殘疾人自組織規(guī)范化發(fā)展的路徑探索

葛忠明

(山東大學 哲學與社會發(fā)展學院，山東 濟南　250100)

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殘疾人自組織規(guī)范化發(fā)展的路徑探索

葛忠明

(山東大學 哲學與社會發(fā)展學院，山東 濟南250100)

[摘要]殘疾人自組織在表達殘疾人需求、為殘疾人提供具體服務中有不可替代的優(yōu)勢，同時與他組織形成互補關系。但目前我國殘疾人自組織的發(fā)展仍很不充分，規(guī)范化和專業(yè)性也十分欠缺。本文試圖在分析殘疾人自組織的現(xiàn)狀和困境的基礎上，厘清殘疾人自組織規(guī)范化發(fā)展的內(nèi)外條件，從而為殘疾人自組織規(guī)范化發(fā)展的路徑進行探索,并對社會工作在其中的作用進行討論。

[關鍵詞]殘疾人；公共服務；社會組織；社會工作

自2008年《中共中央國務院關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》發(fā)布之后，殘疾人公共服務又成為了殘疾人研究領域所關注的一個熱點話題。*葛忠明：《殘疾人公共服務的發(fā)展趨勢和潛在問題》，《山東社會科學》2015年第5期。為殘疾人提供基本的公共服務，需要實現(xiàn)公共服務的均等化、職業(yè)化和專業(yè)化等目標，更需要明確國家和市民社會之間的分工與協(xié)作。在福利的三種類型中，除了北歐盛行的民主社會主義強調(diào)國家全部責任的福利模型之外，其余兩類福利模型都會強調(diào)國家與市民社會之間通過某種機制，實現(xiàn)福利與服務上的分工和合作。*葛忠明：《政府購買殘疾人服務“外包制”理據(jù)、原則與社會條件解析》，《殘疾人研究》2014年第3期。在成功召開了十八大之后，政府的職能即將出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變的主要表現(xiàn)，是政府從公共服務的具體生產(chǎn)和傳遞環(huán)節(jié)中退出，讓渡給第三方社會組織，而只扮演出資人的角色。政府也在提倡和鼓勵購買社會組織的公共服務，這集中地體現(xiàn)在了國務院辦公廳制定頒布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》這一重要文件中。因此，在殘疾人公共服務領域，承擔服務的生產(chǎn)和傳遞的，將不再是政府部門直接投資和興建的服務機構(公共部門)，而將是民間的專業(yè)服務機構(服務類社會組織)，尤其是服務類殘疾人自組織(比如殘疾人或其家屬發(fā)起的服務機構)，因為這類組織在需求表達、服務的生產(chǎn)和傳遞方面，有著自身天然的優(yōu)勢。可以期待的是，服務類社會組織將有大的發(fā)展空間。但到目前為止，服務類社會組織的發(fā)展依然面臨許多瓶頸，而服務類殘疾人自組織的發(fā)展，更面臨嚴重障礙。因此，需要分析當下殘疾人自組織面臨的困境，探究其規(guī)范化發(fā)展所需的內(nèi)外條件，從而尋找到一條合理的切合實際的規(guī)范化發(fā)展道路。

一、殘疾人自組織的作用、發(fā)展現(xiàn)狀及其困境

理解殘疾人自組織，需從理解其與殘疾人組織、殘疾人他組織的關系開始。一般而言，組織是可以用群體定義的;社會學所理解的組織，是人們?yōu)榱诉_到某個共同目標,而將彼此的行為聯(lián)合并協(xié)調(diào)起來所形成的社會群體。*馮鋼：《社會學》，浙江大學出版社2004年版。因此，所有與殘疾人有關的、彼此行動上相關與協(xié)調(diào)的社會群體，都可以稱作殘疾人組織。根據(jù)組織的不同側(cè)面，如組織的構成主體、動力機制、組織目的/目標、專業(yè)屬性等等，殘疾人組織可以被定義成不同的類型。本文主要根據(jù)殘疾人的構成主體或發(fā)生學機制來對殘疾人組織進行分類。如此，可以將殘疾人組織分為“自組織”和“他組織”兩大類，前者指由殘疾人本人或殘人親屬組成的組織，其發(fā)起或發(fā)生的動力是內(nèi)在于殘疾人的;后者指由非殘疾人士發(fā)起成立的、為殘疾人而成立的組織，其發(fā)起或發(fā)生的動因是外在于殘疾人的。照此標準，中國殘疾人聯(lián)合會及其各地方分會系統(tǒng)是我國最重要、規(guī)模最大的殘疾人他組織。

中國的殘疾人組織起步較晚，1988年成立了中國殘疾人聯(lián)合會，此后，各省、市、地、縣以及大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了殘聯(lián)組織，形成了統(tǒng)一的殘疾人組織體系。殘聯(lián)具有 “代表”、“服務”、“管理”這三大職能，即代表殘疾人共同利益，維護殘疾人合法權益；開展各項業(yè)務和活動，直接為殘疾人服務；承擔政府委托的部分行政職能，發(fā)展和管理殘疾人事業(yè)”。*葛忠明：《中國殘疾人福利與服務：積極福利的啟示》，山東人民出版社2015年版，第181頁。而且，殘聯(lián)能夠?qū)埣踩说膯栴}集中起來向黨和政府反映，參與和協(xié)助政府制定殘疾人工作方針和規(guī)劃，并通過法律和政策解決殘疾人的具有共性的問題。更重要的是，因為殘聯(lián)是準政府組織，其資源動員的力量強大，能夠集中力量為殘疾人服務。*葛忠明、楊彥：《關于殘疾人組織發(fā)展的思考》，《殘疾人研究》2013年第4期。但必須看到，殘聯(lián)也存在著很多不足。首先，殘聯(lián)所代表的是殘疾人共性的利益，比如醫(yī)療康復、就業(yè)、社會保障、教育等，但不能代表每個殘疾人的特殊利益，特別是對一些精神或者智力殘疾者來說，殘聯(lián)無法真正代表和表達其需求；其次殘聯(lián)開展的服務仍是目標單一的，主要還是以經(jīng)濟救助、就業(yè)、教育為主，這與殘疾人多層次的服務需求不符；最后，殘聯(lián)還承擔著政府委托的發(fā)展和管理殘疾人事業(yè)的職能，而這些職能的發(fā)揮是通過工作人員來實現(xiàn)的；對外生性殘疾人組織而言，個體理性的追求更容易使殘聯(lián)系統(tǒng)順應國家和政府的制度安排，殘疾人群的實際需要有時就難以得到重點關注。*葛忠明：《中國殘疾人福利與服務：積極福利的啟示》，山東人民出版社2015年版，第189頁.殘聯(lián)的這種管理職能使其工作人員更傾向于將自己當成是國家的公務人員，而不是為殘疾人提供服務的工作者。這一事實，使殘疾人自組織的重要性變得十分容易理解。

“自組織”有別于“他組織”主要是指無需外界特定指令而能自行組織、自行創(chuàng)生、自行演化，能夠自主地從無序走向有序，形成結(jié)構的系統(tǒng)。具體來說，殘疾人自組織指由殘疾人或其親友自發(fā)成立、代表殘疾人利益，以殘疾人為主要服務對象的非營利性的非政府組織和社會支持網(wǎng)絡，包括依法登記的社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位和在工商部門登記為企業(yè)、而實際上為殘疾人提供公共服務、具有非政府組織特征的組織，還有實際存在、為殘疾人提供公共服務，但是并未登記注冊、具有民間組織特征的組織。*段小蕾：《民間殘疾人組織現(xiàn)狀分析及發(fā)展建議》，《殘疾人研究》2013年第2期。

殘疾人自組織的存在有其自身的優(yōu)勢和作用，根據(jù)日本協(xié)力機構中國事務中心和NPO咨詢中心的聯(lián)合調(diào)查統(tǒng)計，目前中國各類殘疾人服務機構有1700多家。這些機構在幫助殘疾人康復、促進殘疾人就業(yè)、維護殘疾人權利、培養(yǎng)殘疾人積極人生態(tài)度等方面發(fā)揮了重要作用，彌補了政府在殘疾人事業(yè)發(fā)展上的許多功能缺失。*葛忠明：《中國殘疾人福利與服務：積極福利的啟示》，山東人民出版社2015年版，第185頁。這些作用具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1. 真正了解殘疾人的需求及滿足需求的方式。與殘聯(lián)和其他為殘疾人提供服務的他組織相比，殘疾人自組織更能了解殘疾人最真實的需求。殘疾人自組織因為其構成主體是殘疾人或其家屬，更加了解殘疾人的需求。只有殘疾人才真正懂得殘疾人，他們才是自己的專家，他們知道自己需要什么、怎樣才能滿足自己的需要；而且，殘疾人也有其自身的潛力和優(yōu)勢，殘疾人有能力發(fā)展和提供服務，包括提供專業(yè)水準的服務。殘疾人自組織“產(chǎn)生源于需求，其服務針對需求。與官辦機構相比，更貼近最基層的殘疾人，更了解殘疾人的實際需求；與市場機構相比，他們所提供的服務更符合殘疾人的經(jīng)濟能力”。*劉鵬飛：《當前殘障NGO參與社會保障的困境淺析》， 《第六屆同人論壇——中國殘疾人社會組織論壇論文集》，2012年。

2.對政府和市場具有重要的補充作用。公共服務的供給模式，目前占據(jù)主導地位的有政府主導模式(如北歐)和市場取向模式(如美國)。顯然，政府和市場在為殘疾人提供服務中都有自己的優(yōu)勢；但我國殘疾人口眾多，僅依靠政府難以滿足殘疾人群體日趨多樣化、個性化的服務需求；而由于殘疾人群體的經(jīng)濟壓力，依靠市場滿足殘疾人需求顯然是一個問題。因此，殘疾人自組織通過提供有針對性的殘疾人服務，彌補了“政府失靈”和“市場失靈”的弊端，有助于加快推進殘疾人事業(yè)發(fā)展。

3. 可以為殘疾人提供直接的有針對性服務。殘聯(lián)作為及其重要的殘疾人他組織，無法及時掌握殘疾人的差異性需求，提供的服務往往存在廣泛適用性，從而缺乏針對性。這種情況下，他組織通常無法為個別的殘疾人提供直接而行之有效的服務。在這些方面，殘疾人自組織起到了很好的作用。它可以接觸到個別的殘疾人，并為殘疾人提供有針對性、個體化的直接服務。

4. 殘疾人自組織能夠為殘疾人提供精神和情感上的支持。殘疾人自組織由于其組織者的群體類別屬性，服務者與被服務者之間具有同質(zhì)性。這種同質(zhì)性可以使他們更好的感受服務對象的情感、情緒，在為殘疾人提供具體服務的過程中，更可以為殘疾人提供精神和情感上的支持，使其自尊自信的生活。也通過這種同質(zhì)性群體的示范作用，對殘疾人群體起到很好的激勵效果，激發(fā)殘疾人內(nèi)在的潛能。

5. 殘疾人自組織可以降低為殘疾人群體服務的成本。殘疾人自組織可以更好的動員殘疾人的家庭、親朋、鄰里的力量，使他們投入到為殘疾人服務中來。也可以通過對其家庭、親朋、鄰里的服務技能的培訓，使殘疾人得到更好的家庭照料和社區(qū)照料。這不僅更好的滿足殘疾人的社區(qū)康復需要，有利于殘疾人更好的融入社區(qū)生活，也在很大程度上降低了為殘疾人服務的資金成本和人力成本。

就殘疾人自組織的發(fā)展狀況而言，在政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，殘疾人自組織得到了一定的發(fā)展，但其發(fā)展仍是很不充分的；服務類殘疾人自組織的發(fā)展狀況更不理想。殘疾人自組織不發(fā)達的狀況主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

1. 殘疾人自組織數(shù)量少。上文提到，目前中國各類殘疾人服務機構僅1700多家，這樣的殘疾人服務機構數(shù)量，相對于我國8000多萬的殘疾人是遠遠不夠的。在1700多家為殘疾人服務的機構中，殘疾人自組織的數(shù)量就更為有限；精確的關于殘疾人自組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在學界也難尋蹤跡。

2. 殘疾人自組織發(fā)展質(zhì)量有待提高。在殘疾人自組織的發(fā)展質(zhì)量上，存在著許多不規(guī)范的因素。首先，提供的服務單一，殘疾人自組織通常會針對某一具體的殘疾類型進行服務設計和服務傳遞，能夠提供的服務也往往是針對這類殘疾的某一項需求，服務內(nèi)容難免過于單一化；其次，專業(yè)能力不足，由于殘疾人自組織的構成主體是殘疾人及其家屬，他們所提供的服務更多的是基于積累的日常經(jīng)驗，沒有專業(yè)的理論作為依據(jù)，也缺乏科學性，同時在殘疾人自組織中尚缺少具有高素質(zhì)的專業(yè)化人才；再次，自組織管理機制不完善，自組織內(nèi)部的管理上往往不夠系統(tǒng)性，管理、服務、監(jiān)督流程還不夠完善，缺少一套系統(tǒng)的管理章程，也欠缺完善的組織架構，如理事會等。最后，缺少社會公信力，與政府組織相比，自組織在動員資源、接受捐款、志愿者服務等方面都不如政府組織具有說服力和公信力。

殘疾人自組織的發(fā)展在數(shù)量和質(zhì)量上存在著的上述問題，其實反映了對這類組織的官方認知和社會態(tài)度都存在偏差。雖然政府正在積極倡導購買社會組織的公共服務，但對能夠參與公共服務的社會組織往往是有很高要求的，如社會組織必須是規(guī)范、健康、專業(yè)的；而殘疾人社會組織常常被認為與這樣的要求格格不入。在社會公眾那里，對殘疾人的偏見和歧視在近20年來幾乎沒有得到改變，*Barnes, C. and Mercer, G. (2010). Exploring Disability: A Sociological Introduction, Cambridge: Polity Press.因而給殘疾人發(fā)展其自己的組織，參與公共服務設置了重重困難。但是，這種狀況其實恰恰證明了殘疾人自組織的發(fā)展具有廣闊的前景。一方面，現(xiàn)實要求包括殘疾人自組織在內(nèi)的社會自組織的發(fā)展和參與。有學者提出，中國社會正在經(jīng)歷由國家集權的‘整體性社會’向社會自治的現(xiàn)代‘公民社會’的結(jié)構性變動。在當今全球化的發(fā)展中，需要第三種力量——非政府組織(NGO)來從事經(jīng)濟、政治和社會活動，以填充政府與企業(yè)所留下的空白。*饒鵬、羅林敏：《非政府組織的功能與作用綜述》，《市場論壇：發(fā)展改革》2006年第12期。因此，填充這些空白需要大量的非政府組織，特別是像殘疾人自組織這樣的民間組織的積極參與。在此背景下，只要官方認知和社會態(tài)度發(fā)生積極變化，殘疾人自組織就有十分廣闊的發(fā)展前景。

積極促進殘疾人自組織的發(fā)展，必須認清目前存在著的不利局面，辨識殘疾人自組織發(fā)展所面臨的諸多內(nèi)部和外部阻力所造成的發(fā)展困境。這樣的困境包括：

1. 殘疾人自組織的合法性困境。殘疾人自組織的數(shù)量少，一個很重要的原因是許多自組織沒有按照規(guī)定流程進行登記注冊，也沒有在政府管理系統(tǒng)中進行必要的備案，導致其合法性存疑。這一問題主要由于我國現(xiàn)行的民間機構注冊條款相對復雜。雖然一再提倡“小政府，大社會”的理念，近幾年國家也在不斷的簡化行政審批手續(xù)，但是仍有很多殘疾人自組織達不到注冊標準，或者由于組織者本身對注冊登記缺乏認識，也不了解相關的審批流程，使殘疾人自組織的合法性成為一個問題，國家對社會自組織的政策優(yōu)惠和資金支持，就無法正常流入殘疾人自組織。

2. 殘疾人自組織的資金困境。一般來說自組織的資金主要有以下幾個來源，即國家和政府的撥款；向服務對象收取費用；企業(yè)和慈善人士的捐款；海外慈善機構或個人的捐贈。很多社會組織雖然同時有多種資金來源，但資金依然無法得到保證。首先，雖然近幾年政府推進社會組織的發(fā)展，并且采用通過購買服務的方式，將資金注入社會組織，但這種方式由于引入了市場機制，使自組織與他組織形成競爭關系，而自組織因其不規(guī)范性往往難以勝出。另外，這種政府購買的服務通常有時間限制，缺少連貫性，這對于專門為殘疾人提供服務的殘疾人自組織來說也是很大劣勢。其次，殘疾人自組織通過向服務對象收取費用來維持組織運行。但是殘疾人本身是弱勢群體，大多數(shù)殘疾人家庭存在經(jīng)濟問題，收取費用無疑增加殘疾人家庭的負擔。再次，隨著越來越多的人開始關注慈善事業(yè)，許多企業(yè)和個人也開始回饋社會，為各種慈善組織捐錢捐物。但是這種捐贈有一定的限額，并且具有間斷性，殘疾人自組織難以依靠企業(yè)或個人的捐贈來支撐組織的運行。最后，中國的殘疾人自組織在建立之初大多得到過海外資金的支持，這些海外慈善組織或個人資金，對于殘疾人自組織最初的建立和發(fā)展至關重要。但殘疾人自組織在發(fā)展中也出現(xiàn)了過于依賴海外資金的現(xiàn)象；一旦海外資金撤出，就會對殘疾人自組織帶來致命打擊。綜上所述，資金問題依然是殘疾人自組織健康發(fā)展所必須面對的一個困境。

3. 殘疾人自組織的管理困境。殘疾人自組織在規(guī)章制定、組織管理、資金監(jiān)管、服務評估等方面都欠缺一套行之效的管理辦法。自組織中通常以“權威式”、“核心型”為管理模式。這種模式的殘疾人自組織運行欠缺規(guī)范性，更容易給組織帶來風險，影響為殘疾人提供的服務。

4. 殘疾人自組織的人才困境。殘疾人自組織還面臨嚴重的人才困境。這一困境深刻的影響著殘疾人自組織所能提供服務的專業(yè)性，進而影響著殘疾人自組織的規(guī)范化。殘疾人自組織通常由殘疾人個人或其家屬創(chuàng)辦，他們?nèi)鄙賹I(yè)的理論，提供的服務大多是經(jīng)驗性質(zhì)的，缺少一定的科學性和專業(yè)性。而目前，由于自組織資金來源不穩(wěn)定，提供的薪資待遇和晉升機制也沒有競爭力，所以在殘疾人自組織中從事專業(yè)服務的社會工作者少之又少。

5. 殘疾人自組織的服務困境。提供有針對性的服務是殘疾人自組織的一大優(yōu)勢，但殘疾人自組織提供的服務也存在過于單一的問題。殘疾人自組織所提供的服務多是康復、教育、生活照料等方面的，而在殘疾人權利的維護、利益的表達，以及殘疾人公共政策的推動等方面，目前殘疾人自組織所能發(fā)揮的作用是很有限的。

6. 殘疾人自組織的信任困境。與社會其他人群一樣，許多殘疾人或其家屬對自己的組織缺乏信任，不愿意向殘疾人自組織表達需求，甚至不愿意接受自組織提供的服務。因為很多殘疾人自組織由于內(nèi)外因素的限制，服務的環(huán)境很差，很多都是位于城市郊區(qū)或者小區(qū)民房內(nèi)，服務地點偏僻、空間狹小。更由于很多殘疾人自組織沒有登記，很多服務對象對殘疾人自組織的服務能力發(fā)生質(zhì)疑。殘疾人自組織的信任困境與組織的規(guī)范化程度是互為因果的。

二、殘疾人自組織規(guī)范化發(fā)展的條件

如上文所說，殘疾人自組織的規(guī)范化發(fā)展面臨很多困境。但我們應該看到，這些困境也給自組織的規(guī)范化發(fā)展帶來了很多的機遇。

(一)殘疾人自組織規(guī)范化發(fā)展的內(nèi)部條件

我們說殘疾人自組織目前的發(fā)展是很不規(guī)范的，其不規(guī)范不僅表現(xiàn)自身的管理上，同時也存在于殘疾人自組織對環(huán)境的適應上。這里我們所指的“環(huán)境”包括政策環(huán)境、社會環(huán)境、以及服務對象的需求等。自組織是否具備規(guī)范化發(fā)展的內(nèi)部條件，主要指其能否適應環(huán)境要求。由于殘疾人自組織目前發(fā)展的不規(guī)范，通常很難被體制所接納。但也正是如此，殘疾人自組織像一張白紙，沒有過度行政化和體系化，反而為殘疾人自組織的規(guī)范化發(fā)展提供了更大的空間。我們能觀察到的殘疾人自組織所具備的內(nèi)部發(fā)展條件，包括：

1. 殘疾人自組織具有開放性。殘疾人自組織通常沒有復雜的準入流程，沒有嚴格的等級規(guī)范。這對于殘疾人自組織的規(guī)范化來說是一個缺點，但就更好的為殘疾人提供服務來說卻是優(yōu)勢。大多殘疾人自組織對服務對象的殘疾等級、家庭狀況、致殘原因等并沒有嚴格的規(guī)定，這使得殘疾人自組織相對于他組織具有更大的開放性。能夠更切實的滿足更廣大殘疾人及其家屬的需要，適應服務對象的多種需求。

2. 殘疾人自組織具有可塑性。上文提到，殘疾人自組織缺少規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(如理事會)、成文的管理制度，也沒有嚴格的財務制度和合法登記注冊的手續(xù)，這是殘疾人自組織規(guī)范化發(fā)展所面臨的問題；但這也成為殘疾人自組織規(guī)范化發(fā)展的一個重要的內(nèi)部條件，使殘疾人自組織具有更大的可塑性。我國的自組織規(guī)范化政策法規(guī)出臺后，殘疾人自組織就可以充分的利用自身的可塑性，去適應政策環(huán)境的要求，制定出一套符合政策規(guī)定的內(nèi)部管理機制。

(3)殘疾人自組織具有靈活性。殘疾人自組織的規(guī)模相對較小，服務對象和服務領域也相對集中，提供服務的人員一般也不會太多。這雖然不利于殘疾人自組織的專業(yè)性發(fā)展，但這使得殘疾人自組織具有更大的彈性和靈活性，不會因為冗雜的人員和龐大的機構而陷入改革的僵局，也不會因組織的規(guī)范化出現(xiàn)牽一發(fā)而動全身的局面，殘疾人自組織進行規(guī)范化的改革將更加容易。殘疾人自組織所具有的這種彈性和靈活性減小了其規(guī)范化發(fā)展的阻力。

(4)殘疾人自組織的信念導向。在我們接觸過的一些殘疾人自組織中，我們不難發(fā)現(xiàn)，這些殘疾人自組織的發(fā)起人、創(chuàng)建者對為殘疾人提供服務具有某種信念的支持，有一些自組織有基督教等宗教背景，成為他們做好服務的一種不可缺少的信念支持。規(guī)范化的發(fā)展是殘疾人自組織發(fā)展的目標和方向，而殘疾人自組織的這種信念導向，將會成為殘疾人自組織規(guī)范化發(fā)展的重要內(nèi)在動力。

(二)殘疾人自組織規(guī)范化發(fā)展的外部條件

經(jīng)濟的發(fā)展，財政收入的增長和提高，使國家越來越有能力為社會弱勢群體買單，政治體制改革、公民意識日益覺醒、高等教育的發(fā)展，都為殘疾人自組織規(guī)范化的發(fā)展創(chuàng)造了有力的外部條件。

1. 簡政放權的政策。改革開放以來，我國不斷深化政治體制改革，中國的社會結(jié)構也在發(fā)生著深刻的變化，這樣的變革為殘疾人自組織的發(fā)展提供了有力的政治環(huán)境。我國政府一直提倡“小政府，小社會”，特別是近幾年，政府部門簡化行政審批手續(xù)，支持民間組織發(fā)展，為社會組織的發(fā)展提供了政策上的便利，使民間組織有機會參與到公共管理和社會服務中。比如，民政部自2013年就開始重新修訂《社會團體登記管理條例》，并已經(jīng)在20多個省市試行《四類直接登記社會組織認定標準》和《全國性社會組織直接登記暫行辦法》；其中的四類直接登記社會組織就包括公益慈善類組織和城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織。這些新規(guī)定的實行簡化了民間社會組織的登記審批流程，為民間組織的合法化創(chuàng)造了更加便利的條件。殘疾人自組織的發(fā)展也正逢其時，可以更充分地利用政策資源，促進殘疾人自組織合法化、規(guī)范化發(fā)展。

2. 公民意識的提升。中國傳統(tǒng)文化很大程度上受到儒家學說的影響，迷信“權威”；政府在各個方面都享有至高無上的權力。同時，在市民社會內(nèi)又普遍存有“各掃門前雪”的差序格局觀念，傾向于將問題內(nèi)化，即把社會原因?qū)е碌膯栴}轉(zhuǎn)化為個人或家庭的問題，而忽視自己應該主張的權利。隨著中國生產(chǎn)力的發(fā)展以及物質(zhì)文化生活的日益豐富，越來越多的人開始認識到自己的權利，開始尋求社會和政府的幫助。隨著國人公民意識的覺醒，對弱勢群體的歧視、偏見也會得到改善，社會將越來越成為一個更有包容性的社會，為殘疾人自組織的發(fā)展創(chuàng)造出良好的社會環(huán)境。

3. 高校社會工作教育的發(fā)展。中國的社會工作教育首先在高等學校里得到發(fā)展，社會工作教育成為中國社會工作專業(yè)發(fā)展的開端。*孫立亞:《社會工作專業(yè)化及社會工作教育在社會工作專業(yè)化過程中的作用》，《發(fā)展·探索·本土化——華人社區(qū)社會工作教育研討會論文集》，中國和平出版社1996年版。中國社會工作專業(yè)教育從20世紀80年代開始，起初有北京大學等四所普通高等學校開辦社會工作專業(yè)，并于1988年開始招收本科生。90年代，中國的社會工作教育獲得進一步發(fā)展，并出現(xiàn)了社會工作系。隨著改革開放的一步深入和社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，各種社會矛盾和社會問題日益顯現(xiàn)出來。社會問題加劇和社會弱勢群體大量出現(xiàn)，原來的社會保障機制已不能完全適應新情況的求。于是，培養(yǎng)大量掌握專業(yè)社會工作知識、具備專業(yè)價值理念的專門人才成為社會的要求。目前，全國有255所高校開設社會工作專業(yè)，每年培養(yǎng)的社工畢業(yè)生約為10000多人，也有不少學校為學生開設了專門的殘障社會工作相關課程，這為殘疾人自組織的發(fā)展提供了一大批具有專業(yè)素質(zhì)的人才儲備。

三、社會工作介入及殘疾人自組織的規(guī)范化發(fā)展

當前，學術界有許多關于“三社聯(lián)動”(社區(qū)、社會組織和社會工作三者之間的互聯(lián)、互動與互補)的討論。主流的觀點基本上將“三社聯(lián)動”視為實現(xiàn)一種新的社會治理或管理模式的手段，*陳麗、馮新轉(zhuǎn)：《“三社聯(lián)動”與社區(qū)管理創(chuàng)新:江蘇個案》，《重慶社會科學》2012年第2期。*陳召強、史云貴：《“三社聯(lián)動”機制在基層社會治理中作用探析》，《淮海文匯》2015年第2期。并將社會服務直接與社會治理掛鉤，*楊桂華：《社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”助力基層社會服務和社會治理研究——基于廈門市的調(diào)研》，《發(fā)展研究》2015年第11期。使社會工作專業(yè)背后的社會治理/管理目的表現(xiàn)無遺。*王思斌：《社會治理結(jié)構的進化與社會工作的服務型治理》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2014年第6期。這些討論給人很多啟示，其主要的關注點是如何通過“三社聯(lián)動”，實現(xiàn)一種創(chuàng)新的、深化的社會管理即社會治理，從而形成經(jīng)濟與社會發(fā)展良好局面。在三社聯(lián)動中如何實現(xiàn)社會工作專業(yè)發(fā)展，以及如何推動社會組織規(guī)范化發(fā)展方面的討論，則少之又少。本文認為，社會組織本應是“三社聯(lián)動”的一個重要內(nèi)容，而社會工作也應該在包括殘疾人自組織在內(nèi)的社會組織規(guī)范化發(fā)展的過程中，找到其介入的空間。也就是說，社會工作的專業(yè)介入應該成為實現(xiàn)殘疾人自組織規(guī)范化發(fā)展的一個重要路徑選擇。本文主要從國家、社會、組織三個層面探索社會工作在推動殘疾人自組織規(guī)范化發(fā)展中所能發(fā)揮的作用。

(一)在國家層面，社會工作可以推動發(fā)展更具包容性的政治環(huán)境。 “小政府、大社會”的提法一直在被強調(diào)，但事實上，“全能主義國家”依然包辦了本應由市民社會處理的事務；發(fā)展社會組織，從需要一個更加寬容和開放的政治氛圍。*葛忠明、楊彥：《殘疾人自組織產(chǎn)生和發(fā)展的社會條件》，《中國特色殘疾人事業(yè)研討會暨第八屆中國殘疾人事業(yè)發(fā)展論壇論文集》2014年。殘疾人自組織的規(guī)范化發(fā)展不單單是社會組織自己的責任，它政府職能的轉(zhuǎn)變，而社會工作者在這一層面上可以扮演政策研究和倡導者的角色。具體來說，社會工作可以做好下面幾項工作：

1.政策倡導，促進相關政策和法律的完善。長期以來，自組織沒有得到足夠的重視，我國政府對民間組織的發(fā)展一直持謹慎保守態(tài)度。*劉鵬飛：《當前殘障NGO參與社會保障的困境淺析》，《第六屆同人論壇——中國殘疾人社會組織論壇論文集》，2012年。但是，隨著殘疾人群體需求的日益多樣化，鼓勵殘疾人自組織的發(fā)展，特別是規(guī)范化的發(fā)展是必然趨勢。社會工作在這一層面所做的最重要的在于通過對殘疾人自組織現(xiàn)狀的調(diào)查和研究，向政府反映問題和情況，倡導政策層面的完善，使殘疾人自組織的發(fā)展有政策依據(jù)和法律保障。具體來說，社工可以參與社會組織的注冊、審批政策的研究和宣傳工作，推動社會組織的培育和發(fā)展。民政部于2013年開始修訂了《四類直接登記社會組織認定標準》和《全國性社會組織直接登記暫行辦法》，并已經(jīng)在許多省市開始試行。社會工作者首先應該參與相關政策調(diào)整的研究，提倡放寬對殘疾人自組織流動資金和服務人數(shù)的限制，讓更多的殘疾人自組織能通過注冊具有合法性，獲得政策層面的優(yōu)惠。在具體服務上，社會工作者應該第一時間了解國家出臺的有利于殘疾人自組織注冊登記的政策和程序，幫助政府部門加大政策的宣傳力度，讓更多的殘疾人自組織了解到登記注冊的意義以及注冊的流程，幫助有實際困難的殘疾人自組織進行登記注冊。

2. 作為資源鏈接者，為殘疾人自組織爭取優(yōu)惠政策以及政府資助。資金困境是殘疾人自組織規(guī)范化的重要阻力。自組織的資金來源不穩(wěn)定，這不僅影響著其內(nèi)部的管理體系的完善，也直接影響其提供的服務的質(zhì)量。而目前我國對殘疾人自組織的投入與世界上其他國家相比還有很大差距?！暗聡菭I利組織收入的 68% 來自政府, 法國則占到60%。在美國，到1980 年，聯(lián)邦政府對非營利部門的直接資助高達410億美元, 相當于非營利部門總收入的35%，州及州以下政府還資助80～100億美元。而在我國，2008 年全國性社會團體政府助收入僅占總收入的 13% 左右，低于世界39國政資助社會組織收入 36% 的平均水平”。*[美]萊斯特 M 薩拉蒙:《政府向社會組織購買公共服務研究》，王浦劬譯，北京大學出版社2010年版。近年來，我國也在增加對社會組織的投入力度；在這方面，社會工作在政策研究和倡導上所能發(fā)揮的作用，不應該被忽視。

3. 建立服務評估標準，對自組織的服務進行監(jiān)督。政府對殘疾人自組織具有監(jiān)督責任。目前，我國的民政部門也開始采用購買服務的方式來推動社會組織的發(fā)展，但如何對服務流程和服務效果進行評估，還沒有一套通用的評估方法，也缺少量化的評估標準。社會工作者，特別是高校社會工作研究人員，應該協(xié)助政府部門制訂并完善出一套自組織服務評估標準。另外，在殘疾人自組織在內(nèi)部治理結(jié)構、財政監(jiān)管方面，社會工作者也可以幫助自組織設計和制定財務審查和監(jiān)督的制度體系，這都將促進殘疾人自組織的規(guī)范化發(fā)展。

(二)在社會層面，提倡和推動公民參與精神。殘疾人自組織的規(guī)范化發(fā)展離不開公民精神的提升，也離不開有力的社會環(huán)境支持。社會工作所開展的小組工作、社區(qū)工作(如社區(qū)教育)對形成良好、和諧的社會環(huán)境具有重要意義。

1. 倡導公民精神，為自組織創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。有學者指出，“參與精神、民主精神、權利意識、平等精神和社會責任感等成為公民精神的重要體現(xiàn)。在我國，由于長期深受臣民意識與臣民文化的深入影響，很多公民極為缺乏公民治理意識與公民精神，缺乏參與公共事務與社會政策的治理，缺乏維護公共利益的意識”。*梁瑩：《公民治理意識、公民精神與草根社區(qū)自治組織的成長》，《社會科學研究》2012第2期。另外，我們的公民精神還受到費孝通先生所說的“差序格局”的深刻影響，*費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京大學出版社1998年版。公民缺少參與公共事務的意愿，也缺少互幫互助的精神。 “社會工作在提升社會自組織水平上能發(fā)揮重要作用，主要通過組織志愿性、社會教育性及集團休閑性三類活動，促進公眾積極參與社會治理，提升社會自我組織、管理與服務的能力”。*方舒：《社會工作促進社會自組織化，現(xiàn)實路徑與道義價值》，《思想戰(zhàn)線》2014年第3期。社會工作可以通過開展社區(qū)教育，向公民們倡導互幫互助、團結(jié)、友愛的利他主義思想。通過開展社區(qū)活動，社會可以動員居民走出家庭，融入到社會，提升居民的社區(qū)管理意識和社會責任感。社會工作倡導的公民精神，會形成一種“社會成員享有共同的理想而自愿結(jié)成一個有機、整合的整體，人們信奉合作、互惠和互助”*孫立亞：《社會工作專業(yè)化及社會工作教育在社會工作專業(yè)化過程中的作用》，《發(fā)展·探索·本土化——華人社區(qū)社會工作教育研討會論文集》，中國和平出版社1996年版。的社會，這必將使更多的人參與到為殘疾人服務中來，從而推動殘疾人自組織的規(guī)范化發(fā)展。

2. 整合社會資源，為自組織的發(fā)展提供必要的支持。如何整合來自多方面的投入在殘疾人自組織領域內(nèi)的社會資源，是社會工作所需要考慮的問題。社會工作者可以發(fā)揮殘疾人自組織與其他社會團體之間的橋梁與紐帶作用。也就是說，社會工作者不僅可以為殘疾人自組織爭取更多的社會資源，同時還可以協(xié)助各種資源在殘疾人自組織中更均衡的分布，使殘疾人自組織的資金來源結(jié)構更趨合理。

(三)在組織層面，利用直接服務提升自組織的規(guī)范化程度。社會工作除了在政策倡導和社區(qū)教育方面發(fā)揮作用外，還應該在自組織的內(nèi)部管理中發(fā)揮促進作用，如幫助自組織建立健全組織架構、財務監(jiān)督系統(tǒng)，使自組織的服務專業(yè)化并對服務質(zhì)量進行評估。

1. 建立完善的組織內(nèi)部結(jié)構，制定系統(tǒng)規(guī)范的管理章程。殘疾人自組織一般缺乏一套完善的內(nèi)部治理結(jié)構，也缺少成文的規(guī)章制度。社會工作者應該協(xié)助殘疾人自組織健全組織內(nèi)部結(jié)構，完善人員聘用、管理和晉升機制、財務監(jiān)管系統(tǒng)等等。特別重要的是，這些制度不能是口頭承諾，要形成書面的章程。這是殘疾人自組織規(guī)范化的重要開端。

2. 提高組織的專業(yè)性，增加高素質(zhì)的專業(yè)人才數(shù)量。影響殘疾人自組織規(guī)范性的另一個重要因素是其服務質(zhì)量;而影響服務質(zhì)量的重要因素是提供服務的人群。社會工作者可以組織殘疾人自組織的工作人員進行定期的專業(yè)培訓，提高其服務的專業(yè)性、科學性水平。同時要對工作人員提供的服務質(zhì)量進行評估，并健全獎懲機制，鼓勵工作人員提高更高質(zhì)量的服務。社會工作在人員培訓方面的作用，不僅有利于提高殘疾人自組織服務質(zhì)量，也為殘疾人自組織的內(nèi)部結(jié)構的日益完善創(chuàng)造了條件。

3. 均衡服務內(nèi)容，提高服務傳遞的有效性。前文曾經(jīng)指出，殘疾人自組織的服務對象和服務領域過于單一。目前，大多殘疾人自組織都是專門針對某一類型的殘疾人的某一種需求來提供服務的。這種服務的前提是假設某一類型的殘疾人群體都需要某種特定需求。雖然在服務的針對性上較他組織有較大的優(yōu)勢，但卻忽視了這一群體的需求差異，忽視了對服務對象進行需求評估這一環(huán)節(jié)，導致服務內(nèi)容過于刻板、單一。社會工作者可以幫助殘疾人自組織提高對服務對象需求的評估，協(xié)助其在發(fā)展中不斷豐富自己的服務內(nèi)容，將組織提供的服務更加有效的傳遞給服務對象。

總而言之，殘疾人自組織的規(guī)范化發(fā)展需要三個方面共同的努力。首先是國家層面上，政府有必要進行職能的轉(zhuǎn)變，將更多社會治理和社會服務功能讓渡給市民社會，交給社會自組織，并在政策和資源層面予以殘疾人自組織更多的支持。其次，社會層面上，應該倡導一個更加友愛、團結(jié)、互幫互助的市民社會，并將社會資本更有利的整合起來。最后，殘疾人自組織本身應該注重其內(nèi)在組織機構和監(jiān)管體系的完善，并提高服務質(zhì)量。作為一種促進變化和發(fā)展的媒介，社會工作和社會工作者在這三個層面上都會對殘疾人自組織的規(guī)范化發(fā)展起到重要的作用。殘疾人自組織的規(guī)范化是該類組織生存和發(fā)展的必然趨勢，規(guī)范化的過程必然要借助多方面的共同努力，從而使規(guī)范的殘疾人自組織在殘疾人服務領域發(fā)揮更大更好的作用。

(責任編輯：陸影)

收稿日期：2016-04-05

作者簡介：葛忠明(1963—)，社會工作博士，山東大學哲學與社會發(fā)展學院副教授，山東大學殘疾人事業(yè)發(fā)展研究中心主任。主要研究方向為殘疾人研究、社會信任研究、社會排斥研究、社會政策研究。

基金項目：本文系2015年山東省社科規(guī)劃項目“服務類殘疾人社會組織研究：積極福利的視角” (項目批準號：15CSHJ04)的階段性成果。

[中圖分類號]C913.69

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]07-0060-07