當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究三十年述論

彭潤金

(中共江西省委黨?！≌螌W(xué)教研部，江西　南昌　330003)

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當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究三十年述論

彭潤金

(中共江西省委黨校政治學(xué)教研部，江西南昌330003)

[摘要]三十年來，有關(guān)當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究，主要在縣級政治發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治發(fā)展、村民自治建設(shè)三個層面展開，此外是縣域政治發(fā)展的綜合研究。當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究主要取得了三個方面的成績：實證研究積累了可觀的經(jīng)驗素材；理論研究概括了可驗的解釋模型；對策研究規(guī)劃了可取的改革方案。但也在四個方面存在較大的提升空間：實證研究與歷史研究有待融合；理論研究問題意識有待明晰；理論研究框架與方法有待反思；對策研究戰(zhàn)略性和操作性有待加強。因此，今后應(yīng)著力于拓展縣域政治運行的實證研究、對接縣域政治傳統(tǒng)的歷史研究、深化縣域政治發(fā)展的理論研究、加強縣域政治發(fā)展的比較研究、夯實縣域政治發(fā)展的對策研究，從而提升當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究的學(xué)術(shù)水準(zhǔn)和資政質(zhì)量，從學(xué)術(shù)上助推當(dāng)代中國縣域的經(jīng)濟發(fā)展提速、社會和諧穩(wěn)定和治理體系現(xiàn)代化，為協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局落到實處貢獻更大的學(xué)術(shù)力量。

[關(guān)鍵詞]當(dāng)代中國； 縣域政治；縣域政治發(fā)展； 現(xiàn)狀評估； 研究展望

一、問題的提出

縣域治，天下安。習(xí)近平總書記指出，縣委是我們黨執(zhí)政興國的“一線指揮部”?？h域政治發(fā)揮著政策傳遞、區(qū)域發(fā)展和基層治理功能，在協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局過程中占據(jù)基礎(chǔ)性戰(zhàn)略地位。從政治學(xué)角度看，當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究集中關(guān)注改革開放以來當(dāng)代中國的地方治理現(xiàn)代化，尤其注重通過分析縣域政治發(fā)展的概念內(nèi)涵、歷史基礎(chǔ)、總體現(xiàn)狀和影響因素，規(guī)劃今后我國縣域治理現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略與政策?？傮w上看，學(xué)術(shù)界對該研究的必要性與緊迫性已達成基本共識。

第一，當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展極大約束和驅(qū)動著縣域經(jīng)濟發(fā)展的速度與質(zhì)量。這不僅可從理論上得到論證，而且可從一些地方的成功實踐中得到印證?！罢伟l(fā)展一方面是社會經(jīng)濟現(xiàn)代化的結(jié)果，但它另一方面越來越成為現(xiàn)代化的原因。”[1](P418)具體而言，“縣域政治發(fā)展是縣域經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，也是推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的政治前提”[2](P84)。實踐中，代表性觀點認(rèn)為，浙江省縣域經(jīng)濟的長期健康快速發(fā)展，與浙江“省管縣”的財政和人事體制、強縣擴權(quán)、縣政職能轉(zhuǎn)變有密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)[3](P116)。因此，如欲發(fā)展縣域經(jīng)濟，必先發(fā)展縣域政治，著力調(diào)整好中央與地方、政府與社會、城市與農(nóng)村的關(guān)系[4](P45)。

第二，當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展對于維護基層社會穩(wěn)定具有重要意義。基礎(chǔ)不牢、地動山搖。社會矛盾預(yù)防化解的重心應(yīng)在縣域，否則將導(dǎo)致社會矛盾逐級向上聚集，誘發(fā)重大社會風(fēng)險。代表性觀點認(rèn)為，“社會矛盾及其集中反映的群體性事件很容易在那些‘政治應(yīng)力’最為脆弱的‘接點’部位發(fā)生”[5](P2)， 因此“縣域已經(jīng)成為社會沖突與社會不穩(wěn)定的主要地帶”[6](P4)。 縣域社會矛盾預(yù)防化解的困難程度，可折射出縣域政治體制和運行機制的問題程度。因此，預(yù)防化解社會矛盾、維護基層社會穩(wěn)定迫切呼喚發(fā)展縣域政治。

第三，當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展是深化政治體制改革比較理想的切入點。代表性觀點認(rèn)為，縣級政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力職能比較健全，且直接治理縣域人民群眾，可以說，國是縣的放大，縣是國的縮影，治縣政如理國政，因此縣政改革試點的效度比較高[7](P8)。另外，若干縣對全國政局的影響力比較小，縣政改革試點風(fēng)險的可控性比較強。比較而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)能不夠健全且規(guī)模較小，鄉(xiāng)政改革試點的效度不高；而(地)市、省的規(guī)模相對較大，政治改革試點的政治可控性較弱、風(fēng)險較大[8](P21)。故而，以縣域政治發(fā)展切入政治體制改革，其效度高而風(fēng)險低，是推進國家治理現(xiàn)代化的理想著力點。

此外，當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展對于縣域的精準(zhǔn)扶貧實施、社會民生改善、反腐倡廉建設(shè)以及有序擴大公民政治參與、打通政策執(zhí)行“最后一公里”，都具有重大的現(xiàn)實意義。因此，有必要系統(tǒng)回顧、評估和展望當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究。

大體看，已有的關(guān)于當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展相關(guān)研究述評，可概括為兩類。一類是總體述評有關(guān)當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究的基本問題和理論框架。比如，有的圍繞縣域政治發(fā)展的概念、特征、內(nèi)容、功能、困境和路徑等基本問題展開述評[9]，也有從縣域治理的視角著眼，按照現(xiàn)代國家建構(gòu)、制度經(jīng)濟學(xué)、行政管理學(xué)和組織社會學(xué)的理論脈絡(luò)展開述評[6]。另一類是具體述評當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究特定層面的論題與觀點。例如，有的述評了當(dāng)代中國農(nóng)村政治研究[10]，有的述評了當(dāng)代中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理研究[11]。還有按照省管縣、復(fù)合行政和縣級政權(quán)民主建設(shè)三條進路，述評了當(dāng)代中國縣級行政體制改革研究[12]。

上述成果均頗具價值。然而，就述評當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究而言，總體述評類成果，失之于寬泛；具體述評類成果，則失之于割裂。本文將從總體上述評近三十年有關(guān)當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究，尤其著力從縣、鄉(xiāng)、村政治發(fā)展三個層面進行研究綜述，并加以研究評估和展望。

二、研究綜述

20世紀(jì)80年代后期，劉德厚及其研究團隊組織召開了國內(nèi)較早的一次縣域政治體制改革討論會，此后通過調(diào)查研究，梳理了縣域政治發(fā)展的概念、內(nèi)容和必要性，并強調(diào)了完善縣級領(lǐng)導(dǎo)體制、健全縣級人大制度、轉(zhuǎn)變縣級政府職能、改革縣級干部體制和提高縣政管理效率等具體問題。盡管其研究對象限于縣級政治發(fā)展層面，但該成果卻具有當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究的拓荒性質(zhì)[13]。此后近三十年，相關(guān)研究成果逐漸涌現(xiàn)，且研究對象拓展到縣、鄉(xiāng)、村各層級的政治發(fā)展問題。

(一)當(dāng)代中國縣級政治發(fā)展研究

1.縣級行政管理體制改革研究

縣級行政管理體制改革是當(dāng)代中國縣級政治發(fā)展研究的首要熱點。例如，謝慶奎等在個案調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析了個案縣的歷史沿革、現(xiàn)實環(huán)境、縣政府的法律地位和管理權(quán)限、縣政府機構(gòu)與職能、縣政府決策過程與執(zhí)行機制，進而提出了縣政府改革的目標(biāo)與途徑[14]。周慶智通過典型個案縣的實證考察，揭示出中國縣級行政權(quán)力的性質(zhì)——資源所有權(quán)與行政管理權(quán)一體化，并指出維持和強化該權(quán)力性質(zhì)的縣級行政結(jié)構(gòu)與功能、運行形式與機制，以及由此導(dǎo)致的政治社會后果[15]。王圣誦從縣級政府的歷史沿革、發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，縱深探討了縣級政府的權(quán)力設(shè)置、法律依據(jù)及其具體運作，對當(dāng)代中國縣級政府管理改革提供了法理剖析和現(xiàn)實參考[16]。胡偉以誘致性制度變遷和強制性制度變遷為框架，系統(tǒng)分析了個案縣政府在社會轉(zhuǎn)型過程中為適應(yīng)制度變遷而發(fā)生的政府行為變化[17]。葉盛楠以個案縣農(nóng)村稅費改革為中心，揭示出縣域政治運行的兩個基本邏輯——壓力型體制與地方政府企業(yè)化，并指出上述邏輯的相互擠壓，是農(nóng)村稅費改革后縣政府職能難以有效轉(zhuǎn)變的主要原因[18]。鐘偉軍基于個案縣調(diào)查，剖析了縣域社會穩(wěn)定問題的產(chǎn)生背景，從機制(信訪)、手段(目標(biāo)責(zé)任制)、網(wǎng)絡(luò)(網(wǎng)格化管理)和事件(群體性事件)四個層面，描述了縣級政府社會管理運作過程，并從地方治理的角度探討了創(chuàng)新的路徑[19]。此外，李曉園、江易華對當(dāng)代中國縣級政府的公共服務(wù)能力及影響因素、基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系進行了實證研究和理論構(gòu)建，為縣級政府公共服務(wù)職能實現(xiàn)機制奠定了較好的研究基礎(chǔ)[20]。

2.縣級人民代表大會制度建設(shè)研究

縣級人大制度創(chuàng)新是當(dāng)代中國縣級政治發(fā)展研究的另一個熱點。例如，榮敬本等把河南省新密市縣鄉(xiāng)人民代表大會制度運行機制的調(diào)查研究，作為研究中國政治體制改革的微觀模型，認(rèn)為中國政治體制改革應(yīng)該起始于縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革，改革的關(guān)鍵在于“從壓力型體制向民主的合作型體制過渡”，目的是“使中央政府、地方政府和人民之間確立良性的互動關(guān)系”[21]。何俊志通過分析縣級人大制度成長的模式，提出“制度等待利益”的觀點，認(rèn)為依據(jù)某種價值設(shè)計出來的縣級人大制度，必將會接受利益的塑造而逐漸落實為生長出來的制度[22]。申恒勝、王玲基于S省L縣人大代表專職化改革的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)基層政治改革過程中，地方官員為了突破體制的約束和規(guī)避政治問責(zé)的風(fēng)險，往往遵循一種將政治問題轉(zhuǎn)化為行政問題的運作邏輯，這種行政化邏輯雖一定程度上弱化了國家政策的執(zhí)行效果，卻又巧妙地推進了基層政治發(fā)展[23]。唐皇鳳總結(jié)了縣級人大監(jiān)督體制創(chuàng)新的具體實踐和內(nèi)在機理，認(rèn)為多重制度價值體系和話語體系之相互沖突，是縣級人大制度變遷的動力源泉，而政治行動者之間權(quán)力和利益的均衡，是縣級人大制度變遷成功的根本保障[24]。李智探討了縣級人大代表選舉投票方法的完善問題，認(rèn)為現(xiàn)行縣級人大代表選舉采用的全額連記投票法，體現(xiàn)了多數(shù)政治的缺陷：一些群體的利益難以表達，且易觸發(fā)策略性投票行為；解決問題的辦法在于實行認(rèn)可票制，走向共識政治[25]。汪瑋基于浙江樂清市人大以“人民聽證”推進縣級人大監(jiān)督改革的實踐探索，提出了社會公共領(lǐng)域和地方政府體系互動的雙軌協(xié)商模型，并分析了互動的基本途徑[26]。

3.縣級黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革研究

縣級黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革是當(dāng)代中國縣級政治發(fā)展研究的核心問題。比如，馮志峰認(rèn)為，縣委書記的權(quán)力運行問題主要表現(xiàn)為：縣委書記的選任機制與任命方式未能相符合、權(quán)力運行設(shè)計與實際執(zhí)行未能相融合、監(jiān)督主體與監(jiān)督客體未能相吻合。這些問題導(dǎo)致了縣委書記的權(quán)力腐敗現(xiàn)象，即用人腐敗、經(jīng)濟腐敗、作風(fēng)腐敗、道德腐敗和生活腐敗，以及縣委書記權(quán)力運行存在著“心有法則，行無定則”的“彈性定律”。問題的出路在于優(yōu)化縣委書記的選任機制，通過優(yōu)化縣委書記選任流程、強化縣委書記能力建設(shè)、深化權(quán)力監(jiān)督體制改革，最終提高縣委書記權(quán)力運行的科學(xué)化水平[27]。施新州以縣級黨委為研究對象，在歷史文獻分析基礎(chǔ)上，考察并描述了縣級黨委的建立與發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)體制的演變及其權(quán)力的形成、擴張過程[28]。在縣域反腐倡廉體制建設(shè)方面，過勇、宋偉強調(diào)縣級是紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)改革的突破口，并以典型個案縣為例，剖析了縣級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)工作的現(xiàn)狀，探討了相關(guān)改革面臨的理論與實踐問題，最后在對我國各地創(chuàng)新舉措系統(tǒng)總結(jié)和借鑒國外基層反腐敗經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，設(shè)計了具體的改革方案[29]。

(二)當(dāng)代中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治發(fā)展研究

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運行狀況研究

有研究者專注于事實層面的描述，強調(diào)要系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的歷史沿革、制度安排與運行現(xiàn)狀。比如，以馬戎為代表的一批學(xué)者，在賡續(xù)、費孝通的小城鎮(zhèn)研究過程中，發(fā)現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)發(fā)展中扮演著關(guān)鍵的角色”[30](P6)。因此，這批學(xué)者運用社會學(xué)與人類學(xué)相結(jié)合的方法，詳盡描述了20世紀(jì)末國內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域各類黨政機構(gòu)、企事業(yè)單位和群眾自治組織的人員構(gòu)成、組織體系、結(jié)構(gòu)功能、運行機制和互動關(guān)系，尤其著力分析了當(dāng)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入結(jié)構(gòu)和運行機制、縣鄉(xiāng)政府關(guān)系、鄉(xiāng)村政社關(guān)系[31]。吳毅采用“講故事”的方式，對鄉(xiāng)域政治的實踐狀況與運行過程進行了深描型個案研究，生動展現(xiàn)了2003、2004年華中地區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、村級組織和農(nóng)民在復(fù)雜的互動結(jié)構(gòu)中博弈共生的過程[32]。葉貴仁細致考察了廣東省T鎮(zhèn)2001-2009年的靜態(tài)機構(gòu)設(shè)置和動態(tài)行政過程，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力和責(zé)任在行政過程中往往面臨諸多外部制約因素，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政也表現(xiàn)為科層性和地方性的有機結(jié)合[33]。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運作邏輯研究

有研究者在事實描述的基礎(chǔ)上，概括出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作的內(nèi)在邏輯和理論模型。比如，楊善華、蘇紅在各地農(nóng)村調(diào)查的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，計劃經(jīng)濟時代的基層政權(quán)即人民公社屬于“代理型政權(quán)經(jīng)營者”，而從20世紀(jì)80年代財政體制改革尤其是向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸\利型政權(quán)經(jīng)營者”，表現(xiàn)出較強的自主性和靈活性，在貫徹上級政府的方針政策時具有明顯的實用主義色彩[34]。周飛舟通過考察農(nóng)村稅費改革后政府間財政關(guān)系，發(fā)現(xiàn)改革前依靠農(nóng)村稅費維持運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，改革后變?yōu)橐揽可霞壵D(zhuǎn)移支付?？傏厔菔牵亨l(xiāng)鎮(zhèn)政府從過去向農(nóng)民“要錢”“要糧”的汲取型政權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛲狻芭苠X”、借債而與農(nóng)民關(guān)系日趨松散的“懸浮型”政權(quán)[35]。譚同學(xué)以農(nóng)業(yè)型的楚鎮(zhèn)為個案，實證考察了水利站、司法所這兩個與農(nóng)村生產(chǎn)生活聯(lián)系尤為密切的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)性機構(gòu)的設(shè)置、變遷及其運行狀態(tài)，并運用實踐中的國家、社會和官僚機器的權(quán)力與資源這個分析框架，從理論上解釋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)性站所的政治生態(tài)和生長邏輯[36]。歐陽靜通過對桔鎮(zhèn)的深度觀察發(fā)現(xiàn)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)既處于自上而下壓力型體制的國家政權(quán)末梢，又直面自下而上的鄉(xiāng)村社會頂端，面臨著嚴(yán)峻的政治生態(tài)環(huán)境：財政資源匱乏、基礎(chǔ)性權(quán)力弱小、基層民生需求日增，因此，像桔鎮(zhèn)這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運作特征，就是以“策略主義”的邏輯來獲取財政資源，并以“基層維控”為縣域治理的基本目標(biāo)，進而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在官僚化和鄉(xiāng)村性之間疲于應(yīng)付的困境[37]。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的改革創(chuàng)新研究

多數(shù)研究者注重提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革創(chuàng)新的對策思路。比如，張靜在鄉(xiāng)村實地調(diào)查的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)因為具有官方授權(quán)、層級節(jié)制的官僚制特征，所以很難和鄉(xiāng)村社會建立共同的利益關(guān)聯(lián)，繼而導(dǎo)致基層行政低效和鄉(xiāng)村控制困境。只有在基層政權(quán)和鄉(xiāng)村社會之間建立共同的利益關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，以制度化治理的方法，強化基層政府權(quán)威的社會基礎(chǔ)，方為基層長治久安之道[38]。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)問題上，史衛(wèi)民詳細描述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人選舉的制度運作，以及20世紀(jì)末國內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉制度的典型改革探索，并在上述實證研究的基礎(chǔ)上，分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉制度的若干變化、發(fā)展趨勢、面臨難題和改革重點[39]。李昌平、董磊明等分析了當(dāng)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、七站八所、稅費改革、鄉(xiāng)村組織的運作情況，并提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制應(yīng)從官本位體制向民本位體制轉(zhuǎn)變的改革思路[40]。金太軍等在蘇南和蘇北9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)個案調(diào)查的基礎(chǔ)上，揭示了當(dāng)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革面臨的矛盾與挑戰(zhàn)，并從個性與共性相結(jié)合的角度，探索了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的價值與原則、重點與難點、困境成因與保障措施，最后從國家政權(quán)建設(shè)的宏觀視角，提出了此后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的對策建議[41]。趙樹凱基于全國10省區(qū)20鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多年實地調(diào)研與訪談，概括了農(nóng)村稅費改革之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“沒有發(fā)展的增長”這一內(nèi)卷化趨勢，并從“公司化的政府功能”“碎片化的政府權(quán)威”“運動化的政府行為”等方面，對當(dāng)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“制度內(nèi)卷化”做了理論解釋。由于“基層政府的制度環(huán)境沒有改變，基層政府的行為邏輯也沒有改變，政府運行機制并未發(fā)生根本變革”，因此，趙著以“政府制度化”為主線，提出從基層民主、基層自治和法治建設(shè)三條進路推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的對策思路[11]。此外，吳理財在其鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究“三部曲”中，首先系統(tǒng)分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從“管治”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”是農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的必然要求，并分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素、實際探索和推進思路[42]。其次，回顧了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的歷史變遷、運行現(xiàn)狀，剖析并比較了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的三種實踐模式，尤其從理論上分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的動力、路徑、約束和發(fā)展趨勢，探討了以“壓力回應(yīng)型制度創(chuàng)新”重建現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理制度的基本思路[43]。最后，以湖北咸安區(qū)為主要表述對象，在點面結(jié)合的實證基礎(chǔ)上，著力對中西部欠發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng)關(guān)系展開研究，先后論述了縣鄉(xiāng)關(guān)系問題的具體表現(xiàn)、歷史嬗變、形成原因、理論模式和調(diào)適思路，重點探討了縣鄉(xiāng)關(guān)系自我調(diào)適的局限性[44]。

(三)當(dāng)代中國村民自治建設(shè)研究

1.村民自治的運行狀況研究

對于村民自治的一般運行，徐勇展開了系統(tǒng)的制度分析：村民自治具有國家、地方和村級三個層面建制架構(gòu)；在組織形式上，村民會議和村民代表會議是村民自治的權(quán)力機構(gòu)，而村民委員會和村民小組是村民自治的工作機構(gòu)，并且前后兩者不同的角色組合，形成不同的組織結(jié)構(gòu)，不同的組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮不同的組織功能；村民自治運行包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四項基本活動，每項活動都具有明確的規(guī)則與程序，等等[45]。

此后，于建嶸、吳毅運用長時段視角和縣鄉(xiāng)村綜合分析路徑，分別透視了兩個村20世紀(jì)以來村治的百年變遷，尤其對村民自治實施以來的村治運行狀況，做了詳細的社區(qū)個案研究[46]。兩者研究的路徑、運用的方法，存在差異。前者的研究路徑是由外而內(nèi)、從國家到鄉(xiāng)村、由縣到鄉(xiāng)再至村，考察了岳村結(jié)構(gòu)化于國家政治體系中的漸進過程，并分析了該過程中岳村自身的反應(yīng)，從而概括出村莊與國家之間的互動關(guān)系。后者的研究路徑卻是由內(nèi)而外、從鄉(xiāng)村到國家、由村到鄉(xiāng)再至縣，考察了雙村的政治原生態(tài)，并分析了國家政權(quán)介入后，村莊權(quán)威與秩序的更迭，以及國家對村莊政治的改造和重塑。上述二者對于把握轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村社會變遷都具有獨特的價值，也是中國村民自治運行狀況研究深化的結(jié)果。

2.村民自治的影響因素研究

一是經(jīng)濟基礎(chǔ)的影響。一般認(rèn)為，村民自治制度的有效運作，要求村民委員會履行辦理村莊公共事務(wù)和公共事業(yè)的職能，但履行這些職能要求村民委員會具備來源于集體經(jīng)濟的物質(zhì)實力。如果集體經(jīng)濟發(fā)展滯后，或根本沒有集體經(jīng)濟，則必然要加重村民負擔(dān)甚至大量舉債，才能興辦村莊公共事業(yè)，最終將制約村民自治作用的有效發(fā)揮[47](P104-108)。反之，村民自治運作規(guī)范、成效顯著的村莊，往往都有較強的集體經(jīng)濟實力。因此，集體經(jīng)濟是村民自治有效運作的物質(zhì)支撐。而為了發(fā)展集體經(jīng)濟，往往使得一些經(jīng)濟能人被選舉為村委會主任甚至村支書，從而產(chǎn)生“富人治村”現(xiàn)象[48](P197-202)。這種現(xiàn)象對于村民自治的有效運行而言，自然有利有弊，而趨利避害的關(guān)鍵在于不斷健全和完善村民自治運行機制[49](P41)。由此更加凸顯了經(jīng)濟基礎(chǔ)對村民自治的影響。

二是社會性質(zhì)的影響。賀雪峰提出村莊社會關(guān)聯(lián)度的概念，以此分析村莊內(nèi)部的關(guān)系和村民的集體行動能力。他認(rèn)為，村民自治制度在村莊的生長，并未能達到重構(gòu)鄉(xiāng)村秩序的目的，其深層原因在于村莊社會關(guān)聯(lián)度太低，而這種關(guān)聯(lián)度的低下，又與鄉(xiāng)村社會的性質(zhì)及其變化相關(guān)。不同于自然村的“熟人社會”性質(zhì)，行政村屬于“半熟人社會”，后者內(nèi)部的人際關(guān)系比較松散或緊張，村民集體行動能力缺乏。人民公社制度破壞了原有的自然村，使得村民自治制度往往在原生產(chǎn)大隊的基礎(chǔ)上，以行政村為單位試行并實施，行政村的社會性質(zhì)決定了村莊社會關(guān)聯(lián)度，進而影響了村民自治的實施效果[50]。

三是政治體制的影響。有研究認(rèn)為，村民自治是國家為解決非集體化改革后農(nóng)村管理真空和農(nóng)業(yè)基本建設(shè)、農(nóng)村公益事業(yè)等公共產(chǎn)品供給失效問題，而主動作出的制度安排[51](P50)。徐勇認(rèn)為，村民自治的成長，既需要自上而下的體制性行政放權(quán)，又需要自下而上的現(xiàn)代社會組織發(fā)育。就前者而言，一些縣鄉(xiāng)政府通過對村干部的“誡勉制”和“績效考核制”“村財鄉(xiāng)管制”等鄉(xiāng)村管理體制，控制了村民的人、財、物自治權(quán)，導(dǎo)致了村民自治有形式無實質(zhì)的“空殼化”[52](P2)。 這樣一種縣鄉(xiāng)政治體制環(huán)境，自然不利于村民自治的成長。因此，必須通過縣鄉(xiāng)政治體制機制創(chuàng)新，圍繞農(nóng)民的自治權(quán)利而建立健全相應(yīng)的保障和救濟機制，才能促進村民自治的落實與發(fā)展[53]。

四是文化傳統(tǒng)的影響。曹錦清認(rèn)為，“中國村落農(nóng)民，歷來善分不善合”，并強調(diào)“中國農(nóng)民的天然弱點在于不善合”[54](P166-167)。盡管這個觀點被其他一些研究者所批判，但是該觀點的影響力卻不容置疑。有研究者強調(diào)，二千多年的君主專制統(tǒng)治、宗法等級社會和儒家文化浸染，使得傳統(tǒng)的“中國農(nóng)民不能也無法進行政治參與”，從而“缺乏公共精神”，導(dǎo)致當(dāng)代中國“有相當(dāng)一部分農(nóng)民對家庭事務(wù)的參與、效忠是絕對的，而對公共事務(wù)的參與則是可有可無，對政治生活更是以冷漠而處之”[55](P60)。因此，村民自治的良性運行，必須以民主合作、平等協(xié)商為內(nèi)核的公民文化為制度背景。

3.村民自治的發(fā)展對策研究

村民自治建設(shè)的突出特點是：基本原則和制度不變，以問題為導(dǎo)向而不斷健全體制機制。學(xué)術(shù)界較為關(guān)注的村治發(fā)展問題，主要有以下幾個方面。

第一，鄉(xiāng)村關(guān)系沖突問題。一般認(rèn)為，鄉(xiāng)村關(guān)系沖突主要表現(xiàn)為村民自治實施過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府違背村民自治精神，將村委會當(dāng)作事實上的行政下級和推行鄉(xiāng)政的辦事工具，行政干預(yù)后者的產(chǎn)生和運作，并對其采取命令指揮式傳統(tǒng)管理方式[56]。引發(fā)和加劇該沖突的原因在于：規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系的制度供給短缺；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在國家政權(quán)體系中地位和功能的特殊性；村委會自治組織角色和準(zhǔn)政權(quán)組織角色的失衡；鄉(xiāng)政比村治擁有更多的不對稱資源；鄉(xiāng)村既得利益群體的阻撓；國家農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在矛盾性[57]。鄉(xiāng)村沖突不符合國家法律精神，不利于村民自治的健康發(fā)展，其解決之道主要有：一是實現(xiàn)鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機銜接，可將村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大從組織上銜接起來，村委會主任、副主任應(yīng)同時選舉為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。二是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核機制，變壓力型體制為民主合作制。三是增加制度供給、制定實施細則，由地方立法機構(gòu)依法明確鄉(xiāng)政和村治的職責(zé)權(quán)限[58]。

第二，兩委關(guān)系矛盾問題。一般而言，兩委關(guān)系是指村民自治實施過程中，村黨支部和村委會之間的權(quán)力關(guān)系。兩委矛盾只是兩委關(guān)系的一種不良類型，是指村民自治實施以來，村委會與村支部圍繞村治權(quán)力而形成的村莊內(nèi)部矛盾，這種矛盾由于具有一定普遍性而被廣泛關(guān)注。兩委矛盾的表現(xiàn)形式主要有：村支部包辦村務(wù)，自治功能弱化；村委會過度自治，村支部放棄領(lǐng)導(dǎo)；兩委互不相讓，爭權(quán)奪利；兩委相互扯皮，村級組織癱瘓[59]。兩委矛盾的成因是兩種村治組織原則和村治二元權(quán)力結(jié)構(gòu)之內(nèi)部沖突：依農(nóng)村基層黨建以村支部為領(lǐng)導(dǎo)核心之原則，村支書是村治權(quán)力核心；依村組法之民主自治原則，村主任是村治行政負責(zé)人[60]?；鈨晌P(guān)系矛盾的對策思路主要有：一是采取因地制宜的解決方案。具體包括“兩票制”“一肩挑”“一制三化”和“青縣村治模式”等實踐做法[61]。二是村民自治法制進一步具體化和程序化。修訂《村民委員會組織法》等相關(guān)法律，劃分兩委之職能權(quán)限，并制定相應(yīng)訴訟程序和處理規(guī)定[62]；區(qū)別村務(wù)決策指導(dǎo)和具體操作兩種職能，讓村黨支部“掌舵”而村委會“劃槳”[63]。三是樹立現(xiàn)代民主政治理念。關(guān)鍵是樹立還權(quán)于民的民主理念，使“為民作主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)民自主”[64]。

此外，學(xué)術(shù)界還關(guān)注了村治選舉中的賄選現(xiàn)象治理、宗族對村治的影響、民主選舉之后的村民公共參與、村治腐敗現(xiàn)象治理、農(nóng)村基層維穩(wěn)等諸多熱點問題。這些問題的研究，從理論上推動了村民自治的發(fā)展和完善。

(四)當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展綜合研究

1.縣鄉(xiāng)財政體制改革研究

縣鄉(xiāng)財政體制改革問題可謂當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展綜合研究的首要熱點。賈康、白景明認(rèn)為，縣鄉(xiāng)財政困境是社會轉(zhuǎn)型過程中，制度轉(zhuǎn)型有效支持不足所積累的矛盾在基層政府理財上的反映，而縣鄉(xiāng)財政解困的治本之策，在于制度創(chuàng)新[65]。黃佩華基于1993、1994年河北、貴州和山東三省的實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)時縣域公共財政最大的問題是基層政府可利用財政資源的巨大區(qū)域性差異以及貧困地區(qū)日益嚴(yán)重的財政收入短缺，而解決該問題的出路在于建立完善省級以下轉(zhuǎn)移支付制度[66]。閻坤依據(jù)地方財政分權(quán)理論，界定了縣鄉(xiāng)財政職能，分析了分稅制改革后縣鄉(xiāng)財政困難的表現(xiàn)與成因，最后在解困對策方面，設(shè)計了新的縣鄉(xiāng)政府融資體系和縣鄉(xiāng)財政體制[67]。暴景升認(rèn)為，基于歷史的邏輯，縣制仍然具有頑強的生命力；縣制存在與發(fā)展的基礎(chǔ)是縣政，縣政的基礎(chǔ)是縣財政；在分析縣制的歷史邏輯與縣政的財政邏輯基礎(chǔ)上，可以設(shè)計出公共財政建設(shè)為重心的縣政綜合改革方案[68]。李一花通過系統(tǒng)分析縣鄉(xiāng)財政的地位職責(zé)、總體運行和縣鄉(xiāng)財政困難的具體表現(xiàn)，認(rèn)為縣鄉(xiāng)財政困難既有分稅制改革層層上收財力、下放事權(quán)等淺層成因，更有城鄉(xiāng)公共分配二元結(jié)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略，以及法制不健全和行政管理體制改革滯后等深層復(fù)雜成因；破解縣鄉(xiāng)財政困境的根本之策，是改變既有的發(fā)展戰(zhàn)略并致力于制度創(chuàng)新，從經(jīng)濟發(fā)展與政治改革、法治進步相互聯(lián)動的角度看問題[69]。王恩奉認(rèn)為，解決縣鄉(xiāng)財政必須立足縣鄉(xiāng)并跳出縣鄉(xiāng)、立足財政并跳出財政，要在財政體制、經(jīng)濟體制和行政體制的綜合背景下，對縣鄉(xiāng)財政問題全面分析；而縣鄉(xiāng)財政解困的對策，不僅要著力政府間財政體制的規(guī)范和財權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，還要考慮削減政府層級，通過“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”等行政層級優(yōu)化舉措，強化縣級財政的基礎(chǔ)地位[70]。趙英蘭、李勇以公共選擇理論為分析框架，認(rèn)為中央與地方政府的策略性行為博弈，是造成縣鄉(xiāng)財政問題的根本原因，而解決縣鄉(xiāng)財政問題的關(guān)鍵，是通過制度建設(shè)對各級政府的機會主義行為進行制衡[71]。

2.縣鄉(xiāng)村治理體制改革研究

縣鄉(xiāng)村治理體制改革，涉及到縣鄉(xiāng)村的關(guān)系調(diào)適、利益協(xié)調(diào)和權(quán)力配置，是當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展綜合研究的另一個熱點。總體而言，縣級政府作為縣域政治的上層建筑和國家的基層政權(quán)，應(yīng)該保留并繼續(xù)優(yōu)化，這是學(xué)術(shù)界的總體共識。但是，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的存廢與重建問題，學(xué)術(shù)界卻頗有分歧。若以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的存廢和改革為中軸，可以將學(xué)術(shù)界有關(guān)縣鄉(xiāng)村治理體制改革的觀點概括為以下四類。

第一，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，推行“縣政、鄉(xiāng)治”。此類觀點在代替現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的改革方案上，有兩種不同設(shè)計。一是主張徹底的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”方案。具體而言，這種縣鄉(xiāng)村體制改革方案認(rèn)為，應(yīng)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織；健全和強化縣級政府職能部門如公安、工商、稅收、計生、教育的派出機構(gòu)；充實和加強村級自治組織；大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟中介組織；開放農(nóng)會等農(nóng)民利益代表組織[72]。二是主張“鄉(xiāng)治、村政、社有”方案。所謂“鄉(xiāng)治”即鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，在實行地級市和縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)兩級地方自治體的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革為上級地方自治體依法設(shè)立并領(lǐng)導(dǎo)下的次級社區(qū)自治體，其財政人事體制由地方自治體統(tǒng)一規(guī)定，其職能以社區(qū)服務(wù)為主、以行政執(zhí)行為輔，屬于不完全的社區(qū)自治體。所謂“村政”即在村一級設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府的派出機構(gòu)——村公所，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府委派的1～3名地方公務(wù)員組成，行政村還應(yīng)設(shè)立作為議事機關(guān)的村民代表會議，除聽取村公所的村務(wù)工作報告和提供村務(wù)咨詢意見之外，還可以絕大多數(shù)票提出罷免村長的建議報鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府批準(zhǔn)。所謂“社有”即通過立法明確規(guī)定農(nóng)村土地屬于村社所有，村社是由地方自治政府依法設(shè)立的公法人，包括村社大會和村社委員會，不具有一般的行政管理職能，只具有專門的土地管理和收益分配職能[73]。

第二，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，改善“鄉(xiāng)政、村治”。該類觀點認(rèn)為現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不但不能撤銷和削弱，而且不能脫離實際搞“海選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，相反要加強和改善現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運行機制，使前者真正成為具備法定完備權(quán)能的國家基層政權(quán)。理由是：現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在宗法社會中居主導(dǎo)地位，如果撤銷、削弱現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)甚至實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，可能會導(dǎo)致農(nóng)村傳統(tǒng)的宗法制度復(fù)辟，甚至導(dǎo)致黑惡勢力、宗法勢力控制我國農(nóng)村；現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不是農(nóng)民的敵人，農(nóng)民的真正“敵人”是人多地少以及市場機制引發(fā)的絕對和相對貧困化，以及日益突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運行機制與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展形勢不適應(yīng)的矛盾。具體而言：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級黨委和政府應(yīng)當(dāng)以黨紀(jì)、國法、政紀(jì)加強對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的監(jiān)督，科學(xué)劃定上級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的財權(quán)和事權(quán)，堅持簡政放權(quán)、理順條塊關(guān)系，同時要做好宏觀調(diào)控和意識形態(tài)工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹袠?、理順政企關(guān)系，精簡人員、依法定編，加強和改善農(nóng)村基層黨建工作、做好農(nóng)村公共服務(wù)和供給農(nóng)村公共產(chǎn)品、做好本地外出務(wù)工經(jīng)商人員的服務(wù)和維權(quán)工作[74]。

第三，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，落實“縣政、鄉(xiāng)派、村治”。這類觀點認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小、責(zé)重、事繁，一直未能名實相符而成為基層完備政權(quán)；縣鄉(xiāng)關(guān)系實質(zhì)上是縣政府領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)長負責(zé)制，權(quán)責(zé)嚴(yán)重分離。改革的思路：一是夯實“縣政”?？h級黨代會實行直接選舉的常任代表制，參與縣委決策并落實黨內(nèi)監(jiān)督；憲法法律應(yīng)明確規(guī)定縣政府擁有的權(quán)限，實行專職化的縣人大代表和縣長直接選舉制；縣政府要落實責(zé)任政府理念，既要向上級政府負責(zé)，還必須對縣人大負責(zé)；精簡縣政府機構(gòu)，實行大部門體制，突出社會治理和公共服務(wù)職能；中央通過垂直領(lǐng)導(dǎo)的黨組織系統(tǒng)和司法系統(tǒng)，防止地方主義并確保大政方針和憲法法律在縣域的貫徹落實。二是實行“鄉(xiāng)派”。鄉(xiāng)政府應(yīng)以名符實，改變?yōu)榭h的派出機構(gòu)，在有限行政和有限財政的基礎(chǔ)上，專事縣政府委托的政務(wù)，鄉(xiāng)財政由縣政府編制預(yù)算并由縣財政開支；鄉(xiāng)公所人員要精簡、職能要轉(zhuǎn)變，主要完成上級政府委托的政務(wù)，并指導(dǎo)村民自治；為農(nóng)民提供公共服務(wù)的鄉(xiāng)“七站八所”應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹薪榉?wù)組織。三是優(yōu)化“村治”。村民委員會協(xié)助政府工作，但主要任務(wù)是開展好村民自治，村莊公共事務(wù)由村民會議尤其是村民代表會議決定并監(jiān)督村民委員會執(zhí)行；鄉(xiāng)公所可支付報酬選聘村干事，后者負責(zé)完成鄉(xiāng)公所委托的工作[75]。

3.當(dāng)代中國省管縣體制改革研究

縣域政治發(fā)展綜合研究的又一熱點，是從縣級政治發(fā)展層次向上伸展而形成的當(dāng)代中國省管縣體制改革研究。張占斌結(jié)合浙江、海南、重慶等省市的探索，分析了強縣擴權(quán)和財政省直管縣改革的實踐，提出了從財政體制到行政體制省直管縣改革的配套措施和政策建議[76]。何顯明分析了制度環(huán)境變遷中的市管縣體制的局限與弊端，以浙江省為樣本分析了省管縣的體制績效，認(rèn)為浙江省經(jīng)濟社會發(fā)展的強勁活力，與該省幾十年堅持省管縣體制具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性；在省管縣改革的路徑選擇上，何著強調(diào)了擴權(quán)強縣、市縣分治、區(qū)劃調(diào)整、職責(zé)重構(gòu)和財政均衡的重要性[3]。周仁標(biāo)著力分析了“省管縣”改革的動因，認(rèn)為直接動因是消除“市管縣”體制的弊端，根本動因是促進縣域經(jīng)濟社會發(fā)展；周著還從心理層面、操作層面、體制層面、政治文化層面、法律制度層面探討了“省管縣”改革實施的困境，并從宏觀架構(gòu)與具體路徑兩個層面，提出了創(chuàng)新我國地方政府體制的政策構(gòu)想[77]。 王雪麗認(rèn)為，“省直管縣”體制改革的終極目標(biāo)是要建構(gòu)“以域代屬、按需定責(zé)”的區(qū)域治理體系；在系統(tǒng)分析“省直管縣”體制改革的基礎(chǔ)和條件、典型試點省份現(xiàn)狀及評估、面臨主要難題的基礎(chǔ)上，王著提出，轉(zhuǎn)換“省直管縣”體制改革的思路為超越區(qū)劃導(dǎo)向，并且在改革具體推進過程中優(yōu)化對策的組合方式[78]。 吳金群等突出了省管縣的前提條件研究，并將該前提條件操作化為8個定量指標(biāo)，對26個省區(qū)做聚類分析的結(jié)果，是區(qū)分了省管縣前提條件不同的5大類省區(qū)；在省管縣改革現(xiàn)狀評估的基礎(chǔ)上，吳著指出，由于省管縣改革前提條件在各省區(qū)成熟程度不同，因此，漸進式的因地制宜和分類推進、而不是全國“一刀切”式的全面展開，應(yīng)該是省管縣改革的推進策略[79]。潘小娟等以浙江、海南、湖北和新疆省直管縣體制運行與改革的實證調(diào)查為基礎(chǔ)，系統(tǒng)分析了省直管縣改革的背景與動因、內(nèi)在機理、影響因素；潘著選取了6個關(guān)鍵影響因素作為量化指標(biāo)，對26個省區(qū)進行聚類分析，認(rèn)為：“不同類型省區(qū)的基本條件存在很大差異，應(yīng)該依據(jù)各自的發(fā)展階段與特點選擇不同的改革路徑，分類指導(dǎo)，分類改革”[80]；潘著在政策建議部分，將26個省區(qū)分為五大類，并明確提出了每一類省區(qū)相關(guān)改革可采取的不同具體路徑。

4.縣政治理創(chuàng)新研究

縣政治理研究是當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展綜合研究的最新熱點。近年來，周慶智和樊紅敏有關(guān)當(dāng)代中國縣政治理的研究很值得關(guān)注。周慶智通過對中國縣政治理的歷時性長時段分析，認(rèn)為自清末至新中國的縣政治理現(xiàn)代化一直致力于完善兩大政治功能：財稅汲取功能、社會控制與動員功能。這兩大功能決定了中國縣政治理的權(quán)威結(jié)構(gòu)、職能區(qū)分以及社會整合原則與治理方式。周著認(rèn)為，當(dāng)代中國縣政治理依然體現(xiàn)上述兩大功能的不斷強化，而今后中國縣政治理現(xiàn)代化的方向，是改變舊有的政治功能、權(quán)威結(jié)構(gòu)、權(quán)力性質(zhì)，完成面向公共組織的性質(zhì)轉(zhuǎn)變；而這種功能轉(zhuǎn)變以及確立一種代表公民參與制度化的公共權(quán)力原則，將是中國縣政治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵[81]。樊紅敏基于中部地區(qū)5個縣的整群調(diào)查樣本，從結(jié)構(gòu)、行為和變革維度透視縣域治理的實踐邏輯，對縣域政治結(jié)構(gòu)化、縣域經(jīng)濟發(fā)展、縣域社會維穩(wěn)和縣域治理改革展開了日常政治分析，進而概括出縣域治理運作的行政化動員理論模型，分析了縣域經(jīng)營型政府和權(quán)宜型治理的行動邏輯。在對策建議方面，樊著認(rèn)為，當(dāng)代中國縣域治理改革的雙重任務(wù)是公共性再造和合法性重塑；根本是重塑縣域政府與社會關(guān)系；關(guān)鍵是構(gòu)建公共財政體制；突破點是縣級人大改革、干部選拔體制改革和社會治理創(chuàng)新[6]。

三、研究評估

大體而言，近三十年當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究，主要取得了三方面的成績，存在四方面的不足。

(一)取得的成績

1.實證研究積累了可觀的經(jīng)驗素材

當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究必先準(zhǔn)確描述縣鄉(xiāng)政權(quán)的實際運行狀況及其成效與問題。一批研究者本著從實際出發(fā)的基本原則，對縣鄉(xiāng)政府的施政過程與村民自治的運行狀況展開了有計劃的實證研究。比如，眾多研究者運用人類學(xué)、社會學(xué)的諸多研究方法，較為系統(tǒng)地調(diào)查了典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村民自治的外部環(huán)境、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、主體關(guān)系、日常流程、組織職能和成效問題，積累了頗具規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和村民自治實證研究成果。有學(xué)者通過縣市掛職鍛煉的方式，深入縣鄉(xiāng)政權(quán)運行的內(nèi)部現(xiàn)場，憑借參與式觀察的方法，獲得了許多難以從外部調(diào)查取得的縣鄉(xiāng)政權(quán)運行狀況的事實素材。還有學(xué)者原來從事過縣鄉(xiāng)黨委政府工作，甚至擔(dān)任過黨政主官，他們以局內(nèi)人的身份開展的一些實證研究，具有很強烈的針對性和現(xiàn)實性。上述研究群體的努力，為當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究奠定了尚屬初步但極為重要的事實素材基礎(chǔ)。

2.理論研究概括了可驗的解釋模型

經(jīng)驗事實和行為實踐是繁雜多樣且變動不居的，因此，實踐的邏輯要依靠理論的邏輯加以提煉和升華，否則無法透過現(xiàn)象看本質(zhì)。對于當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究而言，經(jīng)驗素材的積累只是研究的前提和基礎(chǔ)，而理論上的概括才是研究的關(guān)鍵和中心。在縣鄉(xiāng)政權(quán)和村民自治運行狀況的實證研究基礎(chǔ)上，主流研究群體倡導(dǎo)并形成了一種經(jīng)驗與理論有機結(jié)合互動的研究路徑，即：從實際經(jīng)驗出發(fā)，提煉出概念和理論，再用經(jīng)驗來檢驗這個概念和理論，從而連接經(jīng)驗和理論，實現(xiàn)抽象概念與具體經(jīng)驗的緊密結(jié)合。例如，對于改革開放前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的變化，有學(xué)者在經(jīng)驗研究基礎(chǔ)上，概括為從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”的轉(zhuǎn)變，并解釋了這種轉(zhuǎn)變的內(nèi)在機理。關(guān)于農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與農(nóng)民關(guān)系的影響，有學(xué)者在實證研究后，提煉出從汲取型政權(quán)向“懸浮型”政權(quán)轉(zhuǎn)化的理論模型。還有諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作的“策略主義”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“內(nèi)卷化”和“制度異化”等理論模型，都具有獨到的解釋和預(yù)測功能。這些模式拓展了當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究的理論深度。

3.對策研究規(guī)劃了可取的改革方案

縣域政治發(fā)展研究突出的一個研究特色，就是不拘泥于事實描述或理論概括，甚至不局限于經(jīng)驗與理論的有機結(jié)合與良性互動。可以說，縣鄉(xiāng)政權(quán)和村民自治總體改革的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定和制度創(chuàng)新，才是當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究的重心和落腳點?？傮w而言，現(xiàn)有研究成果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革、縣鄉(xiāng)財政體制改革、縣鄉(xiāng)政府間關(guān)系體制改革和省管縣體制改革等基層政權(quán)建設(shè)具體問題上，展開了系統(tǒng)深入的研究，并提出了一系列積極的改革方案。比如，在省直管縣體制改革問題上，提出了各省市應(yīng)分類指導(dǎo)、分類改革的具體政策建議；在縣鄉(xiāng)政府間關(guān)系體制改革問題上，構(gòu)思了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”等體制框架；還有諸如紓解縣鄉(xiāng)財政困境的政策規(guī)劃和制度創(chuàng)新建議、縣委書記權(quán)力運行的優(yōu)化和制約機制創(chuàng)新思考，等等。這些對策研究對于加強和改善我國基層政權(quán)建設(shè)和村民自治，無疑具有重要的決策參考價值，構(gòu)成了黨和國家為推進改革發(fā)展穩(wěn)定而科學(xué)決策的重要思想庫?？梢哉f，上述對策研究凸顯出當(dāng)代中國大轉(zhuǎn)型時期學(xué)者論政的政治參與責(zé)任感，更透射出當(dāng)代中國一種強調(diào)“經(jīng)世致用”“問題導(dǎo)向”的學(xué)術(shù)研究大趨勢。

(二)存在的不足

1.實證研究與歷史研究有待融合

當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展的實證研究一般局限于當(dāng)代中國的相關(guān)事實描述和理論概括，卻往往缺乏歷時性長時段歷史研究。學(xué)者們習(xí)慣于運用社會學(xué)、人類學(xué)基本方法，描述當(dāng)代中國縣鄉(xiāng)政權(quán)和村治組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部功能、運行機制及其政治社會后果，但沒有集中關(guān)注形成上述體制機制的歷史淵源和制度路徑，歷史的厚重度顯得不足。就理論邏輯而言，如欲在當(dāng)代中國縣域政治“現(xiàn)在是什么”的研究基礎(chǔ)上，追問“現(xiàn)在為什么如此”，必先追溯“過去是什么”和“過去為什么如此”，最后才可預(yù)測“將來可能是什么”并規(guī)劃“將來應(yīng)該怎么辦”。正如周慶智在反思當(dāng)代中國縣級政權(quán)研究時指出：“如果不對縣級政權(quán)的‘歷史性因果關(guān)系’做出梳理，那么就不大可能把握當(dāng)今中國基層政治發(fā)展的路徑依賴和制度變遷，以及它未來的發(fā)展和變革方向?！盵81](P1-2)因此，當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展實證研究與古代、近現(xiàn)代中國的縣域政治發(fā)展歷史研究，有待深度融合。

2.理論研究問題意識有待增強

古今中外，都有某些一以貫之的永恒的政治學(xué)重大問題，在不同時期不同國家有不同的解決方案及其實踐探索，由此形成了蔚為壯觀的政治發(fā)展史?！八械恼济媾R著它們必須解決的基本問題，這些問題構(gòu)成了政治的本質(zhì)。它們是永久的和無法規(guī)避的，但是它們又允許有不同的解決方案，這些解決方案使人類得以在不同的取向之間進行選擇和替換。”[82](P12)具體到中國縣域政治發(fā)展研究，必定存在著一個政治學(xué)重大問題，歷朝歷代都著力加以思考、探索和解決，并且又具有不同的具體內(nèi)涵與時代特征，此即當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究的問題意識。然而，這個重大問題究竟是什么？目前學(xué)術(shù)界尚無權(quán)威性的論證。若不能明晰這個重大問題，則當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究將缺乏一根貫穿古今中外的主線，難以實現(xiàn)各層次和各領(lǐng)域相關(guān)研究成果之間的有機整合，最終必然制約當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究的學(xué)術(shù)質(zhì)量和理論深度。

3.理論研究框架與方法有待反思

第一，當(dāng)前研究的總體分析框架有待調(diào)整。大體而言，現(xiàn)有成果主要運用了兩種分析框架：一是以國家政權(quán)建設(shè)論為分析框架。從縣鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)具體問題出發(fā)研究當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展；二是以社會自治論為分析框架。從村民自治具體問題出發(fā)研究當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展。前者強調(diào)自上而下的國家支配和理性官僚化，后者關(guān)注自下而上的社會自主和地方民主化，看似截然相反，實際隱含的理論前提雷同，即國家與社會的二元對立。這種理論前提應(yīng)加以反思。第二，當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究的基本理論框架還不夠細致。比如，當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展的基本概念、具體內(nèi)容和衡量指標(biāo)是什么？有哪些因素制約和驅(qū)動著當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展？上述問題均亟待深入研究。第三，當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究的方法論有待進一步自覺。盡管現(xiàn)有一批運用歷史分析、行為主義政治分析、新制度主義分析和比較政治經(jīng)濟學(xué)分析的相關(guān)研究成果，但是，當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究的方法論尚缺乏系統(tǒng)而又深入的反思和厘清。上述理論框架和方法論兩大方面的研究不足，制約了當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究的理論提升。

4.對策研究戰(zhàn)略性和操作性有待加強

首先，當(dāng)代中國縣域政治的發(fā)展對策研究缺乏戰(zhàn)略性。縣級政權(quán)建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和村民自治建設(shè)三個層級和領(lǐng)域的對策研究均不少，但將縣鄉(xiāng)村全部納入縣域政治發(fā)展的整體，并系統(tǒng)研究縣域總體政治發(fā)展戰(zhàn)略與政策的研究成果，目前尚不多見。另外，即便有一些對當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展做系統(tǒng)規(guī)劃的研究成果，但往往缺乏可操作性。比如，有研究者在探討縣鄉(xiāng)村治理體制改革的過程中，曾經(jīng)提出了一些改革方案，但往往是提綱挈領(lǐng)的論述，缺乏厚重系統(tǒng)的論證與規(guī)劃，更沒有落實為具體可操作的改革方案和法律提案，最終影響了相關(guān)對策研究成果的實際應(yīng)用價值。

四、研究展望

展望當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究，如欲提升該研究的學(xué)術(shù)水準(zhǔn)和資政質(zhì)量，今后著力點可考慮以下五個方面。

(一)拓展縣域政治運行的實證研究

一是拓展當(dāng)代中國縣級政權(quán)運行的實證研究。當(dāng)代中國縣域政治運行實證研究的總體現(xiàn)狀是：村治強于鄉(xiāng)治，鄉(xiāng)治強于縣治。就縣治而言，今后應(yīng)加強全國各區(qū)域典型縣的相關(guān)實證研究，并加以歸類和比較，以形成當(dāng)代中國縣治實證研究的規(guī)模效應(yīng)。二是拓展縣鄉(xiāng)村治理的銜接和互動機制的綜合實證研究?？h鄉(xiāng)政府管理離不開村民自治協(xié)助，村民自治也離不開縣鄉(xiāng)政府的指導(dǎo)。因此，縣治、鄉(xiāng)治和村治實證研究不能各自為陣、相互割裂，要超越僅僅專注本級政權(quán)或村民自治運行的實證研究做法。今后應(yīng)加強典型個案縣的縣鄉(xiāng)政府管理與村民自治的銜接與互動機制綜合實證研究，形成當(dāng)代中國縣域政治運行的整體綜合圖景。三是拓展縣域政治具體問題解決機制的實證研究。縣域政治往往是圍繞著如何推動縣域經(jīng)濟發(fā)展、維護縣域社會穩(wěn)定、實施縣域精準(zhǔn)扶貧等具體問題而緊張運行的。通過加強縣域政治具體問題解決機制的實證研究，可以更加具體動態(tài)地透視縣域政治運行機制的總體現(xiàn)狀。

(二)對接縣域政治傳統(tǒng)的歷史研究

在拓展實證研究、加強理論研究的同時，研究者應(yīng)著力將上述研究對接中國傳統(tǒng)縣域政治的歷史研究，尤其要著力對接晚清、民國和建國以來中國縣域政治傳統(tǒng)現(xiàn)代化的歷史研究。因為當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展既不是中國傳統(tǒng)縣域政治的簡單循環(huán)，也不是割裂中國傳統(tǒng)縣域政治的凌空虛蹈，而是大轉(zhuǎn)型時期中國縣域政治傳統(tǒng)的現(xiàn)代化，其中既有新題新解，也有新題舊解，更有舊題新解。所以，研究者應(yīng)按照略古詳今、以史為鑒的原則，爬羅剔抉出中國縣域政治傳統(tǒng)現(xiàn)代化的基本線索、核心主題、戰(zhàn)略目標(biāo)和轉(zhuǎn)型路徑，并著力實現(xiàn)歷史研究與實證研究、理論研究的對接。具體而言：一方面要著力實證研究對接歷史研究，為實證研究增添歷史厚度。另一方面要著力理論研究對接歷史研究，為理論研究充實歷史經(jīng)驗。通過研究中國傳統(tǒng)縣域政治的基本內(nèi)涵及其內(nèi)在矛盾，可以深化理解當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展的核心主題、基本內(nèi)涵、戰(zhàn)略目標(biāo)和路徑選擇。

(三)深化縣域政治發(fā)展的理論研究

第一，厘清當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展基本理論問題。主要包括：縣域政治的特殊性；縣域政治發(fā)展的基本概念與主要內(nèi)容；縣域政治發(fā)展的衡量指標(biāo)體系；當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展的制約因素；中國傳統(tǒng)縣域政治的基本特征、經(jīng)驗教訓(xùn)與內(nèi)在矛盾；中國傳統(tǒng)縣域政治現(xiàn)代化的基本線索、核心主題、主要目標(biāo)與路徑選擇。第二，調(diào)整當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究的分析框架。當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展的進程中，國家與社會不應(yīng)該是簡單的二元對立關(guān)系，而應(yīng)該是互動互益互強關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主是有機統(tǒng)一而不是二元割裂的。因此，通過加強政社互動相關(guān)理論的研究，將國家與社會的有機銜接與良性互動論作為當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究的新分析框架，可更好地做到理論與實踐的有機結(jié)合。第三，深化當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展的研究方法探討。對于當(dāng)代中國縣域政治運行的實證研究環(huán)節(jié)，既要繼續(xù)堅持參與式觀察等定性研究法，也要發(fā)揮制度主義分析等政治學(xué)研究方法，還要積極運用問卷調(diào)查統(tǒng)計等定量研究法。在當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展的戰(zhàn)略與政策分析環(huán)節(jié)，更要從定性到定量逐次展開，增強對策研究的精確度。

(四)加強縣域政治發(fā)展的比較研究

一是加強當(dāng)代中國不同區(qū)域的縣域政治發(fā)展比較研究。不同的區(qū)域，有不同的縣域經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人文地理外部環(huán)境，也有不同的縣域政治發(fā)展戰(zhàn)略和政策選擇，更有不同的縣域政治發(fā)展績效。可將當(dāng)代中國劃分為東北、華北、華東、華南、西南、西北和中部七個區(qū)域，各選擇若干典型縣，展開一定樣本規(guī)模的縣域政治發(fā)展績效比較，然后具體分析影響縣域政治發(fā)展的制約因素，最后闡述這些制約因素的具體內(nèi)涵。二是加強市管縣體制與省管縣體制下的縣域政治發(fā)展比較研究。可選擇若干發(fā)展初始起點基本相同，但實行不同省市縣管理體制的典型縣，比較市管縣體制與省管縣體制對縣域政治發(fā)展的績效影響，進而為省市縣管理體制改革提供實證研究成果。三是加強當(dāng)代中國與其他國家地區(qū)的縣域政治發(fā)展比較研究?？梢赃x擇一些與當(dāng)代中國類似的轉(zhuǎn)型時期的國家和地區(qū)，將這些國家和地區(qū)的縣域政治發(fā)展與當(dāng)代中國的縣域政治發(fā)展相比較，以此拓寬當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展研究的國際視野，并從比較研究中汲取經(jīng)驗和教訓(xùn)。

(五)夯實縣域政治發(fā)展的對策研究

首先，應(yīng)從具體問題層面夯實縣域政治發(fā)展的對策研究。當(dāng)代中國縣域政治發(fā)展主要以解決縣域發(fā)展具體實際問題為重心，具有特殊的問題導(dǎo)向特征。比如，縣鄉(xiāng)政府應(yīng)采取怎樣的發(fā)展戰(zhàn)略和政策，才能保障縣域經(jīng)濟的健康快速發(fā)展、維護縣域社會的公平和諧穩(wěn)定？如何從縣域政治發(fā)展的角度，治理縣域行政腐敗或小官巨貪現(xiàn)象？研究上述縣域發(fā)展中的重大問題，可以凸顯縣域政治發(fā)展的現(xiàn)實意義和應(yīng)用價值。其次，應(yīng)從政策過程層面夯實縣域政治發(fā)展對策研究。縣域政府既要因時制宜地執(zhí)行國家政策，又要因時制宜地制定縣域政策。因此，從政策過程的科學(xué)化、民主化、高效化出發(fā)，可以尋找出縣域政治發(fā)展的現(xiàn)實路徑。比如，如何通過規(guī)范決策過程，從而實現(xiàn)縣域重大決策的科學(xué)化與民主化、落實縣域重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估？最后，應(yīng)從體制創(chuàng)新層面夯實縣域政治發(fā)展對策研究。除學(xué)術(shù)界已經(jīng)關(guān)注的縣鄉(xiāng)財政體制改革、省管縣體制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革等體制創(chuàng)新熱點問題，還要高度重視新時期縣鄉(xiāng)政府管理與村民自治的有效銜接與良性互動機制研究，努力形成政社互動、民主合作的縣域政治體制機制，從根本上解決縣域政治發(fā)展的路徑選擇問題。

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責(zé)任編輯魏佐國

[收稿日期]2016-01-18

[基金項目]國家社會科學(xué)基金項目“新時期縣政管理與村民自治的有效銜接與良性互動機制研究”(14BZZ061)。

[作者簡介]彭潤金(1978-)，男，法學(xué)博士，中共江西省委黨校政治學(xué)教研部副主任、副教授，主要從事當(dāng)代中國縣域治理現(xiàn)代化研究。

[中圖分類號]D63

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]2096-1243(2016)03-0003-17

地方治理研究2016.3