關(guān)于通過人大工作支持和推進行政審批制度改革的幾點思考

王娟

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央對深化行政體制改革提出了明確要求。本屆中央政府成立伊始，開門辦的第一件大事就是推進行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能。簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，成為了政府加強自身建設(shè)，推進社會經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展的一條主線。據(jù)中國政府網(wǎng)站2015年底的統(tǒng)計，在新一屆國務(wù)院成立以來已召開的100多次國務(wù)院常務(wù)會議中，至少有50項議題與簡政放權(quán)直接相關(guān)，2013、2014、2015年的首次國務(wù)院常務(wù)會議，都分別把簡政放權(quán)作為“當頭炮”。

一、全國各級人大和上海人大支持改革的工作實踐

全國各級人大在工作實踐中積極支持改革，圍繞行政審批制度這一重要抓手和突破口，積極開展立法和監(jiān)督等工作。

從全國人大的工作情況來看：在立法工作方面，2013、2014、2015年，十二屆全國人大常委會第三次、第十次、第十四次會議分別打包修改了一批行政審批制度改革相關(guān)法律，共計約49件次。在監(jiān)督工作方面：2014年，十二屆全國人大常委會第十次會議聽取并審議了國務(wù)院關(guān)于深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變工作情況的報告。2015年，全國人大常委會法工委結(jié)合行政審批相關(guān)法律修改情況，對地方性法規(guī)開展了專題審查。

從兄弟省市的工作情況來看：在立法工作方面，2014年，廣東開展地方性法規(guī)清理并專門制定了《廣東省行政許可監(jiān)督管理條例》，以規(guī)范行政許可的設(shè)定、適用和實施程序。2014年，天津在自貿(mào)區(qū)有關(guān)立法中，將臺胞投資者興辦企業(yè)的領(lǐng)照前審批改為備案管理。在監(jiān)督工作方面：2013、2014年，廣東、浙江等地聽取并審議省政府關(guān)于行政審批制度改革情況的報告；江蘇組織省直代表聯(lián)組專題調(diào)研行政審批制度改革工作。2014年，北京在聽取審議市政府行政執(zhí)法工作情況報告，重慶在開展企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境工作評議時，都把了解行政許可情況作為監(jiān)督的重要方面。

從本市的工作情況來看：本屆市人大常委會積極跟進落實國家和本市改革部署。2014年，圍繞深化行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變開展了專項監(jiān)督。2015年，修改了行政審批相關(guān)20件地方性法規(guī)，并作出支持浦東新區(qū)開展“證照分離”試點的決定。2016年年初，常委會主任會議主動提出議案，再次打包修改行政審批相關(guān)7件地方性法規(guī)。

二、對人大支持改革相關(guān)工作的特點分析

習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出，“人民代表大會制度是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度”。政府履行職能必須依靠法治，轉(zhuǎn)變政府職能本身就是建設(shè)法治政府的要求。對推進行政審批制度改革，人大可以有所作為。

一是改革需要各級人大強化支持、加強監(jiān)督。2014年，國務(wù)委員兼秘書長楊晶在向全國人大常委會匯報深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變工作時指出，要更主動地接受全國人大及其常委會監(jiān)督，加快改革步伐，全面做好政府各項工作。從本市來看，政府積極提請人大就行政審批制度改革工作給予支持。2014年，市政府主動提請市人大開展行政審批制度改革監(jiān)督調(diào)研；2015年，提請市人大修改行政審批相關(guān)地方性法規(guī)和作出有關(guān)法律性問題決定。

二是支持改革需要充分發(fā)揮立法、監(jiān)督等工作的作用。從各級人大工作來看，立法和監(jiān)督工作對支持改革都能發(fā)揮很大的作用。在立法方面，有法律、地方性法規(guī)的專項清理；有圍繞具體改革舉措的單項立法和法律性問題決定；還有規(guī)范行政許可和行政程序的專門立法。在監(jiān)督方面，有聽取政府關(guān)于改革情況匯報的，有舉行專題詢問的，有組織代表考察調(diào)研的，有對規(guī)范性文件中行政審批內(nèi)容開展審查的，也有把行政審批作為對政府監(jiān)督活動重要主題的。

三是支持改革的各項工作要逐步走向常態(tài)化。深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能，是一場深刻的革命。隨著行政審批制度改革的持續(xù)推進，各級人大支持改革也要隨著持續(xù)推進。十二屆全國人大常委會第三次會議打包修改了文物保護法等12部涉及行政審批改革事項的法律，張德江委員長在會后的講話中指出，今后要繼續(xù)加強這方面的立法，及時制定、修改或廢止相關(guān)法律，更好地發(fā)揮法治對轉(zhuǎn)變政府職能的引領(lǐng)和推動作用。從本市和兄弟省市來看，行政審批制度改革已經(jīng)成為了相當一段時期內(nèi)人大工作的主題。

三、當前人大工作中存在的問題

客觀來講，地方人大要更充分地發(fā)揮支持改革的作用，在工作上還面臨著一些困難和問題?，F(xiàn)結(jié)合個人思考，粗淺地談一些體會。

（一）在立法工作方面

一是地方性法規(guī)較易出現(xiàn)與改革相脫節(jié)的情況。地方性法規(guī)是國家法律體系的重要組成部分，其在效力位階上，低于法律、行政法規(guī)，高于省級政府規(guī)章和規(guī)范性文件。在實踐中，由于兩方面的原因，地方性法規(guī)較容易出現(xiàn)與改革相脫節(jié)的情形。一方面，國家層面推行的行政審批體制改革往往以修改法律、行政法規(guī)為先導，上位法修改后，往往會出現(xiàn)地方性法規(guī)與上位法的不一致。另一方面，對一些由地方性法規(guī)設(shè)定的行政審批，政府有關(guān)部門往往在提請人大修改地方性法規(guī)之前，即通過先行修改政府規(guī)范性文件等形式，對行政審批事項作了取消或者調(diào)整。

二是人大修改地方性法規(guī)的工作較易限于被動。目前，地方性法規(guī)的修改主要是由政府提出議案。從實踐來看，政府在提請人大開展行政審批相關(guān)立法工作時，容易出現(xiàn)兩方面問題。一是容易與改革實踐產(chǎn)生較大時滯。往往是政府規(guī)范性文件已修改了很長時間，再提議案提請修改地方性法規(guī)來進行追認。二是具體工作的準備不盡充分。修改行政審批相關(guān)地方性法規(guī)，所涉及的條文數(shù)量并不多。但人大立法工作有其自身規(guī)律，且條文數(shù)量不多并不代表難度不大，所以加強前期溝通仍然很重要。在實踐中，提議案時溝通不足、準備不夠的問題仍有發(fā)生。

（二）在監(jiān)督工作方面

一是改革有關(guān)內(nèi)容有待更好地融入監(jiān)督工作。人大監(jiān)督工作的形式十分豐富。除了監(jiān)督法規(guī)定的法定形式外，專門委員會開展的各項調(diào)研活動為人大監(jiān)督工作提供了寶貴素材，常委會辦公廳、代表工作部門舉辦的系列活動也是了解政府工作的重要平臺。對行政審批制度改革這一涉及面廣、情形復雜，持續(xù)時間長的改革活動，僅聽取一次政府專題匯報是并不夠，需要在對政府具體領(lǐng)域的各項監(jiān)督調(diào)研中都予以關(guān)注。通過聽取總體性情況匯報，一般只能對面上的基本情況有所了解；具體領(lǐng)域的行政審批事項，往往更切實地關(guān)系著群眾權(quán)益和企業(yè)發(fā)展，體現(xiàn)著政府的管理服務(wù)水平。

二是法律監(jiān)督的手段有待更好地發(fā)揮作用。備案審查是人大對政府規(guī)范性文件的監(jiān)督，目的就是要維護國家法制統(tǒng)一。全國人大已經(jīng)探索通過對地方性法規(guī)開展專題審查，來督促各省市及時跟進國家的行政審批制度改革工作。全國人大的工作對地方各級人大是很好的示范。目前，地方人大備案審查工作的作用還沒有發(fā)揮，對同級政府的規(guī)范性文件、對下級人大的決議決定中涉及行政審批事項的內(nèi)容尚缺乏專項審查，更談不上督促其限期改正。

四、對改進人大工作的幾點建議

人大支持改革，既要探索改進相關(guān)工作機制，也要充分地發(fā)揮出人大工作的優(yōu)勢，就此提出一些個人的建議。

（一）建立起地方性法規(guī)清理的常態(tài)化工作機制

目前，市人大已經(jīng)有了很好的工作基礎(chǔ)和實踐。一是在及時掌握情況方面，法工委主動關(guān)注國家改革動向，對涉及行政審批改革相關(guān)法律修改情況進行跟蹤，對照梳理分析地方性法規(guī)。二是在及時啟動修改方面，2016年，市人大已經(jīng)主動提出了打包修改7件地方性法規(guī)的議案。在此基礎(chǔ)上，要進一步建立起地方性法規(guī)清理的常態(tài)化工作機制，還需要以下幾方面工作的支撐：一方面，要了解本級政府的工作動向。在掌握法律修改情況的同時，還要了解本級政府的工作動向。要加強與政府的溝通，對需要人大支持的改革事項，要爭取提前參與；同時，要說明道理，按照法制統(tǒng)一的要求推進改革，先改地方性法規(guī)，再改政府規(guī)范性文件。一方面，要把握好清理工作的節(jié)奏。根據(jù)法律修改的時間、本級政府清理行政審批事項的時間，綜合確定修改地方性法規(guī)的時間；有條件的情況下，每年確定較為固定的時間開展清理。此外，在人大內(nèi)部，也要健全法工委、專門委員會共同參與法律跟蹤的機制。

（二）圍繞行政審批制度改革打出監(jiān)督工作組合拳

把行政審批制度改革作為人大各項監(jiān)督、調(diào)研工作的主題，通過開展形式多樣、領(lǐng)域廣泛的調(diào)研，使監(jiān)督做出韌性、做到實處。探索發(fā)揮備案審查的作用，適時開展專項審查。在各項監(jiān)督工作中，可以把區(qū)縣聯(lián)動、聽取匯報、代表參與、專家論證等多種方式更充分地運用起來。對監(jiān)督中所發(fā)現(xiàn)的問題，涉及政府規(guī)范性文件的，可以探索督促政府進行修改，涉及規(guī)范性文件數(shù)量多的，探索督促政府啟動對規(guī)范性文件的清理；涉及執(zhí)行等方面問題的，督促整改并加強跟蹤。此外，還可以考慮依托現(xiàn)有的要情通報制度，請政府對行政審批改革重要舉措加強對人大的通報。

加強對行政審批制度改革相關(guān)知識的學習和培訓也很重要。行政審批制度改革往往體現(xiàn)了政府行政管理、行政法治的最新動態(tài)。建議加強常委會層面、常委會機關(guān)層面的相關(guān)學習和培訓活動，通過實地考察改革典型，邀請國家和本級政府有關(guān)部門同志、行政法學者授課等形式，使人大同志能更好地把握改革的方向和要求，了解政府的運作情況，開展好各項立法和監(jiān)督工作。