地方政府職能發(fā)揮與中小學(xué)教育質(zhì)量的關(guān)聯(lián)性芻議

摘 要：21世紀(jì)，中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，科學(xué)技術(shù)持續(xù)更新進(jìn)步，教育問題也逐漸被提上日程并受到政府和百姓的日益重視，而一切教育的基礎(chǔ)又在于初等教育和中等教育。要使得初、中等教育適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的客觀需求，達(dá)到教育現(xiàn)代化的目標(biāo)，則對于初、中等教育的討論和改進(jìn)就具有了重要的意義。故而本文以雅安市為例，淺析了地方政府在教育中的職能定位、雅安市中小學(xué)教育現(xiàn)狀及原因分析，并提出了相應(yīng)的解決對策，總體上論述了地方政府職能發(fā)揮與中小學(xué)教育質(zhì)量的關(guān)聯(lián)性問題。

關(guān)鍵詞：中小學(xué)教育；教育質(zhì)量；政府教育職能

1 地方政府在教育中的職能定位

1.1 教育產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)

教育具有公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，根據(jù)薩謬爾森的觀點(diǎn)：“公共產(chǎn)品是這樣的物品，擴(kuò)展其服務(wù)給新增消費(fèi)者的成本為零，且無法排除人們享受的物品”。即公共產(chǎn)品是指那些在效用上具有不可分割性、在消費(fèi)上具有非競爭性、在受益上具有非排他性的產(chǎn)品或服務(wù)。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品則介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產(chǎn)品或服務(wù)，從以上定義可以看出，義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)屬于公共產(chǎn)品的范疇，而非義務(wù)教育則要?jiǎng)潥w準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇。我國目前實(shí)行的是九年制義務(wù)教育，即中小學(xué)教育除高中階段的教育以外都是義務(wù)教育，屬于公共產(chǎn)品，高中階段的教育是非義務(wù)教育，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。由以上定位可知，教育產(chǎn)品和服務(wù)作為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品需要政府發(fā)揮適度主導(dǎo)作用。

1.2 地方政府在教育中的具體職能定位

我國政府具有四項(xiàng)基本職能：政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和提供社會(huì)公共服務(wù)職能。教育職能是政府文化職能和提供社會(huì)公共服務(wù)職能的一個(gè)重要組成部分。由上文論述可知，地方政府在中小學(xué)教育中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用。然而這個(gè)主導(dǎo)作用具體應(yīng)該如何發(fā)揮呢？

我們知道，政府縱向權(quán)力分配在我國乃至世界教育改革中都并存著集權(quán)與分權(quán)兩種趨勢。然而細(xì)思之，其實(shí)這兩種趨勢并不矛盾，它們只是分別體現(xiàn)在不同的方面。集權(quán)主要體現(xiàn)在整體的教育制度框架的設(shè)計(jì)（包括課程體制、考試制度等）上，而分權(quán)則主要體現(xiàn)在教育管理的決策權(quán)力上，因此，集權(quán)與分權(quán)，就涉及到一個(gè)度的問題，也就是弗里德曼所說的“有限的干預(yù)”。即政府在教育中的作用，除了為消除鄰近影響而資助最低水平的學(xué)校教育外，還要保證被批準(zhǔn)的學(xué)校達(dá)到最低教育標(biāo)準(zhǔn)。弗里德曼關(guān)于政府在教育中的作用思想，是其新自由主義基本觀點(diǎn)在教育領(lǐng)域的具體闡發(fā)。

按照弗里德曼的觀點(diǎn)，我們可以把政府在教育中的職能定位為資助教育和管理教育（包括規(guī)定學(xué)校開辦標(biāo)準(zhǔn)，審查學(xué)校開辦資格等）。除此，本文認(rèn)為政府還應(yīng)具有指引教育總體方向和合理高效配置教育資源等職能。

2 雅安市中小學(xué)教育現(xiàn)狀

2.1 教育質(zhì)量高低的衡量標(biāo)準(zhǔn)

首先，要衡量教育質(zhì)量的高低我們就必須有一個(gè)統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)“十五”規(guī)劃教育部重點(diǎn)課題“中小學(xué)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)研究”（課題批準(zhǔn)號DFA030122）的研究成果，教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)包括約定標(biāo)準(zhǔn)（主要包括功能性指標(biāo)、文明性指標(biāo)、舒適性指標(biāo)、時(shí)間性指標(biāo)等）和滿意標(biāo)準(zhǔn)（主要包括學(xué)生滿意、家長滿意、政府滿意等）兩類，或者說衡量教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的兩個(gè)維度是事先約定和事后滿意。

2.2 雅安市中小學(xué)教育現(xiàn)狀

2.2.1雅安市教育總體發(fā)展水平

2014年12月底，由西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展監(jiān)測評估研究所編撰的《2013年四川省教育發(fā)展報(bào)告》正式對外發(fā)布。報(bào)告中使用了大量第一手?jǐn)?shù)據(jù)，包括近3年積累的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、官方材料、權(quán)威研究報(bào)告等，展現(xiàn)了2013年四川省教育事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，詳細(xì)呈現(xiàn)了各市州教育發(fā)展水平，系統(tǒng)分析了面臨的問題及挑戰(zhàn)，并提出了相應(yīng)的政策和建議。

從上表看出，雅安市教育發(fā)展水平較四川省內(nèi)大多數(shù)市州低，總體教育實(shí)力位于全省下游水平，與四川省排名第一的成都相比其差距更加明顯。

2015年12月底，由西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展監(jiān)測評估研究所和公共政策創(chuàng)新研究中心組織專家學(xué)者研究的《2014年四川省教育發(fā)展報(bào)告》也正式對外公布顯示，相比于2013年，2014年雅安市教育水平綜合得分上升到70分以上，教育發(fā)展水平已由D類上升為C類，這意味著雅安市教育正向著更好、更高的水平發(fā)展，然而，我們也必須認(rèn)識到，與四川省內(nèi)大多數(shù)市州相比仍然存在較大差距，綜合水平依舊處于省內(nèi)中下游。

2.2.2雅安市教育現(xiàn)存主要問題

2.2.2.1學(xué)生層面

學(xué)生文化課成績及升學(xué)率在省內(nèi)普遍水平不高。筆者通過大量走訪調(diào)查和資料的收集整理，以2015年高考情況為例，將雅安市與省內(nèi)其它部分市州進(jìn)行比較，繪制出下圖一、圖二以方便研究。

與14年相比，2015年雅安市高考考生本科、重本上線人數(shù)分別增長317人、101人，增幅分別到達(dá)34.01%和11%，說明了雅安市高中教育水平總體呈現(xiàn)出上升的良好趨勢，但通過圖一、圖二可以看出，雅安市文化教育水平與省內(nèi)其它不少市州依然存在較大差距。

具體而言：第一，雅安市高考參考規(guī)模較很多市州小；第二，雅安市高考上線率較很多市州低。除此之外，在尖子生方面，筆者通過調(diào)查了解到，雅安市2015年高考文理科最高分分別為612分、630分，而全省文理科最高分分別為681分、689分，即是說雅安市的最高分在四川省內(nèi)的排名并沒有太過突出。

問題的另一個(gè)方面是雅安市的文理科狀元均來自雅安中學(xué)，且雅安市內(nèi)文理科前10名雅安中學(xué)分別占了5位、6位，這實(shí)際上也反映了雅安市內(nèi)部教育發(fā)展的一種不平衡。（初中情況同樣可以說明這一問題，如2015年中考，全市前4名皆在雅安中學(xué)，全市前10名，雅安中學(xué)有7人，全市前100名，雅安中學(xué)有49人。）

綜上所述，可以認(rèn)為，雅安市在文化課的教育上同時(shí)存在著外部的相對落后性（相對于省內(nèi)大多數(shù)市州）和內(nèi)部的不平衡性（體現(xiàn)在市內(nèi)各個(gè)中小學(xué)之間）兩種矛盾。

其二，部分中小學(xué)生個(gè)人素質(zhì)有待提高。早在2014年，四川省已下發(fā)《均衡配置義務(wù)教育資源促進(jìn)教育公平專項(xiàng)改革方案》。其中提到了對中小學(xué)教育質(zhì)量的評價(jià)不能單單以考試成績、升學(xué)率為唯一標(biāo)準(zhǔn)。前文提到，衡量教育質(zhì)量應(yīng)當(dāng)以約定指標(biāo)和滿意指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，這里簡單說來，就是以德智體美勞全面發(fā)展為評判標(biāo)準(zhǔn)，德在智前，也即是說德育甚至比智育更為重要。而筆者通過長期觀察發(fā)現(xiàn)，部分中小學(xué)生有隨手亂扔垃圾的惡習(xí)，不懂得尊重他人，存在好逸惡勞、驕奢淫逸的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，物質(zhì)上的攀比之風(fēng)盛行，并以口吐污言穢語為時(shí)尚和潮流等。當(dāng)然，這不僅僅是雅安市部分中小學(xué)生的問題，也是全省乃至全國不少中小學(xué)生的通病。

2.2.2.2教師層面

教師工資福利等待遇不高，導(dǎo)致優(yōu)秀師資外流。筆者通過走訪了解到，由于雅安市本身經(jīng)濟(jì)水平不甚發(fā)達(dá)，教師的工資福利待遇等比之成德綿等經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地級市的確存在一定的差距，加之雅安市物價(jià)相對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏高，成為了導(dǎo)致雅安優(yōu)秀師資外流的主要原因。

2.2.2.3社會(huì)層面

各類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大，質(zhì)量參差不齊。雅安市培訓(xùn)機(jī)構(gòu)眾多，招生廣告隨處可見，質(zhì)量也參差不齊。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)屬民辦機(jī)構(gòu)，多由離退休教師或大學(xué)生自主開辦，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教師多聘請?jiān)谧x大學(xué)生兼職，也聘請師范專業(yè)畢業(yè)生做全職或?qū)W校專業(yè)老師課外兼職。大多數(shù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)過合法程序取得辦學(xué)資格，但仍存在少部分機(jī)構(gòu)無證辦學(xué)。此外，各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)雖不統(tǒng)一，但普遍偏高，一般而言，大學(xué)生課時(shí)費(fèi)用是40—80元/小時(shí)，專業(yè)老師的課時(shí)費(fèi)用是100—200元/小時(shí)，具體費(fèi)用根據(jù)不同科目在不同機(jī)構(gòu)有所偏差。

3 雅安市中小學(xué)現(xiàn)存問題原因分析

雅安市總體教育水平較低，是由各方面的原因?qū)е碌模疚膹恼穆毮馨l(fā)揮角度進(jìn)行分析。

其一，地方政府未能很好地發(fā)揮其資源配置的教育職能。資源配置是指社會(huì)已有的資源在不同用途之間，不同地區(qū)和部門之間進(jìn)行分配，包括政府行政行為配置和市場配置。[5]教育職能是政府文化職能和提供社會(huì)服務(wù)職能的延伸，政府在教育資源尤其是義務(wù)教育資源的合理配置上具有重大的責(zé)任。然而雅安市人民政府在中小學(xué)教育資源的合理高效分配上還有待進(jìn)一步提高，雅安市內(nèi)部各中小學(xué)之間教育資源配置存在不均衡現(xiàn)象，當(dāng)然，這里的教育資源既包括物質(zhì)資源（教學(xué)硬件設(shè)施、學(xué)校整體環(huán)境等），也包括人力資源（師資力量等）和財(cái)力資源（政府財(cái)政補(bǔ)貼、資助等）。地方政府對教育資源的不合理配置將導(dǎo)致全市教育水平整體上難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化。

其二，教師待遇不高，獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全。雅安市人民政府未能足夠重視中小學(xué)教師的工資福利等問題，同時(shí)缺乏健全的獎(jiǎng)懲機(jī)制，難以充分調(diào)動(dòng)教師工作的積極性和主動(dòng)性，使得雅安市對優(yōu)秀教師的吸引力降低，大量優(yōu)秀師資外流。同時(shí)，據(jù)筆者了解，待遇不高使得不少教師為追求經(jīng)濟(jì)收入而對課堂授課內(nèi)容有所保留，以便課外開設(shè)輔導(dǎo)課或強(qiáng)制性或非強(qiáng)制性地要求學(xué)生補(bǔ)課。

其三，市政府的教育質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)單一化、功利化。市政府過度重視文化水平教育，一定程度上忽視思想道德教育。前文提到，政府把握著教育的主導(dǎo)方向，具有制定教育發(fā)展總體方針的職權(quán)。雖然“德智體美勞全面發(fā)展”“素質(zhì)教育”等口號一直在提倡，四川省上的《均衡配置義務(wù)教育資源促進(jìn)教育公平專項(xiàng)改革方案》也已經(jīng)下達(dá)，明確提出了不能僅僅以成績和升學(xué)率作為教育質(zhì)量評價(jià)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，但迫于升學(xué)壓力，市政府長期以來一直將教育的重點(diǎn)放在升學(xué)率上，以升學(xué)率評價(jià)各中小學(xué)教育質(zhì)量，使得雅安市內(nèi)各中小學(xué)只重視學(xué)生學(xué)習(xí)成績，在升學(xué)率上相互攀比競爭，從而忽視了對學(xué)生思想道德素質(zhì)的培養(yǎng)。

其四，市政府監(jiān)管不力，相應(yīng)政策法規(guī)未臻健全，引發(fā)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)泛濫的教育市場亂象出現(xiàn)。雅安市校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，收費(fèi)昂貴，教學(xué)質(zhì)量參差不齊，“補(bǔ)課熱”年年不退。這種教育市場的亂象跟政府的監(jiān)管不力和政策法規(guī)的有待健全也是密不可分的。

4 改善雅安市中小學(xué)教育現(xiàn)狀措施建議

此處，筆者僅立足本文，從政府的職能發(fā)揮角度對雅安市中小學(xué)教育現(xiàn)狀提出拙見。

其一，政府應(yīng)充分實(shí)現(xiàn)教育資源的均衡配置，保證雅安市內(nèi)不同區(qū)縣和學(xué)校在教育資源配置上的相對均衡。黃永紅認(rèn)為，“均衡是公平的體現(xiàn)，公平是和諧的前提。應(yīng)當(dāng)對教育資源的不均衡分布施以矯正，由不均衡走向均衡，以資源分布均衡追求教育公平，以教育公平構(gòu)建和推動(dòng)社會(huì)和諧，以社會(huì)和諧步入全面小康社會(huì)。”因此，保證雅安市內(nèi)的教育公平（尤其體現(xiàn)在教育資源的均衡分配上）能避免或減少市內(nèi)各區(qū)縣、各學(xué)校教育發(fā)展水平的不均衡化，防止優(yōu)秀生源外流，對于雅安市教育整體發(fā)展至關(guān)重要。

其二，適度提高中小學(xué)教師待遇，進(jìn)一步提高教師地位和健全教師獎(jiǎng)懲機(jī)制。適度提高教師待遇以更好地調(diào)動(dòng)教師教學(xué)積極性并能有效防止優(yōu)秀師資外流，進(jìn)一步提高教師地位有利于整個(gè)社會(huì)尊師重教的良好風(fēng)氣的形成，健全教師獎(jiǎng)懲機(jī)制有助于教師規(guī)范教學(xué)以保證學(xué)生和家長的切身利益。

其三，改善教育質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，多維度地科學(xué)評價(jià)市內(nèi)各區(qū)縣、各學(xué)校的教育質(zhì)量，不以學(xué)生升學(xué)率作唯一評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。尤其需要求學(xué)校重視學(xué)生思想道德教育，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。

其四，加強(qiáng)對教育市場的行政監(jiān)管，建立和完善相應(yīng)的法律法規(guī)。對于校外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的申請、創(chuàng)立、廣告、招生、收費(fèi)、服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，政府都以相應(yīng)法律法規(guī)為準(zhǔn)繩嚴(yán)格審查、規(guī)范和監(jiān)督，最好成立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，以有效調(diào)節(jié)教育市場失靈的亂象并切實(shí)保障學(xué)生、家長的合法權(quán)益。

5 結(jié)論

教育是培養(yǎng)人的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，是一種人類道德、科學(xué)、技術(shù)、知識儲(chǔ)備、精神境界的傳承和提升行為，也是人類文明的傳遞。柏拉圖認(rèn)為，從國際政治的角度講，教育是一種最為廉價(jià)的國防，是關(guān)系國家綜合實(shí)力的重要因素。在當(dāng)今這個(gè)知識經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，這句話體現(xiàn)得更加充分。

而一切高等教育都必須以初、中等教育為基礎(chǔ)，否則將成為“空中樓閣”。因此毫不夸張地說，中小學(xué)教育關(guān)系著一個(gè)國家和民族的未來發(fā)展方向。根據(jù)前文論點(diǎn)，影響一個(gè)地方教育質(zhì)量高低的因素多種多樣，但教育作為一種社會(huì)公共產(chǎn)品，需要由政府來主導(dǎo)，所以地方政府職能發(fā)揮與中小學(xué)教育質(zhì)量有著密不可分的聯(lián)系。本文以雅安市教育為例，通過詳盡的數(shù)據(jù)和充分地論證說明了雅安市中小學(xué)教育的現(xiàn)狀，從政府的角度分析了其內(nèi)在主要原因并提出了相應(yīng)的改革建議。

作為政府部門，在地方教育改革發(fā)展的過程中，應(yīng)以客觀務(wù)實(shí)的精神，以全心全意為人民服務(wù)的態(tài)度，以“路漫漫其修遠(yuǎn)兮，吾將上下而求索”的毅力不斷探索。當(dāng)然，教育的改革和完善并非一蹴而就的，它需要多方面、長時(shí)期的努力。教育的蓬勃發(fā)展，除了政府要充分發(fā)揮其職能之外，學(xué)校、老師、家長和作為受教育主體的學(xué)生自身的努力也不可或缺。

參考文獻(xiàn)

[1]保羅·A·薩繆爾森，廉·D·諾德豪斯.經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].華夏出版社，1999.

[2]郭小聰.政府經(jīng)濟(jì)學(xué)（第四版）[M].中國人民大學(xué)出版社，2015.

[3]米爾頓·弗里德曼，羅斯·弗里德曼.自由選擇：個(gè)人申明[M].北京：商務(wù)印書館，1982.

[4]全國教育科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.“十五”規(guī)劃教育部重點(diǎn)課題“中小學(xué)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)研究”成果公告[J]. 全國教育科學(xué)規(guī)劃課題，2008，（8）.

[5]卜秋.論地方政府在義務(wù)教育資源配置中的作用——以蘇州市滄浪區(qū)為例[D].江蘇：蘇州大學(xué)，2007.

[6]黃永紅.堅(jiān)持社會(huì)公平原則，均衡配置教育資源——對新《義務(wù)教育法》的社會(huì)學(xué)解讀[J].行政與法，2007，（3）.

作者簡介

陳宇（1994-），男，四川德陽，本科，研究方向：政治學(xué)理論 四川農(nóng)業(yè)大學(xué)。