建國(guó)后地方治理中黨的執(zhí)政方式演變與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

侯恩賓 李濟(jì)時(shí)

建國(guó)后地方治理中黨的執(zhí)政方式演變與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

侯恩賓 李濟(jì)時(shí)

地方治理是國(guó)家治理體系的重要一環(huán)，也是國(guó)家治理目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，考察黨在地方治理過(guò)程中的執(zhí)政方式得出經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)具有理論意義和實(shí)踐意義。建國(guó)后，黨在地方治理過(guò)程中經(jīng)歷了一元化、制度化及多主體參與的發(fā)展、演變，這總體上體現(xiàn)了黨應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)環(huán)境轉(zhuǎn)變進(jìn)行的自我革新。在這個(gè)過(guò)程中，黨始終充當(dāng)了國(guó)家與社會(huì)的橋梁、紐帶，而新時(shí)期，多主體參與的地方治理也標(biāo)志著地方政府獨(dú)立性增強(qiáng)和政治權(quán)力向社會(huì)的回歸。

中國(guó)共產(chǎn)黨；執(zhí)政黨；執(zhí)政方式；地方治理；地方政府

地方治理在國(guó)家治理體系中處于次級(jí)體系，是國(guó)家治理體系的重要部分，是推進(jìn)國(guó)家治理體系建設(shè)、提高治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，“各地方政府能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是國(guó)家戰(zhàn)略能否實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)與關(guān)鍵”。①唐天文、曹清華、鄭爭(zhēng)文：《地方政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、特征及其測(cè)度指標(biāo)體系》，載《中國(guó)行政管理》2014年第10期。在地方治理中優(yōu)化黨的執(zhí)政方式既是我國(guó)社會(huì)主義民主建設(shè)的重要內(nèi)容，也是提高地方政府治理能力、實(shí)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。當(dāng)前對(duì)于地方政府治理的研究，一般只是將地方政府作為社會(huì)治理的單一主體，但很少單獨(dú)研究黨在地方治理中的關(guān)鍵地位和執(zhí)政方式。而研究黨與地方政府之間的關(guān)系也往往集中在地方黨政關(guān)系梳理，只停留在地方黨委與政府、人大、法院等機(jī)構(gòu)的關(guān)系上。這既不能反映執(zhí)政黨在地方治理中的關(guān)鍵作用，也不能反映當(dāng)前地方治理中日益復(fù)雜多樣的社會(huì)政治生態(tài)。

隨著改革開(kāi)放的深入，經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會(huì)生態(tài)環(huán)境發(fā)生著巨大變化，地方政府的獨(dú)立性大大增強(qiáng)，這就要求地方政府要代表地方利益、反映地方群眾需要；同時(shí)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也激活了社會(huì)活力，一批獨(dú)立的個(gè)體以及社會(huì)組織逐漸興起，他們參政議政意識(shí)日益強(qiáng)烈，在社會(huì)治理上的參與日益廣泛。這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與執(zhí)政環(huán)境的變化，使得地方治理中黨的執(zhí)政方式也面臨著新的挑戰(zhàn)。人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到：“完善地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式，提高其執(zhí)政能力，對(duì)提高全黨的執(zhí)政能力具有基礎(chǔ)性作用”①榮敬本等著：《改進(jìn)黨的地方治理結(jié)構(gòu)的比較研究：論“拾畝地”模式》，西北大學(xué)出版社2005年版，第116頁(yè)。。

要分析這些新的挑戰(zhàn)的由來(lái)以及更好地應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)、充分發(fā)揮地方治理中黨的執(zhí)政作用，就需要探討地方治理中黨的執(zhí)政方式形成歷程，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。根據(jù)建國(guó)后地方治理中黨的執(zhí)政方式演化歷程，將其劃分為三個(gè)階段：建國(guó)后到文革后初期的“一元化領(lǐng)導(dǎo)”時(shí)期；十一屆三中全會(huì)到20世紀(jì)末、21世紀(jì)初“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化”時(shí)期；本世紀(jì)初至今的“黨主導(dǎo)下的多主體參與”時(shí)期。

一、黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)地方治理時(shí)期

新中國(guó)成立后，黨對(duì)于國(guó)家的管理延續(xù)了革命時(shí)期的“一元化領(lǐng)導(dǎo)”，即同一層次的組織機(jī)構(gòu)都要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，具體表現(xiàn)為同級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)都要受到黨的機(jī)構(gòu)的統(tǒng)轄。這樣，通過(guò)一元化領(lǐng)導(dǎo)使黨的意志通過(guò)革命時(shí)期形成的黨的組織機(jī)構(gòu)替代尚未成熟完善的國(guó)家官僚系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)政治動(dòng)員，從而完成國(guó)家建構(gòu)的歷史使命。在具體建構(gòu)過(guò)程中，一元化領(lǐng)導(dǎo)在國(guó)家治理模式上采用的是運(yùn)動(dòng)式治理方式，即“執(zhí)政黨和國(guó)家官僚組織依托發(fā)達(dá)的宣傳和組織系統(tǒng)，通過(guò)政治動(dòng)員的方式集中資源，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家各種治理目標(biāo)，進(jìn)而達(dá)成國(guó)家各項(xiàng)治理任務(wù)的治理方式”②曹龍虎：《國(guó)家治理中的“路徑依賴”與“范式轉(zhuǎn)換”：運(yùn)動(dòng)式治理再認(rèn)識(shí)》，載《學(xué)海》2014年第3期。。這種運(yùn)動(dòng)式治理模式實(shí)際上是一種黨的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家權(quán)力的表現(xiàn)形式，即通過(guò)黨的任務(wù)目標(biāo)確定，集中國(guó)家權(quán)力整合社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)黨的意志貫徹。整個(gè)國(guó)家建構(gòu)的過(guò)程，也是社會(huì)整合的過(guò)程，因?yàn)檫\(yùn)動(dòng)式治理通過(guò)黨的意志國(guó)家權(quán)力化，使國(guó)家權(quán)力可以進(jìn)入社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，消除了國(guó)家權(quán)力的邊界，使得國(guó)家全面管控社會(huì)成為可能。

這種國(guó)家治理模式在地方治理上就體現(xiàn)為以地方黨委統(tǒng)轄地方政府，地方政府實(shí)際上成為黨委的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這個(gè)過(guò)程包括地方黨政機(jī)構(gòu)成立和集權(quán)化兩個(gè)階段。地方黨政機(jī)構(gòu)的正式成立是在1949年11月，中共中央頒布《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國(guó)共產(chǎn)黨黨委會(huì)的決定》和《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的決定》，這兩個(gè)決定的主要內(nèi)容就是在人民政府內(nèi)部成立黨委和黨組，遵照這個(gè)決定，上至政務(wù)院下到地方各級(jí)政府都成立了黨委和黨組，在地方政府中黨委會(huì)與黨組的主要成員一般都是地方政府高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，其主要任務(wù)就是貫徹中央政府的路線、方針、政策，保證行政任務(wù)的完成。受制于國(guó)家整體的治理模式，地方政府的權(quán)力逐漸轉(zhuǎn)移到地方黨委手中，地方黨委實(shí)際成為地方治理的中心，形成了黨委的一元化領(lǐng)導(dǎo)。首先，為加強(qiáng)對(duì)地方事務(wù)的管理，地方黨委實(shí)行分口領(lǐng)導(dǎo)。在1955年8月1日，中共中央組織部向中共中央提交《給中央的工作報(bào)告》（簡(jiǎn)稱(chēng)“八一工作報(bào)告”），其主要內(nèi)容就是要在各級(jí)黨委建立與政府相對(duì)應(yīng)的工作部門(mén)，其后于當(dāng)年10月由中共中央批準(zhǔn)并下發(fā)《中央批準(zhǔn)中央組織部1955年8月1日給中央的工作報(bào)告》，指出各級(jí)黨委應(yīng)該“按照?qǐng)?bào)告所提的意見(jiàn)，把應(yīng)該設(shè)立的部門(mén)迅速設(shè)立起來(lái)”①中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館編：《中國(guó)共產(chǎn)黨組織史資料》第九卷，文獻(xiàn)選編（下），中共黨史出版社2000年版，第341頁(yè)。，各級(jí)黨委按照要求很快建立起政府相對(duì)應(yīng)的部門(mén)，這就使得地方黨委與地方政府直接對(duì)接，形成了黨委“分口領(lǐng)導(dǎo)”。其次，在《1957年夏季的形勢(shì)》一文中，毛澤東指出，“政法文教部門(mén)應(yīng)受命于省委、市委、自治區(qū)黨委”②中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第十冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1994年版，第484頁(yè)。，強(qiáng)調(diào)政法部門(mén)受黨委的領(lǐng)導(dǎo)。最后，在1958年的《中共中央關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》中，直接明確的提出“大政方針在政治局，具體部署在書(shū)記處……大政方針和具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組”③中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集（1949．10-1966．5）》第28卷，人民出版社2013年版，第150頁(yè)。。按照文件精神，無(wú)論是中央還是地方政府決策都交由地方黨委“一元化領(lǐng)導(dǎo)”，地方各機(jī)構(gòu)無(wú)論是人大還是法院都要服從，這就標(biāo)志著地方治理是以黨代替政府，實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，集黨、政、軍權(quán)力于一身，包攬行政、司法、黨政等事務(wù)。最能體現(xiàn)這種一元化領(lǐng)導(dǎo)模式的是文革時(shí)期各地成立的革命委員會(huì)與黨委會(huì)的合一。

一元化領(lǐng)導(dǎo)不僅僅體現(xiàn)在地方政府在橫向上受地方黨委的直接控制，更體現(xiàn)在縱向上黨對(duì)于地方政府的管控，這主要表現(xiàn)在請(qǐng)示、報(bào)告制度的實(shí)行。這使得地方政府更加隸屬于中央政府，凡是涉及重大決策都要上呈中央政府，而中央政府則需提交中央委員會(huì)審核。

總體來(lái)看，這時(shí)期的黨對(duì)地方的治理沿用了國(guó)家治理中的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式，在黨政關(guān)系表現(xiàn)為黨政不分、以黨代政的“合一型關(guān)系”④劉杰：《黨政關(guān)系的歷史變遷與國(guó)家治理邏輯的變革》，載《社會(huì)科學(xué)》2011年第12期。，在地方治理模式中表現(xiàn)為弱化地方政府的作用，強(qiáng)調(diào)突出黨在地方治理的統(tǒng)轄作用，通過(guò)黨的組織架構(gòu)實(shí)現(xiàn)黨的意志。這主要體現(xiàn)在：一是地方黨委不僅僅是政策、方針的制定者，還是直接的行動(dòng)者、監(jiān)督者。地方黨委一開(kāi)始是通過(guò)黨組的形式來(lái)對(duì)地方事務(wù)達(dá)成共識(shí)然后交由行政負(fù)責(zé)人去執(zhí)行，而后來(lái)通過(guò)分口領(lǐng)導(dǎo)，地方黨委則是直接介入行政事務(wù)，這樣地方黨委不僅僅是黨的領(lǐng)導(dǎo)者還直接成了地方政府的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)者。二是從垂直來(lái)看，地方政府管理的事務(wù)也要受上級(jí)黨委管理。通過(guò)分口領(lǐng)導(dǎo)使得地方事務(wù)歸于地方黨委管理，而請(qǐng)示報(bào)告制度又使得地方聽(tīng)命于中央，這樣就導(dǎo)致了地方政府的職能虛化，整個(gè)地方政府就變成了中央政策的執(zhí)行者。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)地方治理的制度化時(shí)期

文革結(jié)束后，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在對(duì)文革進(jìn)行反思的過(guò)程中，推動(dòng)了領(lǐng)導(dǎo)制度的改革，并對(duì)地方治理體制產(chǎn)生了深刻影響。

首先，地方政府體制得以重建與完善，地方治理的新政治結(jié)構(gòu)基本確立。

文革結(jié)束后，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人深刻地認(rèn)識(shí)到權(quán)力過(guò)分集中是造成文革的主要原因，在“加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于黨委第一書(shū)記”①鄧小平：《鄧小平文選》第2卷，人民出版社2008年版，第328頁(yè)。。這不僅僅與我國(guó)長(zhǎng)期的封建主義傳統(tǒng)有關(guān)，但更多的是與領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度有關(guān)，這些更具有“根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”，因此要加強(qiáng)改革黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)、組織制度。這種制度改革體現(xiàn)在地方治理上就是改變了文革時(shí)期的革命委員會(huì)一元化領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)1979年的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》將各級(jí)革命委員會(huì)改組為地方人民政府。同時(shí)在1982年的《憲法》中，明確規(guī)定地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。這就恢復(fù)了地方政府的主體地位，明確了地方治理的政治結(jié)構(gòu)。

其次，央地關(guān)系重塑，地方政府成為代表一定地方利益的權(quán)力主體。

十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的新時(shí)期。為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家采用“晉升錦標(biāo)賽”的模式調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，這種晉升錦標(biāo)賽治理模式，其實(shí)是一種分級(jí)發(fā)包、層層加碼的結(jié)果導(dǎo)向型治理模式，它通過(guò)提拔在經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽中獲勝的地方政府黨政主要領(lǐng)導(dǎo)來(lái)推動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)②周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。。而中央政府與地方政府之間也不再是單向度的控制-執(zhí)行關(guān)系，兩者圍繞著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在政策提供、制度供給方面出現(xiàn)談判、協(xié)商機(jī)制。同時(shí)，中央政府先后向地方放權(quán)，通過(guò)1984年的干部人事制度改革，使得地方政府具有了一定的人事任免權(quán)力，通過(guò)1994年的分稅制改革則使得地方政府具有一部分財(cái)權(quán)，這樣地方政府由之前的中央派出機(jī)構(gòu)逐漸演化為具有一定地方利益代表功能的權(quán)力主體，從而“不再是中央政府的被動(dòng)代理人”③Tse-Kang Leng，Yun-han Chu（ed），Dynamics of Local Governance in China During the Reform Era，Lexington Books，2009，p．2．。

最后，黨政關(guān)系重塑使得黨治理地方的權(quán)力運(yùn)作方式更加制度化。

這個(gè)時(shí)期黨對(duì)地方的治理，在領(lǐng)導(dǎo)方式上，不是簡(jiǎn)單、直接地代替地方行政組織，而是通過(guò)黨委會(huì)事先對(duì)地方行政事務(wù)進(jìn)行協(xié)商達(dá)成共識(shí)，這樣既發(fā)揮了地方政府的積極性，也使得黨與政府之間實(shí)現(xiàn)了結(jié)構(gòu)分化，形成了一種“嵌入型”的黨政關(guān)系模式。在具體的領(lǐng)導(dǎo)策略上，在涉及中央路線方針以及關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展重要戰(zhàn)略上，交由黨委常委會(huì)集體討論，而日常性工作則交由政府主要部門(mén)按照職責(zé)、權(quán)限進(jìn)行管理，從而使得這時(shí)期黨對(duì)于地方政府的治理日漸制度化。具體而言，地方黨委對(duì)于地方的管理主要是通過(guò)“一個(gè)班子”、“三個(gè)黨組”、“幾個(gè)口”進(jìn)行的。一個(gè)班子是指地方黨委會(huì)，由地方政府主要機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人組成，在這里，地方主要機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人主要擔(dān)任地方黨委副書(shū)記，三個(gè)黨組則主要是地方人大、政府、政協(xié)的黨組，而幾個(gè)口是指地方黨委書(shū)記分管的地方經(jīng)濟(jì)、教育、建設(shè)等事務(wù)。在實(shí)際運(yùn)作中，地方黨委在同級(jí)組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，主要抓大政方針等工作，通過(guò)由地方政府主要負(fù)責(zé)人組成的黨委會(huì)對(duì)地方事務(wù)進(jìn)行管理、領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則。通過(guò)地方人大的黨組貫徹地方黨委會(huì)的決議，將黨的主張通過(guò)法律程序變?yōu)榈胤椒ㄒ?guī)；地方政府的黨組則監(jiān)督政府決策程序使黨的決議變?yōu)樾姓?，?shí)現(xiàn)黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)；政協(xié)的黨組是實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)各界達(dá)成共識(shí)的機(jī)構(gòu)，通過(guò)政治協(xié)商了解社會(huì)組織、個(gè)人對(duì)地方政府的要求，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的治理。在對(duì)法院的領(lǐng)導(dǎo)上，在這個(gè)時(shí)期，通過(guò)了1982年憲法，在憲法里明確規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是通過(guò)內(nèi)部黨組設(shè)置實(shí)現(xiàn)“路線、方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)，是監(jiān)督司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行使職權(quán)和依法辦案”，這就使得法院獲得了一定程度的審案、判案的獨(dú)立性。

在地方治理體系的主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)關(guān)中，黨委會(huì)、黨組的確立，尤其是集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)原則使得黨擺脫了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)的缺陷，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)化；而1996年《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》的頒布，實(shí)際上捋順了黨與政府的職能，規(guī)定了黨的工作范圍、領(lǐng)導(dǎo)形式，而且黨章規(guī)定，黨必須在憲法與法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)法制化。

三、黨主導(dǎo)下的多主體參與地方治理時(shí)期

20世紀(jì)末21世紀(jì)初，經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的轉(zhuǎn)型釋放了社會(huì)活力，經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型的國(guó)家治理模式倒逼著執(zhí)政黨在政治體制改革上進(jìn)行權(quán)力下放、黨政分開(kāi)、政社分開(kāi)，出現(xiàn)了非盈利機(jī)構(gòu)等社會(huì)自組織形式?！半S著政府向市場(chǎng)、社會(huì)的放權(quán)，市場(chǎng)化改革的進(jìn)行，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變遷，公民社會(huì)賴以存在和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、政治和文化環(huán)境發(fā)生了根本變遷，在中國(guó)歷史上第一次大規(guī)模地催生了民間組織”①唐麗萍：《中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)中的地方治理研究》，上海人民出版社2010年版，第38頁(yè)。。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，截止至2014年，我國(guó)社會(huì)團(tuán)體數(shù)達(dá)31萬(wàn)個(gè)，社會(huì)團(tuán)體從業(yè)人數(shù)近373萬(wàn)人，這充分說(shuō)明我國(guó)社會(huì)組織日漸成熟。社會(huì)的成長(zhǎng)和社會(huì)團(tuán)體的日益活躍，在打破原有利益固化的基礎(chǔ)上喚醒了人們的權(quán)利意識(shí)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主體的多元化，人們參政議政的政治功效意識(shí)增強(qiáng)。

在地方治理上，國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)的變遷推動(dòng)了我國(guó)地方治理向黨主導(dǎo)的多元主體參與的模式轉(zhuǎn)變。這涉及到黨的角色轉(zhuǎn)換、權(quán)力運(yùn)行等方面，具體來(lái)看，主要有以下幾個(gè)方面：

首先，執(zhí)政黨逐漸成為地方治理多元主體網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的核心和樞紐。

地方治理意味著地方政府不再是單一的公共服務(wù)提供者和生產(chǎn)者，也不再是社會(huì)政策的唯一制定者與執(zhí)行者，它實(shí)際上打破了權(quán)力的單向度運(yùn)行模式，社會(huì)團(tuán)體及其個(gè)人不再僅僅是政策的被動(dòng)接受者而可以參與進(jìn)政策制定與執(zhí)行，這樣就形成了一種多元的社會(huì)治理模式。這種治理模式的基礎(chǔ)不再是強(qiáng)制力而是溝通達(dá)成的共識(shí)，從而提高了政府治理的合法性，但是多元主體參與的治理并不是萬(wàn)能的，多元主體在目標(biāo)達(dá)成時(shí)往往會(huì)陷入一種無(wú)秩序的狀態(tài)，導(dǎo)致多元主體之間的相互推諉，效率下降。因此，要實(shí)現(xiàn)地方治理的多元主體參與，重點(diǎn)是要以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)，社會(huì)團(tuán)體分工負(fù)責(zé)的局面”。這樣執(zhí)政黨既是地方治理多元主體的一環(huán)，同時(shí)它又要防止多元主體參與治理的失靈，實(shí)際上成為了多元主體參與下的地方治理的核心和樞紐，形成了以黨主導(dǎo)的多主體參與的治理模式。以黨的這種執(zhí)政方式為基礎(chǔ)形成的地方治理模式，具有其必然性和明顯優(yōu)勢(shì)，正如有學(xué)者指出的，“在國(guó)家治理的不同層面，正是由于多元主體的充分參與，又保留中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)貫穿其間，從而造成一種放而不亂、活而有序的體制?！雹氽骋积垼骸吨卫韯?chuàng)新使中國(guó)體制更具適應(yīng)性》，載《紅旗文稿》2015年第10期。近年來(lái)，第六屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的獲得者浙江省慈溪市委、市政府采用了以基層黨支部為核心、基層組織為支撐，企事業(yè)單位和社會(huì)各界群眾廣泛參與的基層社會(huì)管理新機(jī)制，形成了以黨為核心的基層組織與社會(huì)組織協(xié)同治理的新局面，不僅使得基層治理水平得以提高而且還贏得了社會(huì)認(rèn)可。

其次，黨在地方治理中的權(quán)力實(shí)現(xiàn)方式得以規(guī)范化。

如果說(shuō)以往黨治理地方是一種建基于權(quán)力之上的統(tǒng)管模式的話，那么現(xiàn)時(shí)期就是以規(guī)則為基礎(chǔ)的治理模式。因此，黨對(duì)于地方政府的治理要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)作。以往的地方治理模式中存在一個(gè)雙重矛盾，按照憲政結(jié)構(gòu)，地方政府是由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，但是按照黨政結(jié)構(gòu)，地方政府又受同級(jí)黨委管理，這樣就產(chǎn)生了地方黨委與人大之間的矛盾。同時(shí)，地方政府的行政首長(zhǎng)按照科層制是地方政府的主要負(fù)責(zé)人，但在黨政體系結(jié)構(gòu)下，地方政府的行政首長(zhǎng)往往只是地方黨委的副職或成員，在實(shí)際決策中，則往往是地方黨委負(fù)責(zé)人拍板決定，這就造成了地方首長(zhǎng)權(quán)力的虛置化?；膺@種矛盾關(guān)系的關(guān)鍵就是黨的權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化，通過(guò)合理規(guī)制黨在政府中的地位賦予黨委一定的職權(quán)，或者在地方治理實(shí)際運(yùn)行中減少黨委權(quán)力的直接運(yùn)作，賦予地方政府更多的權(quán)限，這具體表現(xiàn)在：在2002年的地方換屆選舉中，中央明確規(guī)定“各省委書(shū)記除非兼任政治局委員，一般應(yīng)被推薦為本省人大主任的候選人”，這種交叉任職能夠解決地方黨委與地方人大之間的矛盾，同時(shí)“實(shí)行黨委書(shū)記兼任人大主任，借助黨委書(shū)記在人大中的體系內(nèi)影響力，顯然在權(quán)力體制上更能夠切實(shí)保證黨的權(quán)力借助于人大法定程序?qū)崿F(xiàn)合法化”①?gòu)垥?shū)林：《地方黨委書(shū)記與人大主任應(yīng)兼職還是分設(shè)》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2013年第6期。。在地方黨委與地方政府權(quán)力分配上，黨逐漸減少了對(duì)地方事務(wù)的直接管理，實(shí)現(xiàn)了“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，“實(shí)質(zhì)就是一種說(shuō)‘不’的權(quán)力分工制度，其目的是要改變‘集體領(lǐng)導(dǎo)與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度’下權(quán)力容易集中于黨委書(shū)記個(gè)人手中的弊端”②唐亞林：《權(quán)力分工制度與權(quán)力清單制度：當(dāng)代中國(guó)特色權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的建構(gòu)》，載《理論探討》2015年第3期。。比如山西省在2014年制定出臺(tái)《關(guān)于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不直接分管部分工作的若干規(guī)定（試行）》③王姝（記者）：《山西：黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不直接分管人事財(cái)務(wù)等工作》，載《新京報(bào)》2014年2月10日。，對(duì)各級(jí)黨政“一把手”限權(quán)，明確要求，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不直接分管五項(xiàng)工作，即干部人事工作、財(cái)務(wù)工作、工程建設(shè)項(xiàng)目、行政審批、物資采購(gòu)。這樣就使得地方黨委的權(quán)力空間減少，促使地方黨委通過(guò)間接性的規(guī)范化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，改變了以往地方黨委對(duì)地方事務(wù)的直接管理，從而使得地方政府的權(quán)力運(yùn)作空間增大。

最后，在地方治理中，黨由社會(huì)管理的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)者向規(guī)則制定者的角色轉(zhuǎn)變。

在新時(shí)期地方治理過(guò)程中，既涉及到國(guó)家權(quán)力主體如政府、人大、法院也包括非權(quán)力組織機(jī)構(gòu)政協(xié)、社會(huì)組織等，這就要在保證國(guó)家權(quán)力主體發(fā)揮作用的同時(shí)擴(kuò)大社會(huì)治理的空間，發(fā)揮政協(xié)組織的統(tǒng)一戰(zhàn)線作用，激活社會(huì)組織的活力，促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)組織在地方治理上實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。在推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的新時(shí)期，地方治理作為國(guó)家治理體系的次級(jí)體系，要充分發(fā)揮地方多元主體的積極性，這就要求黨須改變以往的統(tǒng)管模式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的多主體參與，通過(guò)共識(shí)的達(dá)成推進(jìn)執(zhí)政黨權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。而在多元社會(huì)主體中確定社會(huì)治理目標(biāo)，客觀上需要一個(gè)組織充當(dāng)?shù)胤街卫淼暮诵模h在國(guó)家治理過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)地位實(shí)際上擔(dān)負(fù)了這種規(guī)則提供者的角色。第四屆地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的獲得者浙江省寧波市海曙區(qū)通過(guò)制定公共服務(wù)、公共產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的形式，采用向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的方式為社區(qū)居民提供公共服務(wù)，不僅僅滿足了人民的需要，而且也獲得了社會(huì)的認(rèn)可。黨通過(guò)大政方針的制定，實(shí)際上就是對(duì)地方治理目標(biāo)及其實(shí)施規(guī)則的劃定，這樣能夠使得地方治理中的多元主體凝心聚力確保社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以免出現(xiàn)治理碎片化的現(xiàn)象。

四、地方治理中黨的執(zhí)政方式優(yōu)化：經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

回顧中國(guó)共產(chǎn)黨地方治理的過(guò)程，我們能夠清晰地看到國(guó)家治理策略對(duì)地方治理的影響。這種影響不僅僅體現(xiàn)在地方政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力分配上與中央政府具有同構(gòu)性，更體現(xiàn)在黨具有聯(lián)結(jié)國(guó)家與地方、國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與公民的作用，以及黨在地方治理中的執(zhí)政方式的演變與選擇。我們需要在總結(jié)和吸取以往的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上推動(dòng)地方治理中黨的執(zhí)政方式優(yōu)化。

首先，從權(quán)力運(yùn)行的作用上來(lái)看，黨在地方治理中需要發(fā)揮好聯(lián)系國(guó)家與社會(huì)的功能。

黨的執(zhí)政地位要求黨在國(guó)家治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，這種領(lǐng)導(dǎo)意味著黨要充分釋放國(guó)家、社會(huì)的活力，集中國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人的力量完成社會(huì)治理的目標(biāo)。這就要求黨要通過(guò)思想領(lǐng)導(dǎo)、組織動(dòng)員起到溝通國(guó)家與社會(huì)、聯(lián)系社會(huì)與個(gè)人的作用。因此激活地方活力、釋放社會(huì)自主空間、放權(quán)讓利就成了改革開(kāi)放的重點(diǎn)。通過(guò)中央連續(xù)向地方放權(quán)，使得地方政府獨(dú)立性增強(qiáng)，同時(shí)使得一大批獨(dú)立的社會(huì)組織與公民個(gè)人出現(xiàn)，社會(huì)逐漸培育起來(lái)。從這個(gè)時(shí)期開(kāi)始，黨圍繞著國(guó)家-社會(huì)的變化，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作的制度化，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)作的理性化。一方面，地方治理與中央治理體系都屬于國(guó)家治理體系的重要組成部分，二者從根本上統(tǒng)一于推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化的根本任務(wù)過(guò)程中，服務(wù)于全面深化改革的根本目標(biāo)。因此，二者具有內(nèi)在的一致性。另一方面，國(guó)家治理也是中央-地方政府的互動(dòng)過(guò)程，要保證二者在目標(biāo)、任務(wù)的統(tǒng)一則是要由黨的中央、地方組織作為中介橋梁起溝通、聯(lián)系作用，從而使得政令有序貫徹。因此，黨還要以中央-國(guó)家的身份，與地方利益的代表者進(jìn)行溝通、協(xié)商保證地方治理能夠在國(guó)家根本策略的情況下凸顯地方性，同時(shí)形成政策性的回路保證國(guó)家政策能夠得到地方反饋，從而推進(jìn)國(guó)家治理策略的科學(xué)性。在這個(gè)過(guò)程中，執(zhí)政黨其實(shí)就是發(fā)揮連接國(guó)家與社會(huì)的作用。

其次，從地方政府的地位來(lái)看，黨對(duì)地方治理的整個(gè)歷程也是地方政府主體性增強(qiáng)的過(guò)程。

地方政府是地方治理的主體，因此在地方治理過(guò)程中要尊重地方政府的主體地位，發(fā)揮地方政府的積極性，但在實(shí)際地方治理過(guò)程中，我們一開(kāi)始只是將地方政府作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)貫徹中央政府的政策、執(zhí)行黨的路線方針。這典型體現(xiàn)在第一個(gè)時(shí)期，執(zhí)政黨對(duì)地方的治理采用的是“一元化領(lǐng)導(dǎo)”的方式，地方政府的權(quán)力完全集中于地方黨委，這就導(dǎo)致地方黨委不僅僅是地方權(quán)力中心，更是上級(jí)黨委乃至中共中央的下級(jí)聯(lián)系點(diǎn)，從而形成黨政不分、以黨代政的地方黨政關(guān)系，這不僅僅會(huì)混淆黨政關(guān)系，弱化地方政府的地位，也使得黨的地位、職能、權(quán)限由于沒(méi)有在國(guó)家制度體系中得到合適的規(guī)制而直接出現(xiàn)在地方治理的前沿，容易造成執(zhí)政黨合法性的耗散。因此，如何增強(qiáng)地方政府的主體性地位，發(fā)揮地方政府的活力，就成了新時(shí)期地方治理的重點(diǎn)。

改革開(kāi)放后，人事、財(cái)政上的放權(quán)使得地方政府相對(duì)獨(dú)立性增強(qiáng)。地方政府的獨(dú)立性增強(qiáng)不僅表現(xiàn)在央地關(guān)系上，中央向地方放權(quán)，地方政府呈現(xiàn)“行為聯(lián)邦制”①鄭永年所歸納的這種“行為聯(lián)邦制”“是一種相對(duì)制度化的模式，它包括了中央與各省之間一種顯性或隱性的談判”，地方政府“對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和某種程度的政治事務(wù)負(fù)主要責(zé)任”。參見(jiàn)鄭永年《中國(guó)的“行為聯(lián)邦制”：中央—地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，第35頁(yè)。的特點(diǎn)，也表現(xiàn)在地方政府能夠真正代表本地區(qū)利益，自主進(jìn)行決策，而只有本地區(qū)的人民才能真正明確自己的利益歸屬。這就是新世紀(jì)治理理論推崇的多元參與，通過(guò)多元主體的共同參與實(shí)現(xiàn)權(quán)力的共享完成本地區(qū)利益表達(dá)，而執(zhí)政黨采用規(guī)范權(quán)力運(yùn)作的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)地方多元治理的領(lǐng)導(dǎo)。地方政府在這個(gè)過(guò)程中不僅僅從權(quán)力下放中獲得自己相對(duì)于中央政府的一定的獨(dú)立性，更從本地區(qū)人民的治理參與中獲取了新的權(quán)力合法性來(lái)源。

最后，從權(quán)力屬性上來(lái)看，執(zhí)政黨地方治理方式的轉(zhuǎn)變也是一個(gè)政治權(quán)力逐漸回歸社會(huì)的過(guò)程。

政治權(quán)力回歸在這里具有兩方面的含義：從政治權(quán)力來(lái)源上看，黨和國(guó)家的權(quán)力來(lái)自于人民，因此政治權(quán)力的實(shí)行必須反映民情、民意，真正體現(xiàn)權(quán)為民所系、利為民所謀的社會(huì)主義政黨與人民之間的魚(yú)水關(guān)系。從政治權(quán)力的價(jià)值屬性看，權(quán)力的公共性是指權(quán)力解決公共問(wèn)題，滿足公共需要，維護(hù)公共利益所彰顯的公平正義的社會(huì)屬性。權(quán)力的公共性既是權(quán)力實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的目標(biāo)也是權(quán)力得以存在的合法性基礎(chǔ)，二者既有區(qū)別也有聯(lián)系，權(quán)力來(lái)源的人民性要求權(quán)力的實(shí)現(xiàn)過(guò)程要體現(xiàn)公平正義的價(jià)值屬性，權(quán)力的公共性是人民對(duì)權(quán)力最終實(shí)現(xiàn)的價(jià)值期待，二者統(tǒng)一于執(zhí)政黨權(quán)力的實(shí)施過(guò)程中。從權(quán)力實(shí)現(xiàn)角度看，地方治理是權(quán)力在地方層級(jí)為人民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足人民和社會(huì)需要的過(guò)程，這就需要在地方治理過(guò)程中，不斷地聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)建議，回應(yīng)人民對(duì)公共性的要求。這首先體現(xiàn)在公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給，這是權(quán)力公共性的目標(biāo)也是人民性的要求。地方政府不再作為單一的公共產(chǎn)品提供者，地方政府可以以購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式為當(dāng)?shù)厝嗣裉峁└玫墓伯a(chǎn)品。二是體現(xiàn)在涉及公共利益的決策上必須體現(xiàn)人民的意志，這是政治參與的維度，體現(xiàn)了對(duì)于權(quán)力實(shí)施要反映民情、民意的要求。黨領(lǐng)導(dǎo)下的多主體參與治理模式使得地方多元主體可以參與到公共政策的決定與執(zhí)行，這就使得地方政府治理效果不再僅僅滿足于上級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而更加契合于本地區(qū)人民的切身利益，同時(shí)也增加了地方政府治理的合法性。

（責(zé)任編輯：崔桂田）

D6；D61

A

1001-5574（2016）04-0049-09

侯恩賓，山東大學(xué)當(dāng)代社會(huì)主義研究所博士生；李濟(jì)時(shí)，山東大學(xué)當(dāng)代社會(huì)主義研究所研究員、政治學(xué)與公共管理學(xué)院副教授（濟(jì)南250100）。

山東省社科規(guī)劃項(xiàng)目《地方治理視野下的民眾有序政治參與問(wèn)題研究》（15CZZJ05）；山東大學(xué)自主創(chuàng)新基金青年團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目《政黨政治與民主政治發(fā)展問(wèn)題研究》（IFYT1226）；國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《地方治理中黨的執(zhí)政方式創(chuàng)新研究》（14AZZ002）。