最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”考核指標(biāo)評(píng)分方法研究

張 穎，高 陽，楊向明，胡彩虹，雷德義(.鄭州大學(xué)水利與環(huán)境學(xué)院，鄭州 45000；.河南省信陽市固始縣水利局，河南 信陽 46500；.河南省水利廳，鄭州 450000)

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基[1]，自2009年在全國水利工作會(huì)議上首次明確提出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度后，相繼進(jìn)行了闡述和部署，2010年中央1號(hào)文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》[2]進(jìn)一步系統(tǒng)地界定了最嚴(yán)格水資源管理制度的體系構(gòu)成及其基本內(nèi)容，與傳統(tǒng)的水資源管理相比較，嚴(yán)格化、精細(xì)化和系統(tǒng)化是最嚴(yán)格水資源管理的三大基本特征[3]。2013年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，各省市相繼提出了考核評(píng)分方法，考核辦法主要是以“單指標(biāo)法”進(jìn)行考核，即考核指標(biāo)的實(shí)際值離目標(biāo)值的程度進(jìn)行評(píng)分的，但依然缺少統(tǒng)一全面、廣泛適用的“三條紅線”控制指標(biāo)考核辦法。目前，我國針對(duì)最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”做了大量研究，黃昌碩[4]等分析了基于“三條紅線”的水資源管理模式和總體框架；王浩[5]總結(jié)了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理的8個(gè)關(guān)鍵技術(shù)支撐，并進(jìn)行了深入探析；陶潔[6]等構(gòu)建了“三條紅線”控制指標(biāo)體系，提出指標(biāo)確定方法并應(yīng)用于新密市；李信[7]等結(jié)合實(shí)際工作，對(duì)區(qū)縣政府如何制定最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施方案提出了具體的思路和方法；姜蓓蕾[8]等根據(jù)現(xiàn)階段實(shí)施最嚴(yán)格水資源制度的管理需求，討論了完善水資源計(jì)量與統(tǒng)計(jì)管理的主要內(nèi)容和任務(wù)等等。本文以河南省現(xiàn)狀年2012和2013年為例進(jìn)行分析，采用“年尺度多指標(biāo)法”與“單指標(biāo)法”的考核評(píng)分方法進(jìn)行對(duì)比，以其對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度考核提供理論和技術(shù)支撐。

1 最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”考核辦法

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》(國發(fā)[2012]3號(hào))和國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》(國辦發(fā))[2013]2號(hào)等有關(guān)制度和規(guī)定，各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市制定了各自的最嚴(yán)格水資源管理制度暫行辦法。2015年中國水利水電出版社匯編了《最嚴(yán)格水資源管理考核制度文件匯編》，匯編文件包括中共中央水利部等頒發(fā)的重要文件、各地責(zé)任與考核制度落實(shí)情況和管理制度考核辦法。各省的考核指標(biāo)公式均為基準(zhǔn)分加上年度實(shí)際值與目標(biāo)考核值的相對(duì)差值，如：云南省[9]和甘肅省[10]的考核指標(biāo)得分=A×80% +[(考核目標(biāo)值-實(shí)際值)/考核目標(biāo)值]×A(A為該指標(biāo)的滿分)，廣東省[11]的考核指標(biāo)得分=80+100(400、800)×[(考核目標(biāo)值-實(shí)際值)/考核目標(biāo)值]。此方法中“單指標(biāo)法”基礎(chǔ)分?jǐn)?shù)和系數(shù)選取的主觀性和隨機(jī)性較強(qiáng)，所以，采用“年尺度多指標(biāo)法”對(duì)河南省的“三條紅線”考核指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算打分。

1.1 “年尺度多指標(biāo)法”考核指標(biāo)評(píng)分方法

為了將最嚴(yán)格水資源管理制度落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)制度的可量化和可操作化，劉曉[12]等構(gòu)建了水資源管理“三條紅線”指標(biāo)體系，分階段與國家“五年規(guī)劃”同步實(shí)施，并提出“三條紅線”評(píng)價(jià)方法。本文以該文提出的“年尺度多指標(biāo)法”評(píng)價(jià)方法為基礎(chǔ)，提出考核指標(biāo)打分方法。根據(jù)各指標(biāo)對(duì)水資源管理的貢獻(xiàn)情況，可以分為逆向指標(biāo)和正向指標(biāo)。逆向指標(biāo)是指在適度范圍內(nèi)，數(shù)值越小，對(duì)水資源管理的有益貢獻(xiàn)越大[12]，包括用水總量、工業(yè)用水量、農(nóng)業(yè)用水量、萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量等；正向指標(biāo)是指在適度范圍內(nèi)，數(shù)值越大，對(duì)水資源管理的有益貢獻(xiàn)越大[12]，包括農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、主要江河湖庫水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率以及跨地級(jí)以上河流交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等，兩類指標(biāo)的計(jì)算方法如下：

正向指標(biāo)計(jì)算公式：

(1)

逆向指標(biāo)計(jì)算公式：

(2)

式中：Dm表示得分，當(dāng)D≥1時(shí)，表示該考核指標(biāo)完成目標(biāo)；D<1時(shí)，表示沒有完成目標(biāo)；Ai表示該考核指標(biāo)的實(shí)際值；Gi表示該考核指標(biāo)的目標(biāo)值；Wi表示該考核指標(biāo)的權(quán)重。

水資源管理“三條紅線”的總得分D總計(jì)算公式如下：

(3)

用水總量、用水效率、限制納污3個(gè)考核指標(biāo)得分依據(jù)“年尺度多指標(biāo)法”計(jì)算所得的評(píng)價(jià)得分值D得到相應(yīng)的取分，“年尺度多指標(biāo)法”所得分值反映了“三條紅線”指標(biāo)完成情況，能綜合反映各區(qū)域“三條紅線”實(shí)際完成與目標(biāo)的距離情況。為了更加方便記錄、比較指標(biāo)得分，在劉曉[12]等計(jì)算得分值D的基礎(chǔ)上，將所得分值D轉(zhuǎn)換為百分制，即得分值D乘以100為指標(biāo)考核所得分值Z。依據(jù)得分值D的情況，用水總量、用水效率、限制納污3個(gè)考核指標(biāo)得分Z計(jì)算方法如下：

(4)

那么，水資源管理“三條紅線”的總得分Z總計(jì)算方法如下：

(5)

式中：Z值為考核得分。

1.2 單指標(biāo)考核打分方法

繼我國先后出臺(tái)了《實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度工作方案》、《最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》、《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》等文件后，各省均制定了相應(yīng)的考核評(píng)分方法。上海市[13]制定了《上海市實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施細(xì)則》，將考核指標(biāo)分為三大項(xiàng)6個(gè)指標(biāo)，共計(jì)100分；廣東省[11]出臺(tái)了《廣東省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核細(xì)則》(2011-2015年)，將控制指標(biāo)分為三大項(xiàng)9個(gè)指標(biāo)，每個(gè)指標(biāo)各100分；云南省[9]編制了《云南省實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案》，共考核三大項(xiàng)5個(gè)指標(biāo)，共計(jì)100分；甘肅省[10]制定了《甘肅省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，共考核三大項(xiàng)4個(gè)指標(biāo)，總計(jì)100分。現(xiàn)階段各個(gè)省、直轄市的考核評(píng)分計(jì)算公式均為基準(zhǔn)分加上年度實(shí)際值與目標(biāo)考核值的相對(duì)差值，定義此方法為“單指標(biāo)法”。在各個(gè)省、直轄市指標(biāo)考核打分中，廣東省相對(duì)比較全面，共考核了9個(gè)指標(biāo)，其中，用水總量控制指標(biāo)(3個(gè))包括用水總量、地下水開采量、工業(yè)和生活用水量等，用水效率控制指標(biāo)(3個(gè))包括萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)等，水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)(3個(gè))包括跨地級(jí)以上市河流交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率和城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等[11]，因此選取基于“單指標(biāo)法”的廣東省最嚴(yán)格水資源管理指標(biāo)考核評(píng)分方法進(jìn)行比較，考核評(píng)分計(jì)算見表1。

2 河南省“三條紅線”考核指標(biāo)評(píng)分分析

2.1 河南省水資源現(xiàn)狀

河南省屬暖溫帶-亞熱帶、濕潤-半濕潤季風(fēng)氣候[14]，水資源主要來自于大氣降水[15]，多年(2001-2013年)平均降水量為752.9 mm，時(shí)空分布極不均勻，汛期(6-9月)平均降水量占全年總降水量的68.9%，非汛期降水量占全年總降水量的31.1%。21世紀(jì)以來，河南省多年平均水資源總量為386.57億m3，其中，地表水資源量273.84億m3，折合年徑流深165.4 mm，地下水資源量191.35億m3，地表水與地下水相互轉(zhuǎn)換的重復(fù)水資源量為78.62億m3。全省人均水資源占有量366.70 m3，按聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)研究確定的人均占有水資源量500 m3為嚴(yán)重缺水線衡量，河南省屬嚴(yán)重缺水地區(qū)。尤其是20世紀(jì)80年代以來，由于城市化和工業(yè)化進(jìn)程的快速發(fā)展，水資源供需矛盾日趨嚴(yán)重[16]。2001-2013年河南省平均年供水量220.57億m3，其中地表水供水量88.82億m3，占總供水量的40.27%；地下水供水量131.75億m3，占總供水量的59.73%，大多數(shù)城市仍靠開采中深層地下水來維持生活、生產(chǎn)用水[17]，因此產(chǎn)生了地下水位下降、地面沉降、塌陷與地裂縫、泉水?dāng)嘤康纫幌盗猩鷳B(tài)環(huán)境問題。

表1 基于“單指標(biāo)法”的廣東省最嚴(yán)格水資源管理指標(biāo)考核評(píng)分表[11]

注：A表示實(shí)際值，G表示目標(biāo)值。

2.2 “三條紅線”考核指標(biāo)打分分析

河南省最嚴(yán)格水資源管理制度指標(biāo)考核共考核三大項(xiàng)9個(gè)指標(biāo)。第一項(xiàng)為用水總量控制指標(biāo)有3個(gè)，分別包括用水總量、工業(yè)用水量、農(nóng)業(yè)用水量；第二項(xiàng)為用水效率控制指標(biāo)有3個(gè)，包括萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)；第三項(xiàng)為水功能區(qū)限制納污指標(biāo)有3個(gè)，包括主要江河湖庫水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率以及跨地級(jí)以上河流交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率。本文采用“層次分析法”確定考核指標(biāo)權(quán)重，得到的各個(gè)考核指標(biāo)權(quán)重見表2。

2012和2013年基于“年尺度多指標(biāo)法”的河南省各行政市得分值結(jié)果與廣東省“單指標(biāo)法”得分結(jié)果分別見表3和圖1。可見，2012年河南省“單指標(biāo)法”和“年尺度多指標(biāo)法”總分平均相差24.3分，其中，“單指標(biāo)法”得分平均值為66.8分，“年尺度多指標(biāo)法”得分平均值為91.1分。河南省“年尺度多指標(biāo)法”總體考核得分為94.5分，“單指標(biāo)法”總體考核得分為73.6分。在各地市考核中，“年尺度法”得分最高分為100分，為新鄉(xiāng)市和焦作市，最低分為70.3分，為駐馬店市；“單指標(biāo)法”最高分值為84.9分，為新鄉(xiāng)市，最低分為駐馬店市，為32.5分?？傮w而言，“單指標(biāo)法”所得各個(gè)行政市的用水總量、用水效率和總分分值均小于“年尺度多指標(biāo)法”分值，但是開封市和濮陽市的限制納污“單指標(biāo)法”所得分值大于“年尺度多指標(biāo)法”分值。

表2 各考核指標(biāo)指標(biāo)權(quán)重表

表3 2012年和2013年河南省各行政市“單指標(biāo)法”和“年尺度法”得分對(duì)比表

圖1 2012和2013年河南省各行政府“單指標(biāo)法”和“年尺度多指標(biāo)法”總體得分結(jié)構(gòu)圖

2013年河南省“單指標(biāo)法”和“年尺度多指標(biāo)法”總分平均相差24.5分，其中，“單指標(biāo)法”得分平均值為64.1分，“年尺度多指標(biāo)法”得分平均值為88.6分。河南省“年尺度多指標(biāo)法”總體考核得分為93.9分，“指標(biāo)法”總體考核得分為72.2分。在各地市考核中，“年尺度多指標(biāo)法法”得分最高分為100分，為焦作市，最低分為63.7分，為濮陽市；“單指標(biāo)法”最高分值為79.1分，為焦作市，最低分為平頂山市，為30分。總體而言，“單指標(biāo)法”所得各個(gè)行政市的用水總量、用水效率和總分分值均小于“年尺度多指標(biāo)法”分值，但是鄭州、開封和濮陽市的限制納污“單指標(biāo)法”所得分值大于“年尺度法”分值。

“年尺度多指標(biāo)法”利用實(shí)際值和目標(biāo)值計(jì)算各個(gè)考核指標(biāo)得分D，依據(jù)所得的D，采用百分制法計(jì)算“三條紅線”總得分?！皢沃笜?biāo)法”計(jì)算公式均為基礎(chǔ)分80分加上年度實(shí)際值與目標(biāo)考核值的相對(duì)差值，對(duì)于實(shí)際值高于考核目標(biāo)值以80分為基準(zhǔn)值加上800(或400、200)乘以年度實(shí)際值與目標(biāo)考核值的相對(duì)差值為考核評(píng)分值，根據(jù)考核指標(biāo)不同，相對(duì)差值所相乘的系數(shù)不同；當(dāng)實(shí)際值低于考核目標(biāo)值時(shí)，以80分基礎(chǔ)分加上100乘以年度實(shí)際值與目標(biāo)值的相對(duì)差值為考核分?jǐn)?shù)。由此可見，“單指標(biāo)法”基礎(chǔ)分?jǐn)?shù)和系數(shù)選取的主觀性和隨機(jī)性較強(qiáng)，而“年尺度多指標(biāo)法”求得的得分值更加客觀科學(xué)。2012年和2013年河南省各行政市“單指標(biāo)法”和“年尺度法”總分具體分布情況見表4，可見，年尺度法的分布主要在80～99分之間，而單指標(biāo)法的分值主要分布在60～79分?；凇澳瓿叨榷嘀笜?biāo)法”計(jì)算所得的分?jǐn)?shù)普遍高于“單指標(biāo)法”計(jì)算所得的分?jǐn)?shù)，當(dāng)某個(gè)考核指標(biāo)恰好達(dá)到目標(biāo)要求時(shí)，“單指標(biāo)法”計(jì)算所得分為80分，而“年尺度法”計(jì)算所得分為100分，因此“年尺度多指標(biāo)法”更能鼓勵(lì)各行政市積極完成考核指標(biāo)，改善水資源狀況，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理政策。

表4 現(xiàn)狀年2012和2013年不同方法考核得分對(duì)比表

3 結(jié) 語

(1)將“年尺度多指標(biāo)法”考核評(píng)分方法應(yīng)用于河南省，實(shí)現(xiàn)河南省各行政市最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”的考核指標(biāo)量化，對(duì)促進(jìn)河南省水資源最嚴(yán)格管理制度的順利實(shí)施有一定的指導(dǎo)意義。

(2)與“單指標(biāo)法”相比，基于“年尺度多指標(biāo)法”的考核方法更簡(jiǎn)便、客觀、系統(tǒng)，理論性和可操作性強(qiáng)，便于推廣，有助于精細(xì)化各個(gè)指標(biāo)的計(jì)算，更能促進(jìn)各地市改善水資源狀況的積極性，對(duì)指導(dǎo)水資源可持續(xù)利用、優(yōu)化河南省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局具有一定的參考價(jià)值，并為促進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”的量化研究提供了方向。

(3)由于資料數(shù)據(jù)有限，研究考核指標(biāo)仍需進(jìn)一步完善。

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