新型城鎮(zhèn)化背景下東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路與對策

宋冬林

（1.吉林財經(jīng)大學(xué)，長春130117；2.吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，長春130022）

新型城鎮(zhèn)化背景下東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路與對策

宋冬林1，2

（1.吉林財經(jīng)大學(xué)，長春130117；2.吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，長春130022）

東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市是在國家工業(yè)化驅(qū)動和傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下興起并發(fā)展起來的，其城市的起源流變和興衰歷程既帶有資源性產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生命周期變化的特征，又帶有傳統(tǒng)體制的深刻烙印。我國單一結(jié)構(gòu)地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量與新型城鎮(zhèn)化要求還有較大差距，其轉(zhuǎn)型發(fā)展是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。東北地區(qū)應(yīng)通過財政金融、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，提升內(nèi)在動力，提高經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造力。還要通過實(shí)施社會保障、人力資源和收入政策等來著力保障和改善民生，實(shí)現(xiàn)社會重構(gòu)，提高社會支撐力；還要通過嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度，完善資源產(chǎn)權(quán)和有償使用制度，促進(jìn)資源的節(jié)約和高效利用。

東北地區(qū)；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；單一結(jié)構(gòu)城市；經(jīng)濟(jì)發(fā)展

東北地區(qū)作為我國重要的區(qū)域板塊之一，自2003年國家實(shí)施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略以來，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但深層次的結(jié)構(gòu)性和體制性問題仍未得到根本解決。近年來，伴隨著世界經(jīng)濟(jì)的不景氣和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的日益趨緊，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)下滑，原有矛盾和問題與新矛盾、新問題相互疊加，東北振興問題再次成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，作為東北振興的難點(diǎn)——單一結(jié)構(gòu)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展問題也由此凸顯出來。目前，東北地區(qū)一些單一結(jié)構(gòu)城市賴以生存的主導(dǎo)資源或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)大多已步入資源開采的中后期或技術(shù)老化期。隨著資源的日趨枯竭和技術(shù)更新速度的減慢，東北地區(qū)的一些主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)逐漸衰退，產(chǎn)業(yè)競爭力和區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響力逐年下降，一些企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營難以維系，大量下崗工人形成了新的貧困群體，城市的財政基礎(chǔ)和治理能力減弱。上述這些問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會安定。

盡管發(fā)達(dá)國家在單一結(jié)構(gòu)地區(qū)轉(zhuǎn)型中積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)，但是受到不同制度環(huán)境和發(fā)展條件的制約，這些經(jīng)驗(yàn)借鑒到我國還有一定的局限性。因此，研究東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問題既要借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，又不能完全照搬國外的做法，必須在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的背景下，立足東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際來進(jìn)行深入思考和探索性研究。

一、單一結(jié)構(gòu)城市的形成及其在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用

目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于單一結(jié)構(gòu)城市尚無明確的和權(quán)威性的界定，已有的研究主要集中在單一結(jié)構(gòu)城市的典型類型——資源型城市的識別和界定上。識別二者的基本指標(biāo)和方法沒有根本性區(qū)別，如主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)占比、相關(guān)行業(yè)就業(yè)依存度、再就業(yè)成本、財政對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的依存度、環(huán)境承載力的機(jī)會成本，等等。按照上述指標(biāo)定性分類可以把單一結(jié)構(gòu)城市分為資源型城市和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的老工業(yè)基地城市，就單一結(jié)構(gòu)城市的典型類型——資源型城市的數(shù)量來說，全國有60個典型的資源型城市，東北有30個，約占全國的1/2；全國有47個地級資源型城市，東北有30個，約占全國的3/4。至于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的老工業(yè)基地城市，東北地區(qū)現(xiàn)有的大中城市大都帶有“工業(yè)一柱擎天，結(jié)構(gòu)單一”的特點(diǎn)。

歷史是現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)矛盾和問題有其歷史客觀性。新中國成立以后，我國實(shí)行了優(yōu)先發(fā)展重化工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，國家建設(shè)了一大批以能源、礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的單一結(jié)構(gòu)城市。這些城市為我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)：一方面，單一結(jié)構(gòu)城市為國家提供基礎(chǔ)能源、重要原材料和重化工業(yè)品，極大地緩解了資源供求矛盾，為國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，特別是為建立我國獨(dú)立自主的工業(yè)體系奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，資源和資源加工產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展也導(dǎo)致當(dāng)?shù)爻鞘腥丝隗E然增加。新中國成立初期，我國城鎮(zhèn)化在較低水平的基礎(chǔ)上快速發(fā)展，全國城鎮(zhèn)化率從1949年的10.64%迅速上升為1960年的19.75%?？紤]到當(dāng)時特殊的歷史背景，單一結(jié)構(gòu)城市的興起為我國城鎮(zhèn)化水平的提高做出了重要貢獻(xiàn)。從目前看，東北地區(qū)為數(shù)眾多的以資源型城市為代表的單一結(jié)構(gòu)城市仍然是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，同時也為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了有力的資源和重化工業(yè)品保障。據(jù)測算，1980～2010年我國城鎮(zhèn)化水平每提高1%所消耗的能源為6978萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，而今后城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的能源需求將凈增加1.89倍?？梢?，資源型城市還將會在我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮重要的推動作用。

東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市是在國家工業(yè)化驅(qū)動和傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下興起并發(fā)展起來的，其城市的起源流變和興衰歷程既帶有資源性產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生命周期變化的特征，又帶有傳統(tǒng)體制的深刻烙印。具體來說，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市形成和發(fā)展過程中存在著產(chǎn)業(yè)、體制和微觀主體的三重制約。從產(chǎn)業(yè)看，單一結(jié)構(gòu)城市的形成通常是基于某個特定的產(chǎn)業(yè)，或基于當(dāng)?shù)刭Y源稟賦發(fā)展某種資源性產(chǎn)業(yè)，或基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制性安排發(fā)展某類重化工業(yè)和加工業(yè)，整個城市的產(chǎn)業(yè)和社會經(jīng)濟(jì)活動都是主要圍繞這一特定產(chǎn)業(yè)來布局的，城市因該類產(chǎn)業(yè)而興，也因該類產(chǎn)業(yè)而衰，該類產(chǎn)業(yè)對城市發(fā)展影響巨大，牽一發(fā)動全身，形成了所謂產(chǎn)業(yè)對城市發(fā)展的鎖定效應(yīng)。從體制看，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市是在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)展起來的，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對城市發(fā)展影響深遠(yuǎn)，這些影響既體現(xiàn)在城市發(fā)展理念上，也體現(xiàn)在社會經(jīng)濟(jì)生活的方方面面。其主要表現(xiàn)是：在城市發(fā)展理念上主張“先生產(chǎn)、后生活”，在資源配置上強(qiáng)調(diào)政府的決定主導(dǎo)作用，在資源要素價格形成上實(shí)施壓低原材料價格的剪刀差政策，等等，以此形成了體制對城市發(fā)展的鎖定效應(yīng)。從微觀主體看，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市社會經(jīng)濟(jì)活動的微觀主體是龐大的國有企業(yè)。改革開放前，國有大企業(yè)不僅壟斷資源的生產(chǎn)、交換和分配，還深深地介入城市管理，國有大企業(yè)的雙重管理職能使得單一結(jié)構(gòu)城市，特別是資源型城市發(fā)展和運(yùn)行呈現(xiàn)出城市企業(yè)化和企業(yè)城市社會化的特征。政府辦企業(yè)，企業(yè)辦社會，形成了大型國企對城市發(fā)展的鎖定效應(yīng)。進(jìn)一步來看，上述三個方面因素又是相互聯(lián)系和互為支撐的。在傳統(tǒng)體制的作用和影響下，資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展采取粗放掠奪式發(fā)展模式，缺乏資源開發(fā)補(bǔ)償和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)缺乏創(chuàng)新升級的內(nèi)在動力和條件，由此形成的巨大歷史欠賬制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，抑制了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級。反過來，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和資源型產(chǎn)業(yè)的歷史欠賬又成為影響體制改革的沉沒成本，導(dǎo)致傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)體制之間相互牽制，互為制肘。作為微觀主體，國有企業(yè)既受制于傳統(tǒng)體制機(jī)制的束縛，同時又受累于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的羈絆，企業(yè)辦社會長期形成的社會歷史包袱和體制機(jī)制束縛使得企業(yè)缺乏產(chǎn)業(yè)升級和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在動力和條件，企業(yè)發(fā)展步履艱難，遇到困難就找政府要政策，形成了對政府和傳統(tǒng)體制的依賴。

二、單一結(jié)構(gòu)城市的發(fā)展特點(diǎn)與轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的困境

多數(shù)東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市的興起與發(fā)展不是單純依靠區(qū)域要素資源自發(fā)積聚和區(qū)域市場化分工自發(fā)形成的，而是在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)區(qū)域布局和工業(yè)化戰(zhàn)略強(qiáng)力推動下形成的，城市的演進(jìn)歷程帶有突發(fā)性和人為干預(yù)的特征?？陀^地說：一方面，政府在單一結(jié)構(gòu)城市發(fā)展之初和發(fā)展的一定階段起到了十分重要的積極作用。一是，政企合一的管理體制加快了產(chǎn)業(yè)達(dá)產(chǎn)速度，提高了社會管理效率，降低了社會管理成本，在經(jīng)濟(jì)關(guān)系相對簡單的情況下提高了運(yùn)行效率；二是，國家的重點(diǎn)傾斜政策有力地支持和擴(kuò)大了產(chǎn)業(yè)規(guī)模，短時間內(nèi)形成了巨大的就業(yè)規(guī)模。“一五”時期156個國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目所包含的區(qū)域均迅速形成了單一結(jié)構(gòu)城市和城鎮(zhèn)；三是，考慮戶籍制度的影響，單一結(jié)構(gòu)城市人口的快速增長也得益于政府實(shí)施的鼓勵政策。上述因素導(dǎo)致單一結(jié)構(gòu)城市的城鎮(zhèn)化具有天然的速度優(yōu)勢，并在很短的時間內(nèi)迅速提升了東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平。但是，另一方面，這種“強(qiáng)政府弱市場”的超常規(guī)發(fā)展模式也給城市可持續(xù)發(fā)展帶來了隱患，即城市發(fā)展違背了城市演進(jìn)的一般規(guī)律，發(fā)展的基礎(chǔ)脆弱且不穩(wěn)定。伴隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的衰退，特別是改革開放后，原有的維系傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的供需計(jì)劃聯(lián)系被打破，市場競爭引致企業(yè)經(jīng)營困難，企業(yè)經(jīng)營困難又引致產(chǎn)業(yè)衰退困局，進(jìn)而導(dǎo)致城市發(fā)展缺乏活力和物質(zhì)支撐，各種社會經(jīng)濟(jì)矛盾凸現(xiàn)。

目前，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市中的資源型城市的資源產(chǎn)業(yè)多處于資源開發(fā)成熟期和衰退期，單一結(jié)構(gòu)城市中老工業(yè)基地城市的傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多處于轉(zhuǎn)型期。單一結(jié)構(gòu)城市在產(chǎn)業(yè)衰退階段積累了許多矛盾和問題，這些矛盾和問題集中表現(xiàn)為以經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造力、社會支撐力和環(huán)境承載力為核心的城市綜合承載力不足：第一，單一結(jié)構(gòu)城市經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造力不強(qiáng)。由于長期依賴資源和資源初級產(chǎn)品生產(chǎn)，資源產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以往過度繁榮導(dǎo)致資源配置失衡，擠壓和抑制了其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展；傳統(tǒng)的體制機(jī)制排斥市場機(jī)制對要素價格的調(diào)節(jié)，價格扭曲，不能反映市場供求和實(shí)際成本變動狀況，導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)得不到必要的價值補(bǔ)償，后繼發(fā)展乏力；在傳統(tǒng)的體制機(jī)制下，國有企業(yè)生產(chǎn)不能根據(jù)市場變化作出迅速反應(yīng)，沒有形成基于社會化分工的全產(chǎn)業(yè)鏈體系，產(chǎn)業(yè)缺乏抵御市場沖擊的能力和分工細(xì)化帶來的財富溢出效應(yīng)；國有企業(yè)一家獨(dú)大，民營經(jīng)濟(jì)先天發(fā)育不足，市場缺乏競爭，經(jīng)濟(jì)缺乏活力和創(chuàng)造力，城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，財富創(chuàng)造和城市經(jīng)濟(jì)增長的動力嚴(yán)重缺失，單一結(jié)構(gòu)城市由此成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的沉寂地區(qū)和不活躍地區(qū)。第二，單一結(jié)構(gòu)城市的社會支撐力薄弱。資源型城市大多采取“城礦一體式”的發(fā)展方式，布局分散，點(diǎn)多面長，市區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，形成大量棚戶區(qū)。公共服務(wù)嚴(yán)重不足，社會保障缺口巨大。在“城礦分離”以后，地方政府由于財力有限，無法改變城市社會服務(wù)功能較弱的狀況。特別是在獨(dú)立工礦區(qū)和偏遠(yuǎn)林區(qū)，擁有城市戶口的居民無法享受城市生活和基本公共服務(wù)，處于“被城鎮(zhèn)化”的窘地，成為了“僵尸城鎮(zhèn)”。由于城市缺乏活力，生活條件和生活環(huán)境差，導(dǎo)致大量人才和青壯年勞動力流失。第三，單一結(jié)構(gòu)城市環(huán)境承載力脆弱。由于長期的粗放式開采和對環(huán)境保護(hù)的忽視，土地和草原植被遭到破壞，地表塌陷，土壤重度鹽堿化，水土污染、流失嚴(yán)重，單一結(jié)構(gòu)城市生態(tài)赤字嚴(yán)重。

單一結(jié)構(gòu)城市長期以來形成的內(nèi)生化鎖定效應(yīng)使得東北地區(qū)要素資源自由流動和區(qū)域間市場化整合變得十分困難，省際之間、城市與城市之間、城市與周邊地區(qū)之間缺乏緊密的基于市場經(jīng)濟(jì)社會化分工的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，條塊分割、各自為政、各自發(fā)展、自成體系，“孤島經(jīng)濟(jì)”特征明顯。城市之間以及城鎮(zhèn)之間沒有形成分工明確、功能互補(bǔ)和梯次分布的城鎮(zhèn)體系，區(qū)域中心城市與周邊城市產(chǎn)業(yè)趨同，其輻射帶動作用有限。不僅如此，作為單一結(jié)構(gòu)城市的龍頭企業(yè)，中央企業(yè)的發(fā)展與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間缺乏相互支持的協(xié)同效應(yīng)，由于中央企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面向全國且受到各種制約，加之分工體系內(nèi)生化，產(chǎn)業(yè)鏈延伸未與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)契合，技術(shù)溢出和分工效應(yīng)沒有充分惠及地方，其發(fā)展對于地方經(jīng)濟(jì)的帶動作用有限。對于中小資源型城市和資源枯竭型城市來說，情況更為嚴(yán)峻，這些城市大多分布在偏遠(yuǎn)地區(qū)和貧窮落后地區(qū)，既無區(qū)位優(yōu)勢又無集聚要素資源的能力，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，吸納人口和創(chuàng)造就業(yè)的能力有限，一旦失去資源優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境等問題就會嚴(yán)重沖擊當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下單一結(jié)構(gòu)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路和路徑

作為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的巨大存量，單一結(jié)構(gòu)地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量與新型城鎮(zhèn)化要求還有較大差距，其轉(zhuǎn)型發(fā)展是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。作為我國重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域和未來的國家重要經(jīng)濟(jì)支撐帶，東北地區(qū)單一結(jié)構(gòu)城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

1.要加快推進(jìn)單一結(jié)構(gòu)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展必須加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度。從城市發(fā)展的歷史看，任何一座城市的興起大都基于自身特有的資源稟賦和某類主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，由此來看，單一結(jié)構(gòu)城市的存在至少在立市之初并不是城市發(fā)展的特例，不僅如此，特有的資源稟賦和傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)依然強(qiáng)烈地影響著城市今天的發(fā)展，甚至映照著城市的特色。因此，把單一結(jié)構(gòu)城市的興衰簡單歸結(jié)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題并不客觀科學(xué)。單一結(jié)構(gòu)城市的衰落，原因十分復(fù)雜，就城市衰落與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系來說，單一結(jié)構(gòu)城市衰落的原因既在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，又不完全在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是因?yàn)楫?dāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于單一，產(chǎn)業(yè)之間的比例關(guān)系沒有隨著社會經(jīng)濟(jì)變化而進(jìn)行及時調(diào)整，一旦主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)出了問題，就會加大整個經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行的風(fēng)險，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長停頓乃至衰退。不完全在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)則是因?yàn)闆Q定經(jīng)濟(jì)體系健康運(yùn)行的不僅需要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例合理，也需要主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)具有競爭力。由此可見，單一結(jié)構(gòu)城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展問題既要考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也要考慮做強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上要加減乘除并舉。具體來說，對于單一結(jié)構(gòu)城市的典型代表——資源型城市來說，資源枯竭型城市當(dāng)務(wù)之急是要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)。一般資源型城市則要在資源開發(fā)的同時注重資源的深加工，發(fā)展高附加值的接續(xù)產(chǎn)業(yè)，成為新型原材料基地。資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整一定要因地制宜，在產(chǎn)業(yè)選擇上應(yīng)多關(guān)注勞動密集型產(chǎn)業(yè)，以更多地吸納勞動力。而對于單一結(jié)構(gòu)城市中的老工業(yè)基地城市來說，重在調(diào)結(jié)構(gòu)和加大對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造力度，通過信息技術(shù)和智能制造再造老工業(yè)基地的新型工業(yè)體系，使其成為具有國際競爭力的先進(jìn)裝備制造基地和重大技術(shù)裝備基地。

2.要加快推進(jìn)單一結(jié)構(gòu)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展必須全面深化改革。首先，政府要進(jìn)一步簡政放權(quán)，打破條塊分割和行政壟斷，轉(zhuǎn)變資源配置方式，讓市場在資源配置中起決定性作用，以提高資源使用和配置效率，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展層面更好地發(fā)揮政府的作用，精準(zhǔn)調(diào)控，放管結(jié)合，以激發(fā)市場活力，保障民生，服務(wù)社會；其次，應(yīng)加快市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善市場制度、市場體系和價格調(diào)節(jié)機(jī)制，消除市場分割，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動和充分競爭，使要素價格變動及時反映市場供求狀況和可持續(xù)發(fā)展要求，形成資源可持續(xù)利用的補(bǔ)償機(jī)制和援助機(jī)制；再次，應(yīng)深化國企改革，改革國有資產(chǎn)管理體制，轉(zhuǎn)變體制機(jī)制，加快國有企業(yè)分類改革，加快剝離國有企業(yè)（如森工企業(yè)）社會管理和企業(yè)經(jīng)營職能，加快推動混合經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代企業(yè)制度，化解歷史欠賬，卸掉債務(wù)包袱，使其真正成為充滿活力和有競爭力的市場主體；最后，要大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，放寬市場準(zhǔn)入限制，創(chuàng)新商事制度安排，積極吸引民營經(jīng)濟(jì)參與單一結(jié)構(gòu)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展項(xiàng)目，對于已參與替代產(chǎn)業(yè)和接續(xù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的民營企業(yè)給予必要的政策支持。在有條件的城市可設(shè)立民營經(jīng)濟(jì)綜合配套改革示范區(qū)，培育和引導(dǎo)一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景好，且有一定規(guī)模的民營企業(yè)發(fā)展成為所在地區(qū)的龍頭企業(yè)，推動民營企業(yè)集群式發(fā)展。

3.單一結(jié)構(gòu)城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展要在新常態(tài)下與區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合，特別是與東北經(jīng)濟(jì)區(qū)成為我國重要的經(jīng)濟(jì)支撐帶的戰(zhàn)略要求緊密契合。要按照主體功能優(yōu)化各類生產(chǎn)要素，構(gòu)建高效和可持續(xù)的東北區(qū)域空間利用布局，進(jìn)一步擴(kuò)大對內(nèi)對外開放，充分利用國內(nèi)和國外兩個市場，加快推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，吸納和集聚區(qū)內(nèi)外先進(jìn)生產(chǎn)要素。區(qū)域和省域中心城市應(yīng)重點(diǎn)提高積聚創(chuàng)新要素能力，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，并應(yīng)發(fā)展高端制造業(yè)，以增強(qiáng)中心城市的帶動和輻射作用。其他城市則要基于自身的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢科學(xué)謀劃產(chǎn)業(yè)布局，以全產(chǎn)業(yè)鏈打造接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)園區(qū)，提高特定生產(chǎn)要素的集聚功能和利用效率，釋放生產(chǎn)能力，擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模；區(qū)域發(fā)展應(yīng)以中心城市帶為軸心構(gòu)建特色鮮明、分工明確和功能互補(bǔ)的城市群；對于那些基礎(chǔ)條件差的資源型城鎮(zhèn)和已失去城鎮(zhèn)功能的“僵尸城鎮(zhèn)”，其轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來，全面統(tǒng)籌謀劃，該撤并撤并，該重建重建，擠出城鎮(zhèn)化率虛高的“水分”，以新型城鎮(zhèn)化帶動資源型城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展；在區(qū)域中心城市應(yīng)設(shè)立科技創(chuàng)新改革示范區(qū)，以形成激勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策洼地，促進(jìn)當(dāng)?shù)乜蒲谐晒偷剞D(zhuǎn)化，并吸引外部科技成果轉(zhuǎn)化。

四、新型城鎮(zhèn)化背景下單一結(jié)構(gòu)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策建議

自2003年我國提出東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略以來，各級政府相繼出臺了若干振興政策，這些政策對于東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了積極推動作用。但是，按“五大發(fā)展理念”和新常態(tài)下東北老工業(yè)基地振興的要求，一些現(xiàn)行政策還存在著碎片化、重疊化和缺乏精準(zhǔn)發(fā)力的問題。因此，在政策設(shè)計(jì)上應(yīng)該按照“五大發(fā)展理念”和《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》要求，體現(xiàn)區(qū)域宏觀政策共性指導(dǎo)與“一市一策”個性化探索的有機(jī)結(jié)合，一般性政策指引與精細(xì)化政策實(shí)施工具的有機(jī)結(jié)合，政策支持與市場化項(xiàng)目運(yùn)作的有機(jī)結(jié)合。政策設(shè)計(jì)和實(shí)施應(yīng)在經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境三個方面精準(zhǔn)發(fā)力。

一是，通過財政金融、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，提升內(nèi)在動力，提高經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造力，以提升東北老工業(yè)基地的整體競爭力。以傾斜的扶持政策推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展：通過轉(zhuǎn)移支付化解長期積累的歷史遺留問題；通過差別的產(chǎn)業(yè)、土地、財稅和金融政策，援助衰退產(chǎn)業(yè)、改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育新興產(chǎn)業(yè)。同時，要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)市場對要素配置的決定性作用。逐步打破資源型城市產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的剛性，變“被動輸血”為“自主造血”，提升城市經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)源動力。

二是，通過實(shí)施社會保障、人力資源和收入政策等來著力保障和改善民生，實(shí)現(xiàn)社會重構(gòu)，提高社會支撐力。堅(jiān)持城市規(guī)劃先行的原則，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高社會管理水平，不斷恢復(fù)和完善城市的社會服務(wù)功能，努力實(shí)現(xiàn)城市居民的安居樂業(yè)。同時，積極穩(wěn)妥地處理城市棚戶區(qū)和獨(dú)立工礦區(qū)改造、采煤沉陷區(qū)搬遷等歷史遺留問題，著力破解資源型城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象。

三是，通過嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度，完善資源產(chǎn)權(quán)和有償使用制度，促進(jìn)資源的節(jié)約和高效利用。以轉(zhuǎn)變增長方式為契機(jī)，通過走新型工業(yè)化道路，扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境的對立關(guān)系，提高城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

［1］宋冬林.東北老工業(yè)基地資源型城市發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)問題研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009.

［2］齊建珍.資源型城市轉(zhuǎn)型學(xué)［M］.北京：人民出版社，2004.

［3］王青云.資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型研究［M］.北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2003.

責(zé)任編輯：蔡 強(qiáng)

F127

A

1005-2674（2016）02-028-05

2015-11-20

國家自然科學(xué)基金應(yīng)急項(xiàng)目“單一結(jié)構(gòu)城市轉(zhuǎn)型與對策研究”（71541022）

宋冬林（1957-），男，吉林財經(jīng)大學(xué)教授，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生導(dǎo)師，主要從事社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論研究。