社區(qū)再造：“銅陵模式”的創(chuàng)新與反思

朱菲菲，包先康

社區(qū)再造：“銅陵模式”的創(chuàng)新與反思

朱菲菲，包先康?

（安徽工程大學(xué)人文學(xué)院，安徽蕪湖241000）

社區(qū)再造是再造理論在社區(qū)治理中的有益借鑒，為社區(qū)再造提供理論支持和實(shí)踐支撐．銅陵在社區(qū)再造的過(guò)程中探索創(chuàng)新，形成了具有一定示范意義的“銅陵模式”，但是“銅陵模式”的復(fù)制也因其自身的局限性而受到制約．社區(qū)再造既要處理好政府與社區(qū)的職能界定，對(duì)社區(qū)結(jié)構(gòu)與職能再造，又要對(duì)社區(qū)內(nèi)部流程、居民、文化和制度進(jìn)行再造．

社區(qū)再造；銅陵模式；再造的再造

再造理論又稱流程再造理論，是在20世紀(jì)80、90年代公司革新浪潮中興起的公共管理理論．1993年，邁克爾·哈頓與詹斯·錢(qián)皮在《改革公司》一書(shū)中首次提出再造理論，目的是徹底改變組織業(yè)務(wù)流程來(lái)獲得績(jī)效上的最大改善．再造理論的3項(xiàng)基本原則是：以組織流程為中心、堅(jiān)持以人為本的團(tuán)隊(duì)式管理和以顧客需求為中心．戴維·奧斯本［1］認(rèn)為，再造是指對(duì)公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅度提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并通過(guò)變革組織目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化來(lái)完成這種轉(zhuǎn)型過(guò)程．依據(jù)再造理論，他和特德·蓋布勒在《重塑政府》中提出政府需要重塑，通過(guò)對(duì)政府進(jìn)行大規(guī)模的再造來(lái)提高行政效率．之后，再造理論便迅速被政府借鑒并運(yùn)用到政府改革當(dāng)中．政府再造促進(jìn)了公共管理革命的到來(lái)．再造理論運(yùn)用于政府改革并獲得一定成效之后，為城市建設(shè)改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社區(qū)治理也具有一定的參考和借鑒價(jià)值．

目前，我國(guó)社區(qū)管理作為基層公共管理，仍然存在著嚴(yán)重的失靈，如行政權(quán)力下沉到社區(qū)、社區(qū)服務(wù)流程不科學(xué)、公民參與民主管理程度低等問(wèn)題依然突出．伴隨著政府對(duì)城市管理的改革，我國(guó)社區(qū)治理的實(shí)踐也發(fā)生了較大的變革，各地在社區(qū)再造的實(shí)踐中不斷探索，形成了各具特色的地方模式，如安徽“銅陵模式”、北京“魯谷模式”、深圳“鹽田模式”等．在對(duì)“銅陵模式”分析的基礎(chǔ)上得出社區(qū)再造需要處理好兩個(gè)方面的關(guān)系，一是政府與社區(qū)的關(guān)系，科學(xué)界定政府與社區(qū)的職能，對(duì)社區(qū)結(jié)構(gòu)和職能進(jìn)行再造；二是處理好社區(qū)內(nèi)部治理的關(guān)系，對(duì)社區(qū)服務(wù)流程、社區(qū)居民、社區(qū)文化和社區(qū)制度進(jìn)行再造．

1　銅陵社區(qū)再造模式的創(chuàng)新與局限

“銅陵模式”作為社區(qū)再造的一種范式，對(duì)傳統(tǒng)的社區(qū)實(shí)踐提出了一定的挑戰(zhàn)，不乏創(chuàng)新之處，但社區(qū)自身發(fā)展過(guò)程中的“路徑依賴”決定了其創(chuàng)新的有限性，在社區(qū)實(shí)踐中其局限性也將漸漸顯露出來(lái)．

1．1銅陵社區(qū)再造模式的創(chuàng)新

2010～2011年期間，安徽省銅陵市從社區(qū)管理層級(jí)、管理流程等方面著手進(jìn)行大規(guī)模的城市社區(qū)再造，取得了明顯成效，被稱為城市社區(qū)管理的“銅陵模式”，其許多做法都值得借鑒．如撤銷街道辦事處，成立大社區(qū)；創(chuàng)新社區(qū)管理方式，實(shí)行扁平化管理和網(wǎng)格化管理；引入市場(chǎng)化服務(wù)機(jī)制，完善社區(qū)公共服務(wù)體系；強(qiáng)化黨的核心功能和居民自治功能，發(fā)揮居委會(huì)監(jiān)督功能等．“銅陵模式”是地方政府主導(dǎo)的對(duì)社區(qū)管理的一次重大改革創(chuàng)新，其實(shí)質(zhì)是對(duì)社區(qū)的一次再造．銅陵社區(qū)再造的創(chuàng)新突出地體現(xiàn)在兩個(gè)方面，這也是“銅陵模式”的特色和亮點(diǎn)，具有一定的示范意義．

第一，社區(qū)管理結(jié)構(gòu)和職能再造．銅陵市社區(qū)改革的重點(diǎn)是從簡(jiǎn)化社區(qū)管理結(jié)構(gòu)開(kāi)始，將全市10個(gè)街道辦事處撤銷，把61個(gè)小社區(qū)整合成結(jié)構(gòu)更加合理的新社區(qū)，實(shí)現(xiàn)管理層級(jí)由原有市、區(qū)、街道辦、社區(qū)四級(jí)改變?yōu)槭?、區(qū)、社區(qū)三級(jí)．社區(qū)再造的重點(diǎn)是新社區(qū)的結(jié)構(gòu)與職能的再造，銅陵市重構(gòu)了新社區(qū)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，組建起社區(qū)黨工委、社區(qū)公共服務(wù)中心、社區(qū)居委會(huì)職能機(jī)構(gòu)，并通過(guò)采取下放一批權(quán)利和收回一批權(quán)力，調(diào)整優(yōu)化了新社區(qū)職能，實(shí)現(xiàn)職能歸位．如把原街道辦事處部分審核審批職能、相關(guān)公共管理服務(wù)職能下放到社區(qū)，把原街道辦事處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、司法行政、城管執(zhí)法等職能收歸到區(qū)直相關(guān)部門(mén)，將民政、社保、計(jì)生等服務(wù)職能全部收回社會(huì)歸口管理，社區(qū)的主要職能就是做好協(xié)調(diào)社區(qū)服務(wù)工作．

社區(qū)管理結(jié)構(gòu)和管理職能的再造，是調(diào)整政府與社區(qū)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)從政府管理向社區(qū)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)．原街道辦屬區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，經(jīng)常充當(dāng)“二傳手”的角色，其行政色彩濃厚，公共服務(wù)職能不足．撤銷街道辦，通過(guò)權(quán)力下放一批和回收一批，由社區(qū)自身進(jìn)行自治，減少了一級(jí)渠道，方便民眾與政府的溝通，大大地提高了公共服務(wù)的效率，政府也能更好地完善社區(qū)自治功能．職能的下放和回收，實(shí)現(xiàn)職能歸位，使職責(zé)更加明晰，效率更高．如社區(qū)黨工委是社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)和管理核心，對(duì)社區(qū)內(nèi)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，對(duì)社區(qū)外負(fù)有協(xié)調(diào)各方職責(zé)．社區(qū)居委會(huì)對(duì)各種事項(xiàng)進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)和自我教育，并承擔(dān)監(jiān)督功能．社區(qū)服務(wù)中心對(duì)社區(qū)居民事項(xiàng)實(shí)行“一站式”集中辦理及“一廳式”審批模式管理，從而大大方便居民辦事，提高辦事效率．如改革前社區(qū)不能替居民辦理一些證件，而只能代收材料，累積到一定數(shù)量后再到街道統(tǒng)一辦理，至少需要5天時(shí)間；改革后，辦理此類證件只需15分鐘．

第二，社區(qū)流程再造．社區(qū)流程是指社區(qū)工作的基本程序，也即社區(qū)以顧客（居民）需求為起點(diǎn)，整合人力與物資資本而供給各類社區(qū)公共產(chǎn)品的系統(tǒng)性過(guò)程［2］．社區(qū)結(jié)構(gòu)和功能的整合，是以社區(qū)流程再造作為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，如果不對(duì)社區(qū)流程進(jìn)行有效再造，社區(qū)結(jié)構(gòu)和功能就發(fā)揮不了應(yīng)有的作用．銅陵社區(qū)流程再造是對(duì)人、財(cái)、物的再造和服務(wù)創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)的．一是以合理分流、人事相宜為原則，確保人員平穩(wěn)過(guò)渡．配置新社區(qū)相關(guān)職能部門(mén)人員力量，配齊配強(qiáng)社區(qū)工作隊(duì)伍，進(jìn)一步充實(shí)基層力量．二是采取“統(tǒng)一核算，集中管理”“財(cái)隨事走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則，建立健全社區(qū)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理新機(jī)制，設(shè)立社區(qū)獨(dú)立賬戶，經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政直接核撥［3］．三是整合社區(qū)公共財(cái)產(chǎn)，擴(kuò)大居民公共活動(dòng)空間，將原街道、社區(qū)辦公用房改為社區(qū)居民活動(dòng)用房．四是創(chuàng)新服務(wù)管理，社區(qū)公共服務(wù)中心實(shí)行一站式的社區(qū)公共事務(wù)受理和審批；創(chuàng)建協(xié)作式的工作團(tuán)隊(duì)，采取網(wǎng)格化管理方式，實(shí)行一崗多責(zé)和AB崗制，A崗人員負(fù)責(zé)專門(mén)事務(wù)，B崗人員專門(mén)負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)［4］；實(shí)行社區(qū)居委會(huì)直選，成立社區(qū)居民代表大會(huì)和議事委員會(huì)，依托居民小組、樓棟等載體健全各類群眾性組織，實(shí)行公共事務(wù)由居民民主協(xié)商討論［5］．

社區(qū)流程再造，將人、財(cái)、物有效整合，有利于提高資源的利用率．例如，改革前的街道辦實(shí)際是一個(gè)政府派出機(jī)構(gòu)，占用了大量的人財(cái)物資源．政府用于社區(qū)管理的財(cái)政經(jīng)費(fèi)大多被街道辦占用，導(dǎo)致社區(qū)工作缺少經(jīng)費(fèi)支持．改革后的社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)由區(qū)級(jí)財(cái)政直接下?lián)?，減少了中間環(huán)節(jié)，直接用于社區(qū)管理，社區(qū)經(jīng)費(fèi)得到了有力保障，并且經(jīng)費(fèi)支持的力度也逐漸增大．改革前的社區(qū)工作、服務(wù)用房占地面積小，改革后社區(qū)居民活動(dòng)用房總面積翻了一番，居民公共娛樂(lè)活動(dòng)場(chǎng)所有了保障［4］．對(duì)服務(wù)流程的再造，提高了服務(wù)水平，促進(jìn)了民主管理，增強(qiáng)了社區(qū)凝聚力．整體來(lái)看，再造后的銅陵社區(qū)由原來(lái)小社區(qū)、弱社區(qū)，向職能完整、人財(cái)物保障到位、行動(dòng)能力強(qiáng)的大社區(qū)、強(qiáng)社區(qū)轉(zhuǎn)變．

1．2銅陵社區(qū)再造模式的局限

第一，社區(qū)仍然帶有較強(qiáng)的行政化傾向．首先，銅陵在撤銷街道辦再造新社區(qū)時(shí)，雖從形式上減少了管理的層級(jí)，但依據(jù)“身份不變、職級(jí)不變、待遇不變”原則，將原來(lái)的公務(wù)員、事業(yè)編制人員，全部下沉到社區(qū)，其角色和權(quán)限帶有明顯的行政化傾向．新社區(qū)的黨工委書(shū)記、居委會(huì)主任、公共服務(wù)中心主任的任職高度重合，絕大數(shù)社區(qū)仍然采取一肩挑方式來(lái)進(jìn)行任職，很容易形成越位、錯(cuò)位和缺位的現(xiàn)象．職位高度重合將會(huì)帶來(lái)權(quán)力的高度集中，甚至導(dǎo)致把權(quán)不放，影響到社區(qū)自治進(jìn)程；其次，服務(wù)方式準(zhǔn)行政化、機(jī)關(guān)化．由于沒(méi)有解決好原有公務(wù)人員身份轉(zhuǎn)變問(wèn)題，致使下沉到社區(qū)服務(wù)中心的工作人員對(duì)外服務(wù)作息時(shí)間與國(guó)家機(jī)關(guān)的作息時(shí)間相同，居民上班服務(wù)人員也上班，居民下班服務(wù)人員也下班，缺少及時(shí)、個(gè)性化的服務(wù)；最后，社區(qū)財(cái)政缺乏獨(dú)立性，容易導(dǎo)致行政化行為．社區(qū)財(cái)政收入比以前雖有較大的改善，但主要靠政府撥款，而其他收入，如社區(qū)自治和居民籌款以及公益組織的自發(fā)籌款比例偏少．社區(qū)經(jīng)濟(jì)不能獨(dú)立，在一定程度上只能依靠政府，經(jīng)濟(jì)依賴容易造成權(quán)力的依賴，處理事務(wù)容易只按政府意圖來(lái)辦．

第二，社區(qū)居民主體作用不突出．再造社區(qū)就是要鼓勵(lì)和引導(dǎo)社區(qū)居民做現(xiàn)代公民，提高民主意識(shí)與參與意識(shí)，發(fā)揮社區(qū)居民在社區(qū)治理中的主體作用，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理由政府主導(dǎo)向社區(qū)居民主導(dǎo)轉(zhuǎn)變．居民主體作用的體現(xiàn)是通過(guò)居民參與實(shí)現(xiàn)的，而且參與必須是自發(fā)、自覺(jué)、自愿形成的，參與才能具有真實(shí)的行動(dòng)意義．而銅陵社區(qū)再造過(guò)程中，雖然在各社區(qū)建立了協(xié)商議事的聽(tīng)證會(huì)制度，社區(qū)換屆實(shí)行居委會(huì)直選選舉產(chǎn)生，社區(qū)居民一定程度地參與了社區(qū)治理，但總體來(lái)看，居民參與的程度不高，主體作用發(fā)揮不明顯．這主要表現(xiàn)在3個(gè)方面，一是居民自身參與的熱情不高、動(dòng)力不足．一些居民對(duì)涉及社區(qū)的一些重大決策、重要事項(xiàng)關(guān)心不夠，對(duì)民主權(quán)利的行使持消極態(tài)度．二是參與群體的廣泛性不夠．社區(qū)群體參與比較高的人群是老年群體和家庭婦女，而對(duì)社區(qū)治理能夠提供社會(huì)資源和智力支持的一些社區(qū)精英很少參與其中．三是參與的深度不夠．從銅陵社區(qū)居民參與的實(shí)踐來(lái)看，居民參與大多是行使選舉權(quán)利和一些公益的社區(qū)服務(wù)，如整理社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、治安聯(lián)防等，而對(duì)社區(qū)的規(guī)劃發(fā)展、社區(qū)居民的自我教育、社區(qū)文化的建設(shè)、社區(qū)民主管理和監(jiān)督等一些關(guān)系到社區(qū)可持續(xù)發(fā)展、需要更多居民參與的深層次問(wèn)題，沒(méi)有受到足夠的重視．居民參與不夠的原因，一是城市的快速發(fā)展，大規(guī)模的人口流動(dòng)到城市社區(qū)，帶來(lái)了城市社區(qū)居民彼此的陌生感，對(duì)社區(qū)的一些事務(wù)漠然對(duì)待，沒(méi)有歸屬感，導(dǎo)致居民參與社區(qū)治理的積極性不高．二是人們習(xí)慣于單位人的管理，對(duì)城市基層社會(huì)管理體制從政府管理轉(zhuǎn)向社區(qū)自治還一時(shí)難以適應(yīng)，社區(qū)現(xiàn)代居民的自覺(jué)意識(shí)、民主參與的權(quán)利還需要一定的學(xué)習(xí)和適應(yīng)過(guò)程．

第三，保障居民的民主權(quán)利機(jī)制不完善．目前居民權(quán)利可以參照的是《中華人民共和國(guó)城市公民委員會(huì)組織法》，該法規(guī)定的居民參與權(quán)利主要是選舉權(quán)，而其他權(quán)利如社區(qū)居民參與權(quán)利的范圍、大小、是否應(yīng)承擔(dān)一定責(zé)任等卻很少涉及．銅陵在社區(qū)再造過(guò)程中，對(duì)有關(guān)社區(qū)治理的規(guī)章制度沒(méi)能與社區(qū)再造同步建設(shè)，以至于社區(qū)居民權(quán)利范圍界定不清，無(wú)權(quán)無(wú)責(zé)、有權(quán)無(wú)責(zé)等現(xiàn)象比較多，居民民主權(quán)利行使得不到保證．如社區(qū)事務(wù)聽(tīng)證會(huì)，是居民行使社區(qū)治理的一個(gè)重要民主權(quán)利，但是，社區(qū)居民行使聽(tīng)證會(huì)權(quán)利由于缺少具有可操作性的規(guī)約保障機(jī)制，不僅舉辦的次數(shù)較少，居民參與率不高，而且出現(xiàn)被動(dòng)性、動(dòng)員性參與，甚至出現(xiàn)操縱性參與，難免有假性參與情形的出現(xiàn)，流于形式［6］．

2　銅陵社區(qū)再造的反思

銅陵社區(qū)再造雖然取得了一定的成功，但其本身的局限性也制約著“銅陵模式”的復(fù)制．從“銅陵模式”中可以看到，社區(qū)再造要解決好兩個(gè)方面的關(guān)系，一是科學(xué)界定政府與社區(qū)的職能，對(duì)社區(qū)的結(jié)構(gòu)和職能再造．二是解決好社區(qū)內(nèi)部治理的關(guān)系，對(duì)社區(qū)的流程、居民、文化和制度再造．而這兩個(gè)關(guān)系恰恰是目前社區(qū)再造過(guò)程中不易處理好的問(wèn)題，要么政府主導(dǎo)的社區(qū)再造，把著重點(diǎn)放在理順政府與社區(qū)的關(guān)系上，而忽視了社區(qū)內(nèi)部的再造；要么社區(qū)在沒(méi)有理順政府與社區(qū)關(guān)系的基礎(chǔ)上實(shí)施再造，社區(qū)自治效果不明顯，社區(qū)再造也無(wú)法成功．銅陵社區(qū)必須在原有的再造基礎(chǔ)上，在以下幾個(gè)方面進(jìn)行深度再造．

2．1社區(qū)結(jié)構(gòu)與職能的深度再造

首先，要理清政府自身與社區(qū)權(quán)力的界限，實(shí)現(xiàn)社區(qū)職能的本質(zhì)回歸．社區(qū)職能的本質(zhì)是自治．社區(qū)再造應(yīng)著重提高社區(qū)自治能力，這不僅要從形式上減少管理層級(jí)，而且更應(yīng)從實(shí)質(zhì)上弱化管理的行政功能．社區(qū)結(jié)構(gòu)與職能的深度再造，其實(shí)質(zhì)是從集權(quán)走向分權(quán)，從行政管理走向?yàn)樯鐓^(qū)服務(wù)，由外源性再造向內(nèi)源性再造轉(zhuǎn)變．目前，我國(guó)城市社區(qū)的再造主要是在政府主導(dǎo)下的外生型再造，政府在社區(qū)再造當(dāng)中承擔(dān)著大社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)者、社區(qū)組織建設(shè)的指導(dǎo)者、社區(qū)管理職能的協(xié)調(diào)者、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的供給者和社區(qū)資源的重要支持者的角色［7］．這種“自上而下”的政府主導(dǎo)的外源性社區(qū)再造，在政府傳統(tǒng)的管理理念和習(xí)慣沒(méi)有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的情況下，不可避免地會(huì)打上行政化的烙?。?dāng)前，社區(qū)依法自治難以實(shí)現(xiàn)，與政府在社區(qū)再造過(guò)程中承擔(dān)的角色有關(guān)，其根源還在于政府職能轉(zhuǎn)變不到位；當(dāng)然，也與社區(qū)自治理念和能力不強(qiáng)密切相關(guān)．因此，政府還權(quán)社會(huì)，弱化社區(qū)行政功能，一方面要加快政府職能轉(zhuǎn)變；另一方面需要強(qiáng)化社區(qū)自治理念，提高社區(qū)治理能力；其次，要科學(xué)合理界定社區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和職能．社區(qū)結(jié)構(gòu)和職能要按照社區(qū)的自治要求組建決策部、執(zhí)行部和評(píng)估監(jiān)督部等職能部門(mén)，形成內(nèi)在的組織制衡與改進(jìn)機(jī)制．目前，各地形成的社區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)雖然不完全一樣，但內(nèi)部職能必須要求明晰．如“掌舵而非劃槳”的組織有的是社區(qū)黨委，有的是社區(qū)居委會(huì)，但不管是哪種形式，其主要職能是決策與管理，而社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給只能通過(guò)執(zhí)行部門(mén)如社區(qū)服務(wù)中心來(lái)完成．社區(qū)內(nèi)部職能的再造實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)之間的工作條塊關(guān)系更加明晰、順暢，避免了推諉扯皮，從而提高了工作效能．

2．2社區(qū)居民再造

社區(qū)居民是社區(qū)的主體，作為現(xiàn)代公民的社區(qū)居民，是以關(guān)心和參與公共事務(wù)、承擔(dān)公共責(zé)任為基本表征的［8］．社區(qū)居民再造重點(diǎn)在于培養(yǎng)公民重視個(gè)人權(quán)利、民主意識(shí)以及承擔(dān)意識(shí)等，以激發(fā)他們積極參與社區(qū)建設(shè)的意識(shí)和行動(dòng)．社區(qū)居民參與是居民對(duì)社區(qū)管理?yè)碛袇⑴c權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式，它不僅僅要求居民有投票選舉權(quán)，更要求社區(qū)居民參與社區(qū)重大事項(xiàng)的民主決策、社區(qū)日常的民主管理和民主監(jiān)督．

首先，要重建社區(qū)居民互信機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感．銅陵社區(qū)可結(jié)合自身的特點(diǎn)開(kāi)設(shè)社區(qū)學(xué)校，通過(guò)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、開(kāi)展豐富多彩的活動(dòng)引導(dǎo)居民走出家門(mén)，相互交流，增進(jìn)感情，促進(jìn)信任，增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同感，形成一個(gè)守望相助、尊老愛(ài)幼、知禮立德的社區(qū)精神風(fēng)尚，營(yíng)造一個(gè)和睦成風(fēng)、安居樂(lè)業(yè)、其樂(lè)融融的美好生活環(huán)境的新型社區(qū)，以幫助居民從單位人向社區(qū)人的轉(zhuǎn)變；其次，居民要切實(shí)轉(zhuǎn)變參與觀念，行使民主權(quán)利．民主權(quán)利是公民的基本權(quán)利，公民對(duì)基層公共事務(wù)自我管理，是基層民主的重要實(shí)踐形式．公民參與是公民實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的重要途徑，只有公民自我參與，民主才有可能實(shí)現(xiàn)．銅陵社區(qū)居民通過(guò)教育、學(xué)習(xí)及社區(qū)活動(dòng)等形式，幫助居民提高認(rèn)識(shí)，行使民主權(quán)利；最后，在利益共同體中激勵(lì)居民參與．現(xiàn)代社區(qū)是在特定的地域范圍內(nèi)，居民基于自身物質(zhì)文化生活需要的基礎(chǔ)上形成的共同體，社區(qū)共同體具有相同的價(jià)值理念、利益需求和行動(dòng)準(zhǔn)則．共同利益是維系社區(qū)居民關(guān)心社區(qū)建設(shè)、參與社區(qū)管理的橋梁紐帶，只有在居民參與和自身利益緊密鏈接且能夠切實(shí)提升共同體生活質(zhì)量的前提下，居民參與社區(qū)治理的情形才能發(fā)生．因此，社區(qū)組織要?jiǎng)?chuàng)新管理方式，把社區(qū)真正締結(jié)成為滿足居民生活和精神需要的利益共同體，以此激勵(lì)居民參與社區(qū)管理，讓居民在參與中獲得實(shí)實(shí)在在的好處，在參與中共享社區(qū)發(fā)展成果．

2．3社區(qū)文化再造

社區(qū)文化再造是以塑造社區(qū)新形象、凝聚社區(qū)人文精神、締結(jié)社區(qū)居民生活與精神共同體為目的．社區(qū)文化既包含社區(qū)管理過(guò)程中形成的精神文化，也包含社區(qū)外在的環(huán)境文化和社區(qū)的行為文化．社區(qū)文化是社區(qū)再造的DNA，積極向上的社區(qū)居民精神面貌、規(guī)范有序的制度保障、整潔優(yōu)美的社區(qū)環(huán)境體現(xiàn)了社區(qū)人文精神，對(duì)促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)起著重要的作用．銅陵市應(yīng)根據(jù)地理區(qū)域小、歷史文化底蘊(yùn)深厚等特點(diǎn)大力構(gòu)建美好社區(qū)，以美好社區(qū)的示范作用推動(dòng)社區(qū)注重文化建設(shè)；以全面建成美好社區(qū)為目標(biāo)，對(duì)社區(qū)文化進(jìn)行重點(diǎn)再造．

首先，要打造銅陵社區(qū)精神文化．社區(qū)精神文化是社區(qū)在管理實(shí)踐中形成的自治理念、靈魂和價(jià)值取向．社區(qū)自治的理念、以人為本的價(jià)值取向、親密的人際關(guān)系、鄰里互助的精神是社區(qū)精神文化建設(shè)的核心內(nèi)容；其次，要根據(jù)銅陵社區(qū)自然和歷史因素，打造個(gè)性化的社區(qū)環(huán)境文化．社區(qū)環(huán)境文化包含社區(qū)建筑風(fēng)格、生態(tài)環(huán)境，是社區(qū)外在形象的重要標(biāo)志，也是居民認(rèn)同社區(qū)的重要因素．社區(qū)環(huán)境文化建設(shè)要以社區(qū)自治理念為指導(dǎo)，構(gòu)建社區(qū)美麗、宜居、和諧的外在形象，為居民提供愉悅的審美環(huán)境．同時(shí)，通過(guò)硬件設(shè)施的建設(shè)為居民提供文體、娛樂(lè)、休閑活動(dòng)場(chǎng)所，提高居民的生活品味和生活質(zhì)量；最后，要建設(shè)好社區(qū)行為文化．社區(qū)行為文化是社區(qū)居民價(jià)值觀念、思想行為的外在表現(xiàn)，反映了社區(qū)居民的行為規(guī)范和行為秩序．社區(qū)行為文化重在社區(qū)制度建設(shè)，用制度規(guī)范社區(qū)居民行為，同時(shí)還要用制度規(guī)范整合社區(qū)組織與居民之間的行為，化解社區(qū)組織與居民之間的張力，營(yíng)造社區(qū)組織與居民和諧融洽的關(guān)系．

2．4社區(qū)制度再造

目前，社區(qū)制度還單純依靠政府的外源式供給，以社區(qū)制度內(nèi)源式自我生成的制度再造機(jī)制還沒(méi)有形成．目前，在政府制度供給不足的情況下，銅陵社區(qū)制度再造應(yīng)從社區(qū)居民需要出發(fā)，加快建設(shè)和完善社區(qū)法律制度是重中之重．首先，要加快政府對(duì)社區(qū)法律法規(guī)的建設(shè)和完善．目前適用于社區(qū)的法律是1989年人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，雖然對(duì)居民委員會(huì)的地位界定為“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”［8］，但隨著社區(qū)管理模式的改變，原法律已明顯不能適用新社區(qū)的需要．政府要從法律上確定新社區(qū)組織的地位，厘清政府和社區(qū)的職責(zé)權(quán)限，賦予社區(qū)相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，使社區(qū)組織依法在社區(qū)開(kāi)展活動(dòng)；其次，要把社區(qū)制度再造作為重點(diǎn)，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)管理、服務(wù)執(zhí)行、服務(wù)監(jiān)督和居民權(quán)利義務(wù)的制度體系．社區(qū)制度再造的關(guān)鍵在于賦予社區(qū)更多的自治權(quán)，并在其權(quán)限范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織、居民的廣泛參與，在平等合作、充分議論、協(xié)商的基礎(chǔ)上形成符合社區(qū)實(shí)際的“共意”的規(guī)則，即社區(qū)“微制度”．這樣的社區(qū)制度由于是“共意”的產(chǎn)物，對(duì)社區(qū)成員而言更具有親和力及約束力，是化解社區(qū)沖突、促進(jìn)社區(qū)和諧的重要保障．因此，銅陵社區(qū)制度再造既包括“宏制度”的再造，也包括“微制度”的再造．“宏制度”的再造是一種頂層設(shè)計(jì)，要體現(xiàn)權(quán)責(zé)法定、公開(kāi)公正、高效透明的原則，社區(qū)工作人員能夠有章辦事、按章辦事，減少越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象發(fā)生，同時(shí)規(guī)范居民的權(quán)利和義務(wù)，用法律和制度來(lái)維護(hù)個(gè)人的權(quán)利，履行個(gè)人的義務(wù)；“微制度”的再造是社區(qū)“內(nèi)源式自我生成的制度”，要體現(xiàn)實(shí)用性、靈活性、針對(duì)性的原則，其功能在于協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)的“微行動(dòng)”，增進(jìn)社區(qū)“微公益”．

［1］戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克．?dāng)P棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002．

［2］談志林．臺(tái)灣的社造運(yùn)動(dòng)與我國(guó)社區(qū)再造的路徑選擇［J］．中國(guó)行政管理，2006（10）：83-86．

［3］王世平，畢茂東．創(chuàng)新城市基層社會(huì)管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區(qū)實(shí)行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報(bào)告［J］．中國(guó)民政，2011（6）：33-35．

［4］陳群祥．安徽省城市社區(qū)管理創(chuàng)新研究——基于馬鞍山市與銅陵市的社區(qū)改革實(shí)踐分析［J］．管理觀察，2014（4）：122-127．

［5］謝寶富．銅陵模式：我國(guó)城市社區(qū)管理的有益探索［J］．中國(guó)黨政干部論壇，2013（1）：74-76．

［6］王永香，李景平．中國(guó)城市社區(qū)管理體制改革的未來(lái)走向——以“安徽銅陵模式”為例［J］．華東經(jīng)濟(jì)管理，2013，27（3）：152-160．

［7］許婷．“大社區(qū)”建設(shè)中政府角色轉(zhuǎn)換的研究——以北京魯谷模式和安徽銅陵模式為例［J］．黑河學(xué)刊，2013（7）：67-69．

［8］方軍．公眾參與、社區(qū)治理與基層黨政關(guān)系——以“銅陵模式”為例［J］．學(xué)術(shù)論壇，2012（6）：14-19．

To Reconstruct Community：The Innovation and Reflection of Tongling Mode

ZHU Fei-fei，BAO Xian-kang?
（College of Humanities，Anhui Polytechnic University，Wuhu 241000，China）

Community re-engineering is a good example for the theory of reconstruction in community governance，which provides theoretical and practical support．Tongling has made an exemlpary model called Tongling Mode with creation in the process of community re-engineering．But Tongling Mode can not be copied due to its limits．Community re-engineering does not only need to solve the limits of government and community＇s function，and deal with the reconstruction of the community＇s structure and function，but also to recreate community＇s internal process，citizens，culture and system．

community re-engineering；Tongling Mode；reconstruction of re-engineering

C916

A

1672-2477（2016）03-0086-05

2015-11-10

安徽省高校人文社科重點(diǎn)研究基金資助項(xiàng)目（SK2015ZD05）

朱菲菲（1990-），女，安徽安慶人，碩士研究生．

包先康（1964-），男，安徽六安人，教授，博士．