“十三五”時(shí)期我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展研究

溫來成（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京100081）

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“十三五”時(shí)期我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展研究

溫來成
（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京100081）

內(nèi)容提要：本文回顧了“十二五”時(shí)期我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)的發(fā)展歷程，分析了“十三五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)地方政府債券市場(chǎng)的需求，論述了這一時(shí)期地方債券市場(chǎng)發(fā)展所面臨的諸多挑戰(zhàn)。論文從擴(kuò)大地方政府債券發(fā)行主體；適度擴(kuò)大地方政府債券發(fā)行規(guī)模，滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要；豐富地方政府債券種類，滿足國(guó)內(nèi)外投資者多元化需求；完善地方政府債券和國(guó)債發(fā)行流通協(xié)調(diào)制度，兼顧中央和地方政府利益等方面，對(duì)“十三五”時(shí)期我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展政策重點(diǎn)，提出了相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：“十三五”時(shí)期地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展研究

“十三五”時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)進(jìn)入新常態(tài)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)任務(wù)繁重，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要巨額資金。地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，仍需要債券資金的支持。進(jìn)一步完善和發(fā)展地方政府債券市場(chǎng)，是這一時(shí)期我國(guó)的重要任務(wù)之一。

一、“十二五”時(shí)期我地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展回顧

從我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展分析，“十二五”時(shí)期是一個(gè)重要的歷史階段，具有里程碑意義的事件是，2014年全國(guó)人大對(duì)《預(yù)算法》的修訂和頒布，從2015年1月1日起實(shí)施。新預(yù)算法規(guī)定，在國(guó)務(wù)院報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大或人大常委批準(zhǔn)的額度內(nèi)，省級(jí)政府可以發(fā)行地方政府債券，主要用于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目，即公益性資本支出。地方政府不得以其他方式舉借債務(wù)，也不得為企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行擔(dān)保。這是我國(guó)地方債務(wù)管理的一個(gè)歷史性突破，即在法律制度上允許地方政府舉債融資。而原《預(yù)算法》明確規(guī)定，除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

而在此之前，我國(guó)也進(jìn)行了一系列的探索。2008年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的世界金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生，從2009年起，由財(cái)政部代發(fā)地方政府債券。2009年-2011年，我國(guó)每年由財(cái)政部代發(fā)地方政府債券2000億元，共計(jì)6000億元。2012年擴(kuò)大到2500億元。2013年2848億元，2014年2900億元。2011年上海、浙江、廣東和深圳四省市試點(diǎn)自行發(fā)行地方政府債券。2011年政府債券期限分為3年和5年，期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額，分別占國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模的50%。2011年、2012年地方自行發(fā)債規(guī)模分別為229億元和289億元。2013年擴(kuò)到六省市，新增江蘇、山東為試點(diǎn)地區(qū)。2014年進(jìn)一步擴(kuò)大到十個(gè)省市，即上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島，發(fā)行1092億元，試點(diǎn)地區(qū)自發(fā)自還。2015年各省市自治區(qū)發(fā)行一般責(zé)任債券和專項(xiàng)債券。

可以說，“十二五”時(shí)期，是我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展獲得重大突破的時(shí)期，實(shí)現(xiàn)了由財(cái)政部代發(fā)地方政府債券向地方政府自發(fā)債券試點(diǎn)過渡，最后在2015年實(shí)現(xiàn)了由省級(jí)政府發(fā)行地方債券的歷史突破，當(dāng)年發(fā)行了1000億元的專項(xiàng)債券，5000億元的一般債券，還發(fā)行了3.2萬億元的置換債券，結(jié)束了原預(yù)算法不允許地方政府發(fā)行債券的歷史。在理論上，結(jié)束了至少?gòu)?981年恢復(fù)發(fā)行國(guó)債以來我國(guó)是否應(yīng)該發(fā)行地方政府債券的爭(zhēng)論。在實(shí)踐上，用事實(shí)證明了我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)行地方政府債券、開放地方債券市場(chǎng)的可行性。因此，在地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展過程中，我國(guó)在“十二五”時(shí)期取得了重大進(jìn)展，為“十三五”時(shí)期地方債券市場(chǎng)的發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

二、“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)地方政府債券的需求

“十三五時(shí)期”是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入新常態(tài)、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)一步加快，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的任務(wù)依然繁重，社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域積累的矛盾較多，因而這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)地方政府發(fā)行債券籌集資金有較大的需求，具體體現(xiàn)為：

1.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。2014年，我國(guó)按常駐人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率為54.77%，按國(guó)際上城鎮(zhèn)化一般規(guī)律，已進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化的時(shí)期，到“十三五”末期，我國(guó)城鎮(zhèn)化率可能達(dá)到60%左右。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，我國(guó)提出了城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，走新型城鎮(zhèn)化的道路。而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域需要巨額的建設(shè)資金。據(jù)有關(guān)方面估計(jì)，到2020年，城鎮(zhèn)化帶來約42萬億元的投資需求。在現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下，僅靠稅收、規(guī)費(fèi)等常規(guī)財(cái)政收入，顯然是不夠的。通過政府與社會(huì)資本合作（PPP）籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金，目前進(jìn)展比較緩慢。且城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要是地方政府事權(quán)，中央財(cái)政投入有限，通過發(fā)行地方政府債券，籌集城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，就成為地方政府的重要途徑和選擇，構(gòu)成了發(fā)行地方政府債券的重要需求。

2.發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，推進(jìn)公共服務(wù)均等化的需要。在我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，突出問題之一，就是教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化、體育、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)水平和質(zhì)量，在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間存在較大差距，引起諸多社會(huì)矛盾和問題。2014年我國(guó)人均衛(wèi)生總費(fèi)用2586.5元，而農(nóng)村新農(nóng)合人均籌資僅為410.9元①國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委，《2014年我國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2015年11月6日，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委網(wǎng)站。，可見城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的差距。在“十三五”時(shí)期，全面建成小康社會(huì)的重要任務(wù)，就是要提高政府公共服務(wù)能力，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要籌集資金，加大對(duì)教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化、體育、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)薄弱地區(qū)的投資，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。發(fā)行地方政府債券，則成為地方政府籌集資金，推進(jìn)公共服務(wù)均等化的重要手段。即通過發(fā)行地方政府債券，增加對(duì)教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化、體育、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)的投入，增加公共服務(wù)規(guī)模，提高公共服務(wù)質(zhì)量，滿足社會(huì)公共需要，體現(xiàn)社會(huì)公平。從我國(guó)目前各地區(qū)公共服務(wù)現(xiàn)狀，特別是中西部地區(qū)的情況分析，對(duì)資金投入的需求較大，也構(gòu)成了地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展的重要?jiǎng)右颉?/p>

3.債務(wù)置換和借新債還舊債的需要。2008年為了應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)，保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)和惠民生，各地區(qū)成立了大批政府投融資平臺(tái)公司，通過發(fā)行城投債、舉借銀行貸款等方式，產(chǎn)生了大量的政府債務(wù)，經(jīng)債務(wù)甄別后，據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，到2014年底，地方政府債務(wù)余額達(dá)15.4萬億元，部分銀行貸款、信托產(chǎn)品的利率較高，為了幫助地方政府減輕利息負(fù)擔(dān)，2015年置換了3.2萬億地方債券，在“十三五”還需要進(jìn)行置換，如在三年內(nèi)置換完畢，每年仍要發(fā)行3萬億元左右的置換債券。同時(shí)，對(duì)于一些償債壓力較大的地區(qū)而言，除置換債券外，還需要發(fā)行一些債券，以償還部分當(dāng)年到期債券的本息，防止產(chǎn)生債務(wù)違約。這樣，債務(wù)置換和發(fā)新債還舊債，也形成了“十三五”時(shí)期地方政府債券的重要需求。

4.滿足國(guó)內(nèi)外投資者的需求。從國(guó)內(nèi)來看，目前我國(guó)居民儲(chǔ)蓄率較高，社會(huì)資本較為寬余，企業(yè)、個(gè)人等有投資地方政府債券的需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年12月末，廣義貨幣（M2）余額139.23萬億元，比上年末增長(zhǎng)13.3%，狹義貨幣（M1）余額40.10萬億元，增長(zhǎng)15.2%，流通中貨幣（M0）余額6.32萬億元，增長(zhǎng)4.9%。12月末，人民幣存款余額135.70萬億元。全年新增人民幣存款14.97萬億元，比上年多增1.94萬億元。全年社會(huì)融資規(guī)模增量為15.41萬億元①中國(guó)人民銀行，《2015年金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告》，2016年1月15日，中國(guó)人民銀行網(wǎng)站。。我國(guó)目前已逐步開放了債券市場(chǎng)，國(guó)外投資者已進(jìn)入我國(guó)債券市場(chǎng)，發(fā)行地方政府債券，也能較好地滿足其投資需求。

三、“十三五”時(shí)期我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

如前所述，“十二五”時(shí)期，盡管我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展獲得重大突破，為“十三五”時(shí)期地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，且有上述諸多需求。但這一時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也出現(xiàn)了若干新的特征，地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展也面臨著一系列挑戰(zhàn)：

1.地方政府債券發(fā)行主體不夠完整。我國(guó)現(xiàn)有?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市（設(shè)區(qū)的市）、縣（縣級(jí)市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)地方政府，而現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，只有省級(jí)政府可以發(fā)行地方政府債券，國(guó)務(wù)院文件規(guī)定，市縣政府需要發(fā)行債券，可以由省級(jí)政府代發(fā)。從目前我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)際情況看，市縣政府，特別是中心城市，是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)。2010年國(guó)家審計(jì)署對(duì)地方政府債務(wù)的審計(jì)結(jié)果中，在省市縣三級(jí)政府中，地級(jí)市所占比例最高。而省級(jí)政府并不直接為社會(huì)提供大量公共服務(wù)，企業(yè)和居民所需公共服務(wù)主要由市縣政府提供。而現(xiàn)行地方債發(fā)行主體，僅有省級(jí)政府，一方面，其債券發(fā)行量難以滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，另一方面，如何在省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府之間劃分債務(wù)管理責(zé)任，也有一定困難。實(shí)際上，省級(jí)政府財(cái)政為市縣鄉(xiāng)級(jí)政府承擔(dān)了一定的隱性擔(dān)保責(zé)任。因此，地方政府債券發(fā)債主體，需要逐步向市縣政府轉(zhuǎn)移，同時(shí)，進(jìn)一步完善地方債風(fēng)險(xiǎn)控制制度。

2.地方政府債券利率未能充分體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制?，F(xiàn)行地方政府債券的發(fā)行，主要采取盯住國(guó)債利率的方法，且具有明顯的行政干預(yù)色彩。如財(cái)政部2015年發(fā)布的《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》、《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》規(guī)定，一般債券、專項(xiàng)債券發(fā)行利率采用承銷、招標(biāo)等方式確定。采用承銷或招標(biāo)方式的，發(fā)行利率在承銷或招標(biāo)日前1至5個(gè)工作日相同待償期記賬式國(guó)債的平均收益率之上確定。從2014年、2015年各省市地方政府債券招投標(biāo)的實(shí)際結(jié)果分析，有些省市地方政府債券發(fā)行利率壓的很低，甚至出現(xiàn)了地方政府債券利率低于國(guó)債的現(xiàn)象，這種狀況，違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。從對(duì)地方政府資信評(píng)級(jí)的結(jié)果看，2014年、2015年發(fā)債主體的評(píng)級(jí)均為AAA級(jí)，與國(guó)家主權(quán)信用級(jí)別相同，評(píng)級(jí)結(jié)果對(duì)債券利率幾乎無影響。這種現(xiàn)象，在地方政府債券發(fā)行初期尚可理解，但從地方政府債券市場(chǎng)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，難以持續(xù)，政府行政干預(yù)只有短期效應(yīng)。

3.地方政府債券種類有限，難以滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。目前我國(guó)發(fā)行的地方政府債券種類，從用途上來看，包括一般債券和專項(xiàng)債券。一般債券是指沒有具體對(duì)應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目，由公共財(cái)政預(yù)算承擔(dān)還本付息資金來源的債券；專項(xiàng)債券是指有對(duì)應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目，以項(xiàng)目收益為還本付息資金來源的債券。從期限種類上來看，一般債券有1、3、5、7和10年等品種，專項(xiàng)債券有1、2、3、5、7和10年等種類。因此，在現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定地方政府只有發(fā)行債券一種融資方式的情況下，都難以滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。從用途種類看，現(xiàn)行分類比較粗略，不能滿足特定建設(shè)項(xiàng)目需要。從期限種類來看，短期和長(zhǎng)期種類債券，都有進(jìn)一步發(fā)展的余地。

4.地方債券現(xiàn)有發(fā)行規(guī)模有限，與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要不相適應(yīng)。在新預(yù)算法頒布后，發(fā)行債券成為地方政府融資唯一的直接渠道。而2015年發(fā)行一般債券5000億元，專項(xiàng)債券1000億元。這個(gè)發(fā)行規(guī)模難以滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。從國(guó)際常用的警戒線來看，地方債還有一定發(fā)行空間。如2016年我國(guó)地方政府債務(wù)率大約是86%，而國(guó)際貨幣基金組織推薦的警戒線是100-150%。在發(fā)行規(guī)模有限時(shí)，一方面不能滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，特別是新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要，另一方面，也容易出現(xiàn)流通市場(chǎng)交易不踴躍，甚至有場(chǎng)無市的局面。在防范局部市縣債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債行為的同時(shí)，在整體規(guī)模上，可適當(dāng)擴(kuò)大債券發(fā)行規(guī)模，滿足地方政府投資需要。

5.地方政府債券市場(chǎng)管理法制不健全。由于我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)起步較晚，現(xiàn)行預(yù)算法對(duì)地方政府債券發(fā)行主體、發(fā)行規(guī)模控制、資金使用方向和風(fēng)險(xiǎn)管理等問題做了規(guī)定，但對(duì)債券市場(chǎng)流通等問題沒有做明確規(guī)范，現(xiàn)行證券法也不能有效調(diào)節(jié)地方政府債券市場(chǎng)。地方政府債券發(fā)行的價(jià)格、流通、償還，以及登記、托管、市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)調(diào)節(jié)等管理問題，主要依靠財(cái)政部、中國(guó)人民銀行等部門發(fā)布的部門規(guī)章，不夠穩(wěn)定和規(guī)范。因而還需要進(jìn)一步完善現(xiàn)行法律制度，提高法律層次，為地方債券市場(chǎng)發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

四、“十三五”時(shí)期我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展的政策選擇

“十三五”時(shí)期，根據(jù)我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)政府債券的需求，以及目前地方政府債券市場(chǎng)存在的問題，我們認(rèn)為，其政策選擇的重點(diǎn)有：

1.擴(kuò)大地方政府債券發(fā)行主體。在“十三五”時(shí)期，將地方債券發(fā)行主體擴(kuò)大到地級(jí)市，即設(shè)區(qū)的中心城市。如條件許可，發(fā)行主體可進(jìn)一步擴(kuò)大到部分財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣級(jí)市，如全國(guó)財(cái)政實(shí)力百?gòu)?qiáng)市等。由市級(jí)政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，以及財(cái)政還本付息能力，在債券市場(chǎng)上獨(dú)立組織債券發(fā)行，承擔(dān)還本付息的責(zé)任。一般而言，地級(jí)市是一定區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，財(cái)政收支規(guī)模較大，擁有較多的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，以及龐大的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)，我國(guó)城市土地所有權(quán)歸國(guó)家所有，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得由市政府支配，因而地級(jí)市政府有較強(qiáng)的債務(wù)還本付息能力。不過，在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的同時(shí)，也需要一定的配套條件：（1）實(shí)行省級(jí)政府對(duì)市級(jí)政府債務(wù)不救助的原則，市級(jí)政府承擔(dān)發(fā)行債券還本付息的職責(zé)，市級(jí)政府不得把責(zé)任上推給省級(jí)政府，或者向下推給縣鄉(xiāng)政府。（2）完善市級(jí)黨政干部任期制，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究制度。（3）逐步建立地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度，構(gòu)建控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最后防線。

2.適度擴(kuò)大地方政府債券發(fā)行規(guī)模，滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。預(yù)算法修改后，終止了地方政府舉借銀行貸款、BT、信托、擔(dān)保等融資途徑，發(fā)行地方政府債券成為目前地方政府唯一的直接舉債融資渠道。根據(jù)目前政府債務(wù)余額占GDP的比例，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)債務(wù)資金的需求，在“十三五”時(shí)期，適當(dāng)擴(kuò)大地方政府債券發(fā)行限額，增加債券發(fā)行量，加強(qiáng)地方政府債務(wù)寬口徑預(yù)算管理，既滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、地方政府存量債務(wù)置換等需要，又能活躍二級(jí)市場(chǎng)交易，滿足國(guó)內(nèi)外投資者的需要。

3.豐富地方政府債券種類，滿足國(guó)內(nèi)外投資者多元化需求。在地方債券用途種類方面，除現(xiàn)在的一般債券、專項(xiàng)債券外，還可發(fā)行市政債券，專門用于市政建設(shè)，并給予保險(xiǎn)、擔(dān)保等增信措施，吸引國(guó)內(nèi)外投資者購(gòu)買。也可以考慮發(fā)展具體項(xiàng)目建設(shè)債券，滿足特定項(xiàng)目資金需要。在期限方面，除目前1、2、3、5、7、10年期的種類外，還可考慮發(fā)行1年期內(nèi)的短期債券，以及15、20年期的長(zhǎng)期債券。1年期內(nèi)的短期債券可以為地方政府周轉(zhuǎn)性資金，也滿足投資者對(duì)短期投資的需要。長(zhǎng)期債券可為地方大型建設(shè)項(xiàng)目提供資金，且滿足保險(xiǎn)公司、養(yǎng)老基金等擁有長(zhǎng)期資金投資者的需要。

4.完善地方政府債券和國(guó)債發(fā)行流通協(xié)調(diào)制度，兼顧中央和地方政府利益。目前我國(guó)中央、地方政府都發(fā)行債券，且都實(shí)行余額管理制度，在社會(huì)閑置資金量等其他條件一定的情況下，兩者之間存在彼此消長(zhǎng)的關(guān)系。這樣，在發(fā)行、流通等方面，就需要協(xié)調(diào)，兼顧雙方利益。在發(fā)行規(guī)模方面，保障中央財(cái)政資金需要的前提下，盡可能擴(kuò)大地方政府債券的發(fā)行規(guī)模，滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。在利率方面，以國(guó)債收益曲線為參考，通過招投標(biāo)，合理確定地方政府債券利率。一方面，盡可能降低地方政府債券發(fā)行利率，減輕地方政府還本付息負(fù)擔(dān)，另一方面，使利率也能反映各級(jí)地方政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力、治理能力和綜合信用狀況，供投資者選擇，而不能出現(xiàn)地方政府債券利率反而低于同期國(guó)債利率的現(xiàn)象。

5.完善地方政府債券市場(chǎng)化管理機(jī)制，規(guī)范地方政府舉債融資行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)地方政府債券發(fā)行、流通發(fā)揮決定性作用。需要進(jìn)一步建立健全各項(xiàng)制度，為市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)造良好的運(yùn)行條件。首先，進(jìn)一步完善地方政府債券發(fā)行信息披露制度，除政府預(yù)算、決算等財(cái)政收支信息外，完善和及時(shí)公布各級(jí)政府資產(chǎn)負(fù)債表、綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，為投資者提供更加全面、準(zhǔn)確的信息。那些財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差、還本付息能力較弱的政府在市場(chǎng)上發(fā)行債券，就難以實(shí)現(xiàn)銷售計(jì)劃，且在市場(chǎng)上的交易換手率較低。其次，健全地方政府債券資信評(píng)級(jí)制度，完善評(píng)級(jí)指標(biāo)體系，嚴(yán)懲造假資信評(píng)級(jí)公司，使評(píng)級(jí)結(jié)果準(zhǔn)確反映地方政府信用水平、還本付息能力，揭示風(fēng)險(xiǎn)，為投資者提供準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息。近兩年省級(jí)政府債券評(píng)級(jí)結(jié)果全部為AAA級(jí)的情況，應(yīng)逐步得到解決。

6.逐步改革地方債券發(fā)行規(guī)模決策機(jī)制，發(fā)展地方政府債券市場(chǎng)。根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，每年地方政府債券發(fā)行規(guī)模由國(guó)務(wù)院上報(bào)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，再由國(guó)務(wù)院分配到各個(gè)省市自治區(qū)，全國(guó)人大負(fù)責(zé)核定地方債發(fā)行的限額和余額。這種方法，是現(xiàn)階段中央行政控制方式，具有過渡性。在“十三五”時(shí)期，可根據(jù)我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要、國(guó)家財(cái)政法律制度建設(shè)情況，逐步放松這種嚴(yán)格的行政管制，逐步向各級(jí)地方政府自主發(fā)債、自行承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的方向發(fā)展。第一步，可考慮將國(guó)務(wù)院給各省市自治區(qū)分配額度，改為核定債務(wù)發(fā)行的一定區(qū)間，即上下限，具體由各省市自治區(qū)根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、財(cái)政還本付息能力，以及債券市場(chǎng)供求狀況確定，在核定區(qū)間內(nèi)，可多發(fā)和少發(fā)，增加地方政府發(fā)債的靈活性。

7.進(jìn)一步完善地方債券市場(chǎng)管理法律制度。根據(jù)依法治國(guó)、依法理財(cái)和依法管理地方政府債券市場(chǎng)的需要，修改現(xiàn)行《預(yù)算法》、《證券法》等法律制度，或者制定和頒布《公共債務(wù)管理法》等專門法律，進(jìn)一步完善地方政府債券市場(chǎng)管理，使地方政府債券發(fā)行、流通和償還等有明確的法律依據(jù)。特別是對(duì)地方政府債券發(fā)行價(jià)格、交易規(guī)則、違規(guī)處罰等做出明確規(guī)定，既保障地方政府籌集、運(yùn)用資金的需要，也有效維護(hù)投資者的合法權(quán)益，為地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。地方債券市場(chǎng)管理法律制度也成為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分。

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【責(zé)任編輯陸成林】

中圖分類號(hào)：F811.0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672- 9544（2016）03- 0004- 05

〔收稿日期〕2016-02-23

〔作者簡(jiǎn)介〕溫來成，中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榈胤截?cái)政投融資、城市公共管理等。

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目《公私合作特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目全生命周期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)研究》（批準(zhǔn)號(hào)15BZZ058）、教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目《地方政府投融資公私合作的監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新研究》（批準(zhǔn)號(hào)13YJA630101）、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心課題和中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所2015年度課題的階段性成果。