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    新型城鎮(zhèn)化發(fā)展
    ——人地掛鉤政策芻議

    2016-03-19 14:36:15閆奉偉,李晶晶
    低碳世界 2016年28期
    關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)耕地用地

    新型城鎮(zhèn)化發(fā)展
    ——人地掛鉤政策芻議

    閆奉偉,李晶晶(湖南省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局四一八隊,湖南婁底417000)

    改革開放以來,我國社會經(jīng)濟(jì)及各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)飛速發(fā)展,城鎮(zhèn)化水平得到極大提高(1978年,17.92%;2015年,56.10%),建設(shè)發(fā)展對人類賴以生存的土地資源的需求與日俱增,同時,給我國這樣一個農(nóng)業(yè)大國的耕地保護(hù)出了一個很大的難題。我國在保護(hù)耕地和合理使用土地方面想了很多主意,出臺了很多政策,取得了一定效果,但未能較好地解決保護(hù)耕地與建設(shè)占用耕地之間的關(guān)系。當(dāng)前,國家又提出“人地掛鉤”政策,以期化解日益尖銳的城鄉(xiāng)土地供需矛盾,促進(jìn)土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展,并希望在耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間找到一條科學(xué)合理的發(fā)展之路。

    新型城鎮(zhèn)化;人地掛鉤;城鎮(zhèn)用地;農(nóng)村建設(shè)用地;人口轉(zhuǎn)移

    1 引言

    加強對“人地掛鉤”土地管理新模式的探索,能夠全面促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)同推進(jìn),對新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展在破解用地矛盾方面,將起到一定的積極作用,將進(jìn)一步提升土地節(jié)約集約利用水平。對人地掛鉤政策的概念內(nèi)涵、背景意義、關(guān)鍵問題、解決措施等進(jìn)行研究探討,具有重要的理論指導(dǎo)意義和現(xiàn)實意義。

    2 概念內(nèi)涵

    2.1 “人地掛鉤”概念提出

    2008年7月,國務(wù)院辦公廳《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》(國辦發(fā)[2008]103號),就首次提出了“推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口定居規(guī)模相掛鉤的時點工作”。

    2010年,《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》在“土地政策”中提到“探索實行城鄉(xiāng)之間用地增減掛鉤的政策,城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模要與本地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地的減少規(guī)模掛鉤;探索實行城鄉(xiāng)之間人地掛鉤的政策,城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模要與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居的規(guī)模掛鉤;探索實行地區(qū)之間人地掛鉤的政策,城市化地區(qū)建設(shè)用地的增加規(guī)模要與吸納外來人口定居的規(guī)模掛鉤”。

    2011年10月,國務(wù)院出臺《關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》,意見中提出,允許河南省探索開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點。實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤、城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤,有效破解“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展用地矛盾。

    人地掛鉤政策自提出以來,就一直不斷被寫進(jìn)各類政策及規(guī)劃中,但仍未有正式公布與全面推廣的動作,主要是國家考慮其還不完善,時機(jī)還未成熟,但其概念與內(nèi)涵基本清晰。

    人地掛鉤政策既是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的延伸和拓展,也是一項重大的制度創(chuàng)新,其理論基礎(chǔ)是人地關(guān)系協(xié)調(diào)理論、城鄉(xiāng)一體化理論、土地管理理論和系統(tǒng)論,其核心是“人往城轉(zhuǎn)、地隨人走、錢從地出”。人地掛鉤是遵循人地關(guān)系協(xié)調(diào)理論及城市化規(guī)律的用地策略,也是當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下破解用地矛盾、實現(xiàn)土地節(jié)約、集約利用的制度創(chuàng)新。[1]

    2.2 “人地掛鉤”內(nèi)涵理解

    “人地掛鉤”政策一經(jīng)提出,在國土系統(tǒng)以及各級政府激起了巨大反響和關(guān)注。其內(nèi)涵應(yīng)該包括以下方面:

    “人地掛鉤”,簡單地說就是“地隨人走”。人口遷移的方向,決定了建設(shè)用地的去向。同時,毫無疑問,人口遷出區(qū)域,建設(shè)用地相應(yīng)減少。以此實現(xiàn)城鄉(xiāng)間土地要素的合理有序流動,促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

    “人地掛鉤”政策是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的延伸和拓展,但又與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策不同,人地掛鉤實現(xiàn)了人地同走,而后者實現(xiàn)了地走,但人未必走,人地不同步。但兩者都是通過空間位置置換,將建設(shè)用地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)去,確保建設(shè)用地總量不增加,但用地結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。

    “人地掛鉤”政策真正推行:①必須要實現(xiàn)人的流動,并且流動方向必須是單向性的,即農(nóng)村流向城鎮(zhèn),農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口;②地的置換必須是政府行為,意即政府是主體,發(fā)揮主導(dǎo)作用,但同時,地的流動須是有償?shù)?,以確保人的流動的可實現(xiàn)性。二者有機(jī)聯(lián)系,良性循環(huán)。

    “人地掛鉤”政策,不難理解,應(yīng)是宏觀層面政策,即群體人群或大量人口的有序遷移,才能實現(xiàn)地的有效、可操作性的轉(zhuǎn)移。

    3 人地掛鉤政策與增減掛鉤政策的區(qū)別和聯(lián)系

    所謂的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策指的是根據(jù)土地利用的總體規(guī)劃,把擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)和若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(qū),并通過土地整理復(fù)墾和建新拆舊等措施,在確保項目區(qū)內(nèi)各類土地面積保持平衡的前提下,實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)整個的耕地面積不減少,建設(shè)用地總量不增加,總體質(zhì)量不降低,用地布局更加科學(xué)的土地整理模式。

    具體來說,人地掛鉤政策與增減掛鉤政策二者的相同點可以表現(xiàn)為以下幾個方面:①兩者根本要求都是以貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),以保障農(nóng)民土地權(quán)益、保護(hù)耕地為出發(fā)點,以提升農(nóng)村生產(chǎn)生活水平,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo),以節(jié)約集約用地和優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)為重點;②兩者之間的目的均是為確保耕地總量不減少、質(zhì)量不降低、建設(shè)用地總量不增加的基礎(chǔ)上,通過對城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局的優(yōu)化來為城市化建設(shè)提供足夠的發(fā)展空間,從而對城市化進(jìn)程中的土地供需矛盾起到一定的破解作用;③兩者的實現(xiàn)均是需要通過農(nóng)村土地綜合整治來對城市建設(shè)用地的不足予以彌補;④兩者均是基于該地區(qū)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃以及其他相關(guān)規(guī)劃來加以實施的。

    兩項政策的差異在于:增減掛鉤是指某一地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地中城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村居民點用地的掛鉤,拆舊與建新一一對應(yīng)。而人地掛鉤不僅強調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村居民點用地的增減相掛鉤,而且更加強調(diào)的是城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和外來人口規(guī)模與城市建設(shè)用地增加規(guī)模相掛鉤。人地掛鉤政策更加注重土地數(shù)量與人口數(shù)量的相掛鉤,它包括城鄉(xiāng)兩個方面:①實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地與城鎮(zhèn)人口數(shù)量 (含流動人口)掛鉤;②實行農(nóng)村土地與人口掛鉤。人地掛鉤政策不僅可以在縣域內(nèi)實施,而且還可以突破縣域在市域甚至省域范圍內(nèi)實施。此外,增減掛鉤是選取建設(shè)用地供需矛盾突出、農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾潛力較大的地區(qū),根據(jù)其土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃,在同時滿足當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)的需求和農(nóng)民需求的情況下,將兩個特定拆舊地塊和建新地塊進(jìn)行掛鉤。然而人地掛鉤是選取人口流動比較明顯,并且農(nóng)村人口愿意到城鎮(zhèn)(或新型社區(qū))定居的地區(qū)進(jìn)行實施。轉(zhuǎn)移到城市生活的農(nóng)民應(yīng)享有與市民同等的福利待遇,放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)并通過土地綜合整治將其復(fù)墾為耕地,從而置換出建設(shè)用地指標(biāo),用于城市建設(shè)。

    4 如何推動

    在保護(hù)耕地與控制建設(shè)用地方面,我國政府可謂費盡心思,但仍未能較好地將二者關(guān)系處理好,特別是城鎮(zhèn)用地與耕地保護(hù)之間的矛盾日益尖銳,使政府處于兩難境地,一方面要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,一方面又要嚴(yán)格保護(hù)耕地。在這一處境之下,提出“人地掛鉤”政策,實屬無奈之舉,但又不得不為。

    “人地掛鉤”政策要順利實施,必須全方位、多方面立制、定策、編規(guī)以及配套改革。

    4.1 確立制度

    “人地掛鉤”政策是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一項新的嘗試與創(chuàng)新,在諸多方面均沒有與之對應(yīng)或配套的機(jī)制,難以保障其今后的有效實施。在試點過程中,國家應(yīng)在遷移人群的社會保障制度、農(nóng)村建設(shè)用地退出補償機(jī)制、農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)收益分配制度以及農(nóng)村建設(shè)用地退出復(fù)墾資金配套制度等方面,均需制定出合理、有效、可操作的制度。

    4.2 制定政策

    “人地掛鉤”政策,確立制度后,還需明確各項政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范。各層面、各地均需根據(jù)實際、因地制宜地制定指導(dǎo)開展“人地掛鉤”事項的各類政策。如:農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民后,如何實現(xiàn)保障與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利義務(wù)的政策、如何確定退出的農(nóng)村建設(shè)用地補償標(biāo)準(zhǔn)問題、如何確定農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)收益分配標(biāo)準(zhǔn)、如何編制出科學(xué)合理“人地掛鉤”統(tǒng)籌規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范問題等,都需要拿出具體的、詳細(xì)的政策、規(guī)范。

    4.3 編制規(guī)劃

    確定制度,明確政策規(guī)范后,縣級政府需統(tǒng)籌規(guī)劃,編制出符合本地實際的“人地掛鉤”專項規(guī)劃,省級政府綜合縣級層面規(guī)劃,編制出打破地域狹隘觀念、掛鉤指標(biāo)自由流動的高層次規(guī)劃,以便能夠?qū)崿F(xiàn)掛鉤指標(biāo)的跨區(qū)使用??刹痪幹剖校ㄖ荩┘墝用嬉?guī)劃。

    4.4 強力執(zhí)行

    再美好的藍(lán)圖,只有通過執(zhí)行和落實,才可以變?yōu)楝F(xiàn)實?!叭说貟煦^”政策,有了制度保障、政策保障、規(guī)劃保障,甚至科技保障,最后,需要的就是國家有力的宣傳,大力的推動,強力的落實了。

    5 結(jié)語

    “人地掛鉤”政策,仍在試點之中,不乏大批學(xué)者、政府智囊探索研究,期望政府盡快拿出公平合理的制度、出臺符合實際的政策、編制出科學(xué)可行的規(guī)劃,以此指導(dǎo)“人地掛鉤”政策實施?!叭说貟煦^”政策的實施,到底對保護(hù)耕地和控制建設(shè)用地影響如何,我們拭目以待。

    [1]李明秋,付志杰,牛海鵬.人地掛鉤政策的理論基礎(chǔ)及其內(nèi)涵研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2016(2):15~17.

    [1]張維宸.“人地掛鉤”距離新型城鎮(zhèn)化還有多遠(yuǎn)[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2013(06):89~90.

    [2]關(guān)小克.城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間置換的深度思考[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2013(06):36~37.

    F299.2

    A

    2095-2066(2016)28-0093-02

    2016-9-22

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