基于學校發(fā)展的中小學章程建設研究*

●　駱增翼

基于學校發(fā)展的中小學章程建設研究*

●駱增翼

依法治校是依法治國方略在教育領域的基本要求，當前落實依法治校的著力點是按照現(xiàn)代學校制度的要求抓好學校章程的制定與執(zhí)行。為了解中小學章程建設現(xiàn)狀，運用問卷、訪談、文獻等方法對L市H區(qū)11所公辦初中章程建設展開調(diào)研，歸納學校章程建設缺位表現(xiàn)，探析缺位原因，提出建議性對策，為本地區(qū)或同類地區(qū)學校章程建設提供參考。

中小學章程；建設；缺位；原因；對策

學校章程是指為保證學校依法治校和自主管理，根據(jù)教育法等法律法規(guī)的規(guī)定，按照一定的程序，以文本形式對學校重大的、基本的事項做出全面規(guī)定所形成的規(guī)范性文件，其本質(zhì)是對學校內(nèi)部以及與學校有關的教育利益的調(diào)整和分配。［1］它作為一種制度設計，是現(xiàn)代學校制度建立的基本要求，是實現(xiàn)利益相關者學校治理的外在體現(xiàn)。然而，與大學章程建設相比，我國中小學章程建設目前還處于初級階段。本文擬通過對某一地區(qū)學校章程建設情況的調(diào)研，了解章程建設現(xiàn)狀與問題，探析章程建設缺位的原因，提出可能的對策，進而加快本地區(qū)或同類地區(qū)學校章程建設的進程。

一、學校章程建設的現(xiàn)狀

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，H區(qū)學校章程建設整體狀況令人堪憂。突出表現(xiàn)為：教育行政部門、學校對學校章程的地位、意義認識不足，章程建設意識不強、能力不足，尤其是教育行政部門對學校章程建設缺乏有效的支持、指導、監(jiān)督與評價。中小學章程建設整體上處于缺位狀態(tài)，具體表現(xiàn)如下：

（一）學校及教育主管部門章程意識淡薄

1.學校依章自主辦學意識淡薄

從實際調(diào)研情況來看，多數(shù)學?；旧咸幱跊]有章程的“無章辦學”狀態(tài)，11所學校僅有4所學校有“文本章程”，而這4所學校制定的文本章程基本上也是照搬其他學校的，有的僅僅是換了個名稱。對“學校章程”概念缺乏準確的理解，受訪者一半以上都沒有聽說過學校章程，更談不上全面深入的理解。在所調(diào)查的學校中幾乎沒有一個人能清楚的說出學校章程的組成部分與具體內(nèi)容。多數(shù)學校沒有真正認識到學校章程建設對學校發(fā)展、學校管理的迫切性和重要性；沒有認識學校章程在協(xié)調(diào)教育利益相關者關系時的重要地位；更沒有認識到依章辦學為核心的自主辦學是學校改革和發(fā)展的趨勢。相當一部分學校管理者想當然的認為，具體規(guī)章、制度可以代替章程，或認為具體規(guī)章制度簡單相加就是章程。章程建設只是教育行政部門的一項任務而已。

就如A校長所言：“只要有健全的規(guī)章制度，也沒有必要制定章程，我們多少年沒有制定章程，學校管理也很好，某學校早就制定章程，管理照常亂糟糟的，我們沒必要趕時髦，學一些中看不中用的東西。”

B校長如是說：“我們學校有章程，早就有，應該每個學校都有，不就是各種制度嗎，你可以找辦公室王主任，叫她查一下?！保ㄊ潞蟛榱耍且恍┎块T崗位職責和部門的具體管理辦法、計劃，不是章程。）

還有一些學校校長習慣于行政化、集權化的管理手段，習慣于用規(guī)章制度嚴格監(jiān)管教師、管理學校，認為章程目前不能帶來管理的穩(wěn)定和高效，他們認為有時太民主什么事都不好做。

C校長面帶微笑的說：“章程這個東西有點虛，不適用，有些事情寫的太清楚在實際工作中也不好做，不如不寫。”

甚至有些校長認為章程是趕時髦的事，一切等待

*本文系江蘇省2015年度普通高校研究生實踐創(chuàng)新計劃資助項目“學校章程制定與執(zhí)行研究——以L市H區(qū)初中校為例”（課題批準號SJZZ150083）研究成果之一。上級通知，不積極，不主動，不做第一，也不做倒數(shù)第一，因為“第一難干，中間好看、倒數(shù)難看。”

D校長如是說：“市、區(qū)教育局也沒要求我們制定學校章程，我們也沒必要在這方面做第一個吃螃蟹的人，有點時間不如多思考如何提高中考成績。”

過分的重視具體規(guī)章制度，卻沒有及時的完善相關制度。有些制度比較滯后，如教學教科研管理制度內(nèi)容比較陳舊，制定教學評價制度的內(nèi)容是2004年12月，而該區(qū)教學新模式改革開始于2009年，許多教學評價內(nèi)容與教學改革的要求相矛盾。且部分制度比較分散、凌亂、隨意性大。由于制度之間缺乏整體協(xié)調(diào)性，條塊分割，各自為政，削弱了制度的整體效果。如對教師專業(yè)發(fā)展的規(guī)定，教研處、德育處、教學處甚至年級都有自己部門的相關規(guī)定，教師無所適從，只能忙于應付，甚至敷衍了事。

2.教育行政部門依章管理意識淡薄

教育行政部門仍未從根本上轉(zhuǎn)變觀念，作為H區(qū)教育行政部門的教育局，在處理與學校關系時，自上而下的命令式管理思維仍占主導地位，依章管理意識淡薄，甚至在一定程度上排斥、抵制。在對H區(qū)教育局的調(diào)查與訪談中發(fā)現(xiàn)，與章程建設最有關聯(lián)的兩個部門：一個是基教科，直接管理學校，當然也包括對學校規(guī)章制度建設的管理；一個是局辦公室，負責轄區(qū)內(nèi)教育法律、法規(guī)的建設與監(jiān)督。指導H區(qū)學校章程建設的任務也主要由這兩個部門來完成，然而在進一步訪談中發(fā)現(xiàn)，兩個部門的成員幾乎全部選調(diào)于H區(qū)中小學的一線教師，沒有一人具有完整的法律專業(yè)背景。教育行政人員法律素養(yǎng)欠缺，對依法治教和依法治校價值認識不足，對學校章程建設的內(nèi)涵、意義認識模糊甚至錯誤，在觀念上沒有認識到學校章程建設對于學校自主辦學、教育行政部門依法行政的重要性。

就如H區(qū)教育局基教科的一位成員所言：

“學校只要按照局里的要求按時、按質(zhì)、按量完成就可以了，不需要制定中看不中用的章程。此外，教育政策的不斷變化使得章程的規(guī)定過于滯后也不利于學校工作的開展。……上級教育主管部門如果沒有要求與規(guī)定，我們也沒有必要去研究，我們做好我們應該做的就行了。……即使學校章程重要，我們目前也缺乏能力來指導學校章程建設?！?/p>

作為承擔法制建設工作的H區(qū)教育局辦公室成員對章程認識與基教科成員的認識基本上一致?？梢?，教育行政部門人員對學校章程的重要性認識不到位，章程意識淡薄，即使個別學校制定了學校章程，實施起來也是困難重重。

（二）學校章程建設缺乏規(guī)范

章程建設無論是在章程制定環(huán)節(jié)，還是在章程實施環(huán)節(jié)都缺乏規(guī)范。對已制定章程的4所學校調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其中僅1所學校章程文本比較規(guī)范，章程內(nèi)容涵蓋：“學校名稱；學校的性質(zhì)；學校的隸屬關系；學校的辦學宗旨；學校的指導思想；發(fā)展目標及培養(yǎng)目標；學校內(nèi)部管理體制、運行機制（機構設置、分工、權責等）；教育教學工作；財務管理制度；人事制度（晉級、晉職、培訓、考核、獎懲、待遇等）；學籍；日常管理；財產(chǎn)（圖書場地、校舍、設施、儀器等）；章程的修改程序和事項（校訓、紀念日等）?！保?］［3］

就如該校的E校長所言“剛剛調(diào)到這個學校時，感覺學校制度量多而質(zhì)卻不高，不同部門制定的制度缺乏連貫性，重復、機械、滯后，前瞻性不足，有時同一部門制定的制度前后矛盾，沒有一條暗線能把學校制度串在一起，遇到新問題，用已有的制度解決問題效率低下。后來，參加了校長高級研修班，認真學習了學校章程專題，對學校章程出臺背景、地位、作用、制定和實施有了系統(tǒng)學習和了解。以章程制定為契機，整合、修訂、完善、廢除具體制度，進一步明確了一些權利、義務、責任和原則?！?/p>

然而在訪談中發(fā)現(xiàn)，雖然E校長認識到章程建設的重要性，但是其它校領導、中層、一線教師由于對學校章程意義認識不到位，參與章程建設的積極性也不是很高。而其他3所學校章程建設情況也大同小異，在學校章程建設中存在一些共性問題。

1.學校章程制定的主體和程序存在瑕疵

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，制定章程的主體是學校個別部門或個別教師，沒有成立包括廣大一線教師、家長在內(nèi)的章程起草和制定機構或委員會。如關于“學校章程制定的組織機構”調(diào)查，被調(diào)查者認為由校長（集體）制定的占50%，由校長辦公室制定的占25%，由教代會制定的占15%，由工會制定的占5%，由教育局制定的占5%。同時，在訪談中發(fā)現(xiàn)，在章程起草過程中涉及的重大問題很少征求廣大一線教師和學生家長意見，即使有征求，范圍也較小，教師的建議很少被真正采納，甚至有的學校章程的制定程序不規(guī)范，嚴重侵害教師和學生的權益。由于章程制定的主體和程序存在瑕疵，其合法性也遭到質(zhì)疑。

2.學校章程文本形式與內(nèi)容不科學

學校章程文本形式不規(guī)范缺乏嚴謹性。章程的標題不明，如“××市××實驗中學規(guī)程”、“××市××實驗中學公約”。章程缺少必要的題注，因為只有經(jīng)過學校教職工大會或教職工代表大會通過并報請教育主管部門核準的學校章程才能生效。從已有的章程文本來看，在標題下沒有出現(xiàn)諸如“本章程××××年××月××日經(jīng)第×屆教職工代表大會通過，××××年××月××日經(jīng)H區(qū)教育局批準”的題注。語言表述含糊不清、不規(guī)范、口語化，如“根據(jù)相關要求……”、“本校”“我們應當……”。缺少行文層次，章、條、款、目不統(tǒng)一等。

學校章程內(nèi)容不科學，缺乏操作性。章程內(nèi)容籠統(tǒng)、空泛、雷同，甚至前后矛盾，有的內(nèi)容還與國家有關法律、法規(guī)相悖，實踐中缺乏指導性和可操作性。有的章程是學校各種具體制度的簡單相加，如：將分散的制度整理在一起，再加個標題，就是章程。正如一位中層干部所言：

“學校所有制度加在一起就是學校章程，如果有區(qū)別的話，就是在章程上能看到全部具體制度，而制度只是某一方面的，是部分與整體的關系。”

有的章程則欠缺必要的內(nèi)容，且不同條款的內(nèi)容，相互包含，相互交叉，重復、多余與不完整并存。有的學?？寺「咝?、國外學校以及其它省、市學校的章程。就如H區(qū)負責法治工作的一位工作人員所言：

“《中華人民共和國高等教育法》明確規(guī)定了高校章程建設的內(nèi)容。沒有法律明確中小學章程建設的具體內(nèi)容，僅作原則性規(guī)定，如1995年由原國家教育委員會印發(fā)的《〈中華人民共和國教育法〉宣傳提綱》中指出，學校章程包括‘辦學宗旨、管理體制和財務活動等基本的、重大的問題。’對基本的、重大的問題不同認識、理解與把握，可能會出現(xiàn)偏差，決定了章程內(nèi)容的異同。實踐中，中小學章程內(nèi)容通常是參照我國高校章程規(guī)定內(nèi)容，借鑒國外學校章程規(guī)定內(nèi)容以及其它相關法律規(guī)定來確定?！?/p>

3.學校章程執(zhí)行和監(jiān)督乏力

學校章程在執(zhí)行過程中離不開廣大的一線教師積極參與，然而，受訪學校的副校長和廣大的一線教師在學校章程的實施中表現(xiàn)不佳，章程知曉程度和參與程度低，只有30%的副校長和10%的一線教師積極參與，為數(shù)不少的副校長和絕大多數(shù)教師反應冷淡。章程從醞釀到形成到執(zhí)行，基本上是以自上而下的方式進行。借鑒同類學?；騼?yōu)質(zhì)學校章程文本，向教育主管部門或者專家咨詢，由校長（或校級領導）制定是章程形成的主要方式。一線教師基本上是“被”告知，“被”知曉，即使知道也僅僅知道有章程這回事，對章程的地位、內(nèi)容、意義基本不知，甚至在訪談中發(fā)現(xiàn)，有沒有章程這回事，大部分教師、甚至是副校長都不知曉。在實踐中對章程建設由于缺乏充分的了解，在主觀上很難形成積極的參與熱情和動力，即使需要執(zhí)行，也處于被動執(zhí)行的狀態(tài)。

章程執(zhí)行過程缺乏校內(nèi)外有效監(jiān)督。校內(nèi)未形成有效的監(jiān)督體系。自我監(jiān)督缺位，章程的制定者同時又是章程的監(jiān)督者。

即使有章程，如果沒有認真地執(zhí)行，也起不到引領、規(guī)范、自主管理的作用；有的只是在一些特殊的場合和時間段偶爾的出現(xiàn)一下，如在學期的工作計劃、期末的工作總結中，但也僅僅是話語表達而已，諸如“我們要按章辦事”、“我們要建章立制”等等；或者在上級各類檢查中，提供章程文本文件來表明“我?！痹谥贫冉ㄔO方面的成果，對章程內(nèi)容究竟是什么，與學校發(fā)展適不適合也沒有人去過問。甚至有的學校章程一經(jīng)制定就束之高閣，從不實施也不修改，家長的監(jiān)督作用更是微乎其微，教育主管部門對學校章程執(zhí)行的監(jiān)督基本上處于不作為狀態(tài)，尚未將學校章程建設情況納入評價學校的指標體系之中，即便在教育主管部門的各項檢查中也很少涉及對學校章程實施方面的檢查，偶有涉及也僅僅作為學校制度創(chuàng)新而已。H區(qū)基教科管理人員如是說：

“XX中學有章程，章程合不合規(guī)范，章程具體內(nèi)容是什么，究竟與該校發(fā)展是否匹配，我們暫時也沒法去評估，只要有文本文件，考核時就可以加分。”

可以看出，學校章程建設過程缺乏必要的監(jiān)督，即使個別學校制定了相對完善的章程文本，落實章程也因缺乏必要的自律與他律而大打折扣。一方面章程建設缺少內(nèi)部有效的實施和自我評估機制，另一方面缺少外部支持，特別是教育行政部門技術指導、科學評估與全程監(jiān)督。“按章行事”由于缺少“建章立制”和有效監(jiān)督，章程建設在實踐中大多是流于形式，有時連形式都沒有，離“一校一章程”要求甚遠。

二、學校章程建設缺位的原因

縱觀H區(qū)11所學校，無論是有章程，還是沒有章程，對章程的認識呈現(xiàn)出重具體規(guī)章制度，輕章程建設；重視用具體制度管理，輕視用章程治理的問題。章程建設面臨諸多挑戰(zhàn)，造成這種現(xiàn)象的原因至少有以下幾個方面。

（一）學校設立方式的不完善

1995年《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第26條規(guī)定“設立學校及其他教育機構必須具備：有組織機構和章程；有合格的教師；有符合規(guī)定標準的教學場所及設施、設備等；有必備的辦學資金和穩(wěn)定的經(jīng)費來源?！钡?8條規(guī)定學校及其他教育機構“按照章程自主管理”。為解決《教育法》頒布以前成立的學校沒有章程的現(xiàn)實，1995年8月，國家教委下發(fā)的《關于實施〈中華人民共和國教育法〉若干問題的意見》又進一步強調(diào)：“各級各類學校及其他教育機構，凡未制定章程的，應當逐步制定和完善學校的章程，報主管教育行政部門核準。”可見“學校章程”是學校設立的必備要件之一，從法理上看，如果沒有章程或章程不符合要求，學校就不能設立。但是由于歷史的原因，尤其是計劃經(jīng)濟體制下的思維慣性，公立中小學的設立更多是行政行為，在成立過程中主要體現(xiàn)在政府內(nèi)部部門之間的協(xié)調(diào)與運作。在考慮學校設立時更多考慮設立的硬件，如財政開銷、人事安排、校舍建設等，很少考慮諸如章程之類的軟件。加之是“公”對“公”的行為，使得學校設立過程變得手續(xù)簡化，程序簡略，先登記設立，如缺條件，以后再補。實踐中出現(xiàn)“先上車后打票”，甚至“上了車不打票”的怪現(xiàn)象，即使后來教育行政部門督促未有章程的學校制定章程，但是多年來由于缺乏有效的監(jiān)督和反饋措施，學校章程的制定工作無人問津，致使學校管理工作處于無法可依，無章可循的混亂局面，最終也收效甚微。從這個角度看，一些學校甚至是名校雖已設立幾十年，但現(xiàn)在仍處于“無章辦學”的狀態(tài)也就不足為奇。

（二）管理的過度行政化

管理的過度行政化在實踐中主要表現(xiàn)為兩個方面：政府以及政府部門管理學校過于行政化；校長管理學校過于行政化。

在目前的教育實踐中，政府的行政管理權往往是凌駕于學校辦學自主權之上，從學校的醞釀、設立、運行到評估的全過程無不在政府行政化編織的大網(wǎng)中，如校長的選聘和任命、財政經(jīng)費的支持、各種評估考核等基本上都是按照行政運行規(guī)則進行的，政府對學校管得過多、過死，學校只要按照政府的要求做就行了。雖然隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府對學校的服務功能有所提升，直接管理功能有所減少，但是整體上看，政府在管理學校過程中仍采用行政手段，諸如命令、政策等工具對學校直接管理，久而久之導致學校依附于政府，缺乏自主性、創(chuàng)新性和獨立性。正如訪談中部分校長所言：“只要按照教育主管部門要求做就行，要章程又有多大意義呢！”學校長期對政府的依附性，使得學校缺乏自主辦學的動力、能力和勇氣。即使上級主管部門要求學校制定章程，學校在短期內(nèi)也沒有能力制定符合校情的章程。

校長負責制在學校發(fā)展中起到了 “改革先鋒”的作用。確實一些校長通過自身的能力實現(xiàn)了學?！捌鹚阑厣薄懊撠氈赂弧薄白呦蛎！薄霸賱?chuàng)輝煌”。然而，由于受委任制等因素的負面影響，有些學校的校長負責制逐漸淪為校長專權制。尤其在“一個好校長就是一所好學校”的掩蓋下，校長的決定、意見就是中層干部、一線教師行動的指南，不需要章程。校長在學校管理中一言堂逐漸成為學校管理的常態(tài)，教師參與學校的管理過程也僅僅是個別人或少數(shù)人參與，或僅僅是形式上的參與，久而久之，教師逐漸缺少參與學校管理的熱情，當然也包括章程建設的熱情。訪談中的一些校長，他們對學校章程比較了解，個別校長還非常了解，但是他們也不太愿意制定章程，他們認為：“章程就是個擺設，有時不能解決實際問題，還可能帶來麻煩，上級政策不斷調(diào)整，說變就變，學校如不能及時修訂章程內(nèi)容，容易造成誤解，諸如績效工資等一些敏感性的問題最好不要寫到章程中去。”可以看出部分校長擔心制定了章程給自己的管理增加麻煩，影響自己的一言堂地位或帶來其它負面影響。

（三）學校章程建設能力不足

制定章程需要一定的技術，既要通曉教育、教學規(guī)律，又要具備相當高的法律素養(yǎng)；既要考慮到章程的穩(wěn)定性，又要考慮到章程的前瞻性；既要考慮到章程的一般性，又要考慮到章程的個性等等。一份好的章程同時必須能夠體現(xiàn)利益相關者的共同意愿，是利益相關者參與博弈的結果。此處的“利益相關者”涉及除了學生之外的所有利益相關人群（也指部門、機構、組織），諸如校長、教師、家長、政府部門、出版機構、新聞媒體等等。［4］然而在現(xiàn)實中，大多中小學章程的制定和修改只局限于反映校長或?qū)W校管理人員的意志，鮮少征詢教師、學生、家長等各方意見。［5］造成章程內(nèi)容缺乏全面性、科學性和合理性，不能真正體現(xiàn)一校一章的辦學特色。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，章程制定過程中幾乎沒有一個法律專業(yè)人士參加，即使章程文本形成后也未請法律專業(yè)人員審核。為什么缺少法律專業(yè)人士參加？訪談中發(fā)現(xiàn)，對于學校利益相關者的教育行政部門、學校、教師、學生及其家長而言，“他們更多的是希望通過學校法律顧問輔助處理各種突發(fā)事件，維護合法權益并解決糾紛，而對其教育管理工作形成的法律監(jiān)督和帶有“妥協(xié)性”的權益止損，他們會在一定程度上予以排斥。”［6］由于缺乏足夠的法律素養(yǎng)，章程制定者對章程的形式和要求基本上一無所知。要么借鑒其它學校章程文本形式，照抄照搬；要么參照法律文本形式，生搬硬套；難免出現(xiàn)以訛傳訛的錯誤。總則、分則、附則內(nèi)容不分，章、節(jié)、目、條混用、亂用，語言表達隨意化、口語化，有些地方甚至違背上位法精神。內(nèi)容和形式的不完善導致章程缺乏嚴肅性和權威性。

即使學校制定了章程，章程在學校管理中的作用也沒有得到很好的發(fā)揮，原因很多，其中最重要一點是廣大教師參與意識淡薄，參與能力不足。對于中小學而言，學生年齡較小，基本不參與章程建設；作為學生法定代理人的家長理應參加學校章程建設，然而大多數(shù)時候家長委員會也僅僅是學校的“代言人”和“滅火器”，學校不好出面處理的事可以交給家長委員會來處理。除此，學校一般也不愿意讓家長過多知曉和參與學校事務，章程建設也不例外。參與章程建設的主體主要是廣大一線教師，然而，一線教師由于長期以來形成“被管”的習慣，自主意識淡薄，法治意識淡薄，參與章程建設的信心和能力不足。就如訪談中一些教師所言：

“對于章程建設，我們提與不提建議都一樣，就如暑假職代會中關于績效工資方案修改一樣，許多老師提了中肯的建議，最后還是按照領導意圖做……”

“對于我們一線教師來說，關心章程建設我感覺就是瞎關心，有點時間還不如多找一些學生談談話，提高一下成績來的實際?！?/p>

“按照章程文本內(nèi)容要求，有章程確實很好，我們可以明確學校辦學宗旨，知曉學校重大規(guī)章制度，維護自己權利……但是我們?nèi)绾我罁?jù)章程來行使權力，履行義務，我們沒有信心，也沒有能力?！?/p>

（四）學校章程建設面臨的環(huán)境挑戰(zhàn)

學校章程作為學校內(nèi)部治理的綱領性文件，理應規(guī)定學校治理結構的相關要素，然而我國基礎教育領域正在進行學校治理結構的改革與創(chuàng)新，學校治理結構面臨著持續(xù)的變革，在學校治理結構的不固定、不穩(wěn)定背景下，即便制定了學校章程，也因缺乏應有的穩(wěn)定性、連續(xù)性和權威性，在章程具體實施過程中很難具有約束效力。難以為章程建設提供良好的法治基礎和制度環(huán)境。

同時，依法治教、依法治校是依法治國的重要組成部分，對于學校而言，章程既是依法治校建設的重要內(nèi)容，同時也是依法治校的手段和工具，是依法治校的行為準則。然而，雖然我國的法治建設不斷取得進步，但從當前社會法治環(huán)境來看，我國正處于建立依法治國的關鍵期，法治的實施體系、運行機制還處于不斷完善和調(diào)整中，法治意識在某些地區(qū)還比較淡薄。受整體法治環(huán)境影響，教育行政部門依法行政意識薄弱，手段比較單一，對學校管得過多、過細，甚至擔心依法治教、依法治校以后自身擁有的權力減少。尤其是基層教育部門一些行政人員習慣于簡單粗暴的行政手段，管、卡、壓是常用的手段，管理過程中不作為、人情交易現(xiàn)象長期存在，有法不依，有法不執(zhí)、執(zhí)法不公、越位執(zhí)法等行為也時常發(fā)生。

此外，一些中小學校長對依法辦學的理解相對狹隘，存在偏差、甚至錯誤。如將依法辦學看成應景之策、完成上級的短期政治任務、在評比中取得好的榮譽、謀取個人利益的手段、壓制教師的工具等等，看不到依法治校是社會發(fā)展和教育改革的必然要求，個人權力欲膨脹，以言代法，教師和學生的權益未能得到有效保障，使得教師、家長反感、抵制。尤其在學生招生、教師招聘、職稱評定、崗位調(diào)整、中層競聘、表彰獎勵、各類評比等涉及教師重大利益時，人治因素大量存在，誤導很多人認為：“信仰法治不如信仰人治來的快和實惠”。正如有些學者所言，我們正處于消極依法治教、依法治校的環(huán)境之中。消極依法治校實踐中表現(xiàn)為：無所作為，一切都等上級指示，不主動結合本校實際，想方設法落實教育法的要求；保守教條，只求自己省事簡便，不考慮客觀事物的復雜變化，不考慮所服務對象的需求，一切都為自己服務；以罰代管，用單一的處罰手段代替復雜的教育過程。［7］久而久之，教師、家長、學生和其他社會組織成員往往消極、懈怠應對教育法律和教育事務，不遵守教育法律法規(guī)的情況還比較普遍。

三、改變學校章程缺位的對策

加強學校章程建設，依章自主辦學，是我國教育法律法規(guī)以及《教育規(guī)劃綱要》的明確要求。隨著教育領域綜合改革的不斷深入，依法辦學，自主辦學將成為大趨勢，加強學校章程建設，將是今后一個時期我國各級各類學校工作的重點。完善的學校章程建設應是形式與內(nèi)容，程序與實體的結合，是章程文本、行為準則、教育利益博弈三者的統(tǒng)一與均衡。為全面推動我國中小學章程建設，結合調(diào)研中存在的問題，借鑒北京、上海、南京等中小學章程建設比較好的經(jīng)驗，提出以下對策。

（一）理順政府與學校關系

章程對于不同的利益相關者具有不同的意義，目前章程利益相關者主要包括教育行政部門、學校、校長、教師、學生及其監(jiān)護人。不同的利益相關者在章程建設中具有不同的利益關系，其中最重要的是代表政府行使職能的教育行政部門與學校之間的關系，即政府與學校的關系。然而，受傳統(tǒng)教育管理體制的影響，政府強勢；學校弱勢；學校長期處于依附地位，是政府的具體執(zhí)行部門，尤其是公立中小學，幾乎沒有自主辦學的權力。學校要真正建立章程，按章自主辦學，首要的前提是政府要有勇氣和魄力放權，由直接參與者、掌舵者、劃槳者、干預者向間接參與者、引航者、護航者、服務者轉(zhuǎn)變。政府要在行政權和學校管理自主權之間通過立法尋找到一個平衡點，避免一放就亂，一管就死。

對于章程建設而言，政府和教育主管部門，要站在社會發(fā)展的高度，深刻認識到依章辦學是法律的要求，是依法治校的基礎與首要任務。身為依法治國的提出者、倡導者、踐行者的政府，對于依章辦學至少要采取以下一些舉措：依法行政并積極轉(zhuǎn)變職能，由行政化管理轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)性，由直接管理轉(zhuǎn)向以章程為抓手的督導管理。督促、指導尚未制定章程的學校按照相關的法律規(guī)定和程序抓緊制定章程。為學校章程建設提供多形式、多層次、針對性、前瞻性的培訓，同時也應加強教育主管部門行政人員的培訓。教育主管部門可與司法機關合作，或聘任專業(yè)法律人士為學校章程建設提供指導和幫助。章程制定后要及時進行督導，因為制定章程不是目的，章程的執(zhí)行和落實才是目的，及時的督導和反饋有利于章程的及時完善和修正。加大章程建設的透明度，因為“有章才可依”，如果都不知道“章的存在”或即使知道有“章”，但不知道“章”究竟是什么，有什么用，具體內(nèi)容是什么，就談不上什么積極參與了。因而教育行政部門要通過多種媒體不斷的宣傳依章辦學的重要性，不斷增強利益相關者依章辦學意識，逐漸形成良好的依章辦學氛圍。

（二）提升校長章程建設素養(yǎng)

我國現(xiàn)行的中小學領導體制是校長負責制，校長“當家人”的地位決定了校長在依章治校、依章辦學中肩負著神圣的職責與使命。校長對章程建設的觀念、態(tài)度、能力、投入直接關系到章程建設的質(zhì)量。

1.增強校長依章辦學意識

校長要積極主動的學法，進而知法、懂法、依法、用法，要前瞻性的看到，依法治校、依章治校是社會和教育發(fā)展的必然規(guī)律和趨勢。積極主動樹立以章治校為目的的使命意識，堅定地承擔起自己的歷史使命。不斷增強依章辦學意識，而且能引領全體教職員工結伴而行，以自己的堅定信念和切實行動感召身邊的每一個人。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，章程制定和實行的關鍵環(huán)節(jié)，無一不是在校長直接指導下制定的。校長如果沒有較強的法治觀念和法治意識，沒有認識到章程在依法治校中的重要性，往往會將章程建設當作上級安排的一個政治任務，突擊幾天就完成，完成以后就算交差了。

2.提升校長章程建設能力

一般而言，目前公立中小學的校長由有關教育管理機關根據(jù)政策法規(guī)規(guī)定的程序和權力來任命、選聘，大部分來自學校內(nèi)部，校長的成長過程一般經(jīng)歷：一般學科教師——優(yōu)秀教師——中層副職——中層正職——校級副職——校長。中小學校長的學科背景和工作經(jīng)歷，使得絕大多數(shù)校長的法律知識儲備不足，許多校長是教育、教學方面的專家，而不是法律專家，甚至有些校長法律素養(yǎng)非常欠缺，章程建設的能力相對不足。要提升校長章程建設能力，至少要關注以下一些問題：

理清章程與制度的關系。章程與制度的關系類似與憲法與一般法律的關系，兩者有聯(lián)系又有區(qū)別，相互依存，學校章程是制定學校其他規(guī)章制度的基礎和依據(jù)，學校其他規(guī)章制度皆是學校章程的補充和具體化。章程規(guī)定的內(nèi)容具有全局性、宏觀性，整體性、指導性、綱領性，如果要落實章程規(guī)定中的具體內(nèi)容，還需要結合學校發(fā)展實際情況制定更加詳細、具體、可操作的規(guī)章制度，而制度的完善也必須以章程為依據(jù)。如章程中規(guī)定“學校辦學過程中，學校要加強與社區(qū)合作”，如何實現(xiàn)合作需要制定一系列具體的規(guī)章制度，如具體與誰合作，是街道辦事處還是家長；合作的方式、途徑與手段是什么等等。學校章程建設的過程既是學習、理解、內(nèi)化相關法律、法規(guī)的過程，也是對學?，F(xiàn)有各項制度的反思、提煉、重構過程，更是對學校重大辦學和管理問題的頂層設計與思考過程。

直面管理中的敏感問題。章程關注的是學校的基本問題，諸如校長負責制、教職工代表大會、部門的職責與權力義務、重大問題決策、信息公開等；課程為核心的各項教育教學管理、招生、學生權利維護、教研組長（備課組長）選聘、校本課程的開發(fā)等；教職工的權利與義務、培訓、待遇、績效考核、表彰獎勵、懲罰與救濟等；家委會、社區(qū)的聯(lián)系機制，與其他學校的交流機制等等。章程制定過程中要重視這些敏感問題，加大調(diào)研力度，找準問題癥結之所在，不回避難點、熱點、高敏感性問題，當前尤其要關注績效工資考核、干部選聘與任用、學校資產(chǎn)的保管、使用與處理、信息的及時公開、招生過程的透明。這些敏感問題的關注和解決能充分體現(xiàn)校長辦學的追求和辦學水平的高低，也是衡量校長法治觀念和法治意識的重要依據(jù)。要有“章”可依，才可能有章必依，避重就輕、人為掩蓋、程序不透明、弱化敏感問題是目前章程制定過程中存在的幾大難題。

借鑒與創(chuàng)新兼顧。章程的建設，尤其是章程的制定工作是一項技術含量較高的工作。章程文本的規(guī)范性和內(nèi)容的嚴肅性對章程制定者要求較高，優(yōu)秀的章程制定者既要具備一定的法律素養(yǎng)，又要具備相當豐富的教育素養(yǎng)。既要熟悉教育法律、法規(guī)相關內(nèi)容以及制定、修改的程序，又要熟悉學校管理體制運行。目前，對我國中小學而言，章程制定者法律素養(yǎng)和教育素養(yǎng)兩者兼?zhèn)湔啉P毛麟角，而借鑒先進國家、地區(qū)、學校章程建設經(jīng)驗和做法是最有效、最便捷的途徑之一。當然，借鑒不同于完全照搬，我們要借鑒優(yōu)秀章程的制定人員組成、參與規(guī)則、決策程序，文本語言表述，章節(jié)內(nèi)容安排，章程執(zhí)行過程中的自主管理、監(jiān)督方式、社會參與模式等。同時應結合校情，立足師生共同發(fā)展，認真、科學、規(guī)范的進行辦學診斷，圍繞教育理念、課程改革、學校管理、學生管理、教師發(fā)展、家?；拥软椖坎粩鄤?chuàng)新，杜絕千校一面，提煉辦學特色，形成“一校一章”的辦學愿景。

（三）重視利益相關者積極參與

無論是章程的起草制定，還是章程內(nèi)容的具體落實，都離不開章程利益相關者，尤其是一線教師的積極參與。一線教師參與章程建設的過程就是認識、理解、認同、內(nèi)化、行動的過程，在參與中明確了章程的內(nèi)涵、地位以及作用，在參與中明確了自己的權利、義務、責任，自主意識和維權意識不斷增強。然而教師的廣泛積極參與需要條件、鼓勵、支持、引導和信任。

1.加強章程建設宣傳和培訓

與章程建設最為密切的主體是教師、學生和家長，教師的積極參與和家長的積極監(jiān)督是章程建設得以有效開展的重要條件之一。然而，章程建設中忽視教師、學生、家長的參與，漠視教師、家長的合理訴求還大量存在，相當一部分教師、領導，由于對章程缺乏相應的知識，認識不到章程對學校發(fā)展、自身發(fā)展的重要性，同時也缺乏參與章程建設的能力和技術，進而不愿意、不積極參與章程建設。教育主管部門和學?？梢酝ㄟ^專題學習，專家講座、外出考察、舉辦研討會、撰寫論文等多種方式宣傳和培訓教師法律知識、章程知識，讓一線教師充分認識到章程建設是依法治國思想在教育領域的必然要求，是增加學校內(nèi)涵、提高管理水平的必然趨勢，是自身權益的制度保障，是教師職業(yè)道德和職業(yè)素養(yǎng)的重要組成部分。通過學習，使教師們認識到，積極參與章程建設不是一陣風的運動，不是權宜之計，而是一項與每一個人利益相關的學校制度建設。

2.完善章程建設領導機構

教師參與章程建設需要規(guī)范，沒有規(guī)范可能帶來低效率，甚至出現(xiàn)“公說公有理，婆說婆有理”的混亂現(xiàn)象。為了避免混亂和低效，提高參與的效率，需要成立完善的章程建設領導機構，由校長為核心的校級領導班子統(tǒng)一領導與協(xié)調(diào)，指導章程建設和監(jiān)督章程執(zhí)行；下設章程起草委員會、章程執(zhí)行委員會、章程監(jiān)督委員會，具體負責章程的起草、制定、執(zhí)行和監(jiān)督。其中各委員會的一線教師代表必須占有較大的比例，可以是二分之一或五分之三，教師代表可以通過自薦或推選的方式產(chǎn)生，代表推選要考慮到學科、年齡、職稱、性別、參政議政能力等綜合因素。同時領導章程建設委員會可以聘請或邀請相關法律專業(yè)人員參與學校章程建設，可以是專職律師、司法部門相關人員以及教育主管部門的法治建設人員等，以便對章程建設過程提供專業(yè)化的指導和建議。章程制定過程，首先由學校章程建設委員會提出宏觀的章程建設意見——起草委員會形成初步草案——學校章程建設委員會審核，提出修改或補充意見——起草委員會修改和完善草案——二次提交學校章程建設委員會審核，提出修改或補充意見——起草委員會二次修改和完善草案，形成章程文稿1——法律專業(yè)人士審核章程文本形式與內(nèi)容——起草委員會三次修改和完善草案，形成章程文稿2——學校章程建設委員會通過校內(nèi)網(wǎng)站公示、召開大會、座談會等多種形式向全體教師宣傳章程內(nèi)容，廣泛征求意見和建議，尤其是反對的聲音，相互對立的觀點，根據(jù)意見和建議再次完善章程文稿2，形成意見稿——提交教職工代表大會表決，投贊成票的人數(shù)達到表決人員的三分之二才算通過——報上級主管部門批準后開始實行。這一系列的過程都離不開一線教師的積極參與。

3.強化章程的執(zhí)行與監(jiān)督

章程核準通過后，不能成為玻璃窗中的文件束之高閣，而應該得到充分的執(zhí)行。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于法治意識、學校管理方式、章程宣傳力度、章程效力、教育主管部門的重視程度等因素的影響，使得章程“執(zhí)行難”成為章程建設中的一個普遍現(xiàn)象。徒法不足以自行，章程的執(zhí)行過程也離不開必要的監(jiān)督，尤其在章程建設的初期階段，完備的監(jiān)督體系是必不可少的，而且監(jiān)督應該貫穿章程建設的全過程。需要進一步完善監(jiān)督章程實施所涉及到的主體、途徑、方式，需要協(xié)調(diào)政府及教育主管部門、社區(qū)、家長的外部監(jiān)督與校內(nèi)的內(nèi)部監(jiān)督分工，形成全覆蓋的無縫對接監(jiān)督機制。政府、教育主管部門要將“督”與“導”結合起來，不能僅“督”不“導”，既要督章程制定，也要督章程執(zhí)行落實，既要導的有理、有據(jù)，又要導的有法、有效，杜絕政府、教育主管部門對學校管理的直接干預，杜絕章程制定和章程執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象，使章程成為政府以及教育主管部門管理學校的有效法律手段。

對于學校尤其是校長，要重視章程的宣傳和校內(nèi)監(jiān)督體系的完善。一方面將章程的內(nèi)容細化為便于落實和操作的具體規(guī)章制度，明確學校成員職責和義務以及沒有完成職責應承擔的不利后果，使每一位成員感受到有章可依、有章必依，認識到學校章程的制定與實施過程就是“責任到人”的細化過程，進而形成每個成員的自我約束、自我監(jiān)督；另一方面對于學校層面的重大問題，諸如辦學愿景、課程教學改革、教師專業(yè)發(fā)展、人事安排、校產(chǎn)管理、評優(yōu)晉級等必須有一個完整的監(jiān)督程序，完整的監(jiān)督程序的形成更離不開相關制度體系的建設。當前要加強學校工會建設和教職工代表大會制度建設，重視代表選舉的廣泛性和代表性，將愿意參加、有能力參加且一線教師信任的代表選出來，充分發(fā)揮代表的主人翁意識，積極監(jiān)督學校章程建設的全過程，尤其是章程內(nèi)容的落實。同時加強家長委員會建設，完善家長委員會制度配套措施，為家長依法監(jiān)督學校自主辦學、以章辦學提供保障，真正發(fā)揮家長委員會在學校辦學中的監(jiān)督作用，使家長了解學校辦學要求，理解學校辦學行為，進而支持學校自主辦學，形成家校辦學合力。條件較好的學校也可以引進第三方監(jiān)督，如聘請律師事務所或法律顧問定期為學校章程建設提供監(jiān)督、指導與幫助。

簡而言之，在當前和今后相當長一段時間，中小學章程建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，充滿緊迫性、艱巨性和挑戰(zhàn)性。既需要理論研究的不斷深入，也需要實踐的積極探索。政府及其職能部門要積極轉(zhuǎn)變職能，加強對依法治校、依法辦學、依章辦學的指導與監(jiān)督。學校要通過章程建設明確學校內(nèi)部治理結構，提高教職員工自主參與意識、自主管理能力，與社區(qū)、家長與教育主管部門形成良性的校內(nèi)外監(jiān)督和反饋互動機制。只有在政府、教育主管部門、學校、師生、社區(qū)、家長、法律專業(yè)人士、高校學者等主體的積極參與和通力合作下，才能為學校章程建設營造一個良好的環(huán)境。

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（責任編輯：劉君玲）

駱增翼/南京師范大學教育科學學院博士研究生，主要研究領域為教師發(fā)展與學校組織變革