīng)隨著大氣環(huán)境的不斷污染和破壞而體現(xiàn)出稀缺性與資源性。征收大氣排污稅，不但可以體現(xiàn)出大氣環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且也可以體現(xiàn)出對(duì)于生態(tài)功能的下降的恢復(fù)和補(bǔ)償?shù)淖饔谩?/p>

加快我國(guó)流動(dòng)源廢氣排污稅的立法設(shè)計(jì)

為有效遏制目前我國(guó)流動(dòng)污染源污染大氣的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)機(jī)動(dòng)車所有者或使用者將造成的環(huán)境成本內(nèi)在化，實(shí)現(xiàn)所有排污者的社會(huì)公平，建立一種符合效率、穩(wěn)定和簡(jiǎn)便的環(huán)境稅稅收體制勢(shì)在必行。

（一）廢氣排污稅的立法目的和宗旨

廢氣排污稅屬于環(huán)境污染稅，是將大氣環(huán)境污染和破壞的社會(huì)成本，內(nèi)在化到生產(chǎn)成本和市場(chǎng)價(jià)格中去，再通過市場(chǎng)機(jī)制來分配環(huán)境資源的一種經(jīng)濟(jì)手段。它的直接目的是為保護(hù)大氣環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。稅收是手段，運(yùn)用這個(gè)經(jīng)濟(jì)手段控制大氣環(huán)境污染和改善環(huán)境、維護(hù)國(guó)民健康是大氣環(huán)境稅的立法宗旨。

（二）大氣環(huán)境稅立法應(yīng)考慮的因素

1.合理確定征收水平

大氣環(huán)境稅稅制設(shè)計(jì)不能脫離我國(guó)的國(guó)情。在實(shí)施稅制綠化的過程中，應(yīng)注重保持微觀經(jīng)濟(jì)主體的稅負(fù)基本不變。首先，將現(xiàn)有的對(duì)大氣排污所繳納的排污費(fèi)等一系列收費(fèi)并入大氣污染稅中，以避免重復(fù)征收，加重納稅人的稅負(fù)。其次，大氣污染稅應(yīng)重點(diǎn)抑制那些最突出的犧牲長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展為代價(jià)的短期行為，當(dāng)然在大氣污染中，流動(dòng)污染源污染大氣長(zhǎng)久未得以關(guān)注和治理首當(dāng)其沖。

2.保持稅收中性

大氣污染稅要保持稅收收入的中性，盡量減少稅收的扭曲作用。本著“誰污染誰納稅”與“完全納稅”的原則，大氣環(huán)境破壞者付出的代價(jià)應(yīng)與治理大氣環(huán)境所需費(fèi)用大體相當(dāng)。警惕把大氣環(huán)境稅收入當(dāng)做增加財(cái)政收入或彌補(bǔ)財(cái)政赤字的工具。

3.合理確定征稅范圍及計(jì)稅依據(jù)，實(shí)行差別稅率

征稅范圍設(shè)計(jì)上一般都會(huì)指向直接排污者（企業(yè)、個(gè)體工商戶、其他流動(dòng)污染源）的排放廢氣污染大氣的行為。在稅率設(shè)計(jì)上，不宜按全成本定價(jià)，防止稅率過高而造成生產(chǎn)生活抑制，導(dǎo)致社會(huì)為過分清潔而付出過大的代價(jià)。在實(shí)踐中可以采用彈性稅率，根據(jù)環(huán)境整治的邊際成本變化，合理調(diào)整稅率，同時(shí)對(duì)不同地區(qū)、不同部門、不同污染程度的排污主體實(shí)行差別稅率。（作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心）

編輯|趙鈞 jun.zhao@wtoguide.netendprint