“第三方調(diào)解”：解決醫(yī)療糾紛的第四種途徑
——江西南昌創(chuàng)新醫(yī)療糾紛調(diào)解模式

楊　超，陶國(guó)根，鐘國(guó)輝

(中共江西省委黨校，江西　南昌　330003)

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“第三方調(diào)解”：解決醫(yī)療糾紛的第四種途徑
——江西南昌創(chuàng)新醫(yī)療糾紛調(diào)解模式

楊超，陶國(guó)根，鐘國(guó)輝

(中共江西省委黨校，江西南昌330003)

[摘要]醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”彌補(bǔ)了傳統(tǒng)醫(yī)療糾紛解決方式的缺陷，是當(dāng)前化解醫(yī)療糾紛的重要途徑。南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式自2012年12月26日開(kāi)始實(shí)施，通過(guò)創(chuàng)新管理機(jī)制、創(chuàng)新協(xié)調(diào)模式、規(guī)范辦事程序和創(chuàng)新人才機(jī)制，在改善醫(yī)患關(guān)系、維護(hù)醫(yī)療秩序和社會(huì)秩序等方面取得了顯著成效。但這一模式仍然存在著不足之處。為進(jìn)一步完善南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式，應(yīng)從以下幾方面著手: 完善醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”與其他解決途徑的銜接機(jī)制；建立醫(yī)療糾紛保險(xiǎn)賠付機(jī)制和慈善救助機(jī)制；加大財(cái)政投入，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，保障經(jīng)費(fèi)來(lái)源；加大對(duì)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式的宣傳力度。

[關(guān)鍵詞]醫(yī)療糾紛；第三方調(diào)解；南昌模式

通過(guò)非訴訟糾紛解決方式(Alternative Dispute Resolution，ADR)化解醫(yī)療糾紛是一種為世界各國(guó)所普遍認(rèn)可和接受的做法。近些年來(lái)，伴隨著醫(yī)療糾紛數(shù)量的快速增加，我國(guó)也開(kāi)始積極探索醫(yī)療糾紛解決的“第三方調(diào)解”道路。醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”是指作為中立的第三方組織機(jī)構(gòu)，就醫(yī)患雙方共同的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，通過(guò)對(duì)醫(yī)患雙方進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，并向醫(yī)患雙方擺明事實(shí)真相，進(jìn)而提出解決矛盾糾紛的指導(dǎo)性意見(jiàn)，促使醫(yī)患雙方能夠理性地對(duì)待雙方存在的爭(zhēng)議問(wèn)題，認(rèn)清事實(shí)，促成雙方達(dá)成諒解[1]。本文以南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”為研究對(duì)象，擬在介紹南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”的創(chuàng)建背景、運(yùn)作機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)啟示的基礎(chǔ)上，對(duì)南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”工作的進(jìn)一步完善提供若干政策建議。

一、南昌醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式的創(chuàng)建背景

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)得到了巨大進(jìn)步，醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增加，醫(yī)療隊(duì)伍逐漸充實(shí)壯大，醫(yī)療技術(shù)和醫(yī)療水平持續(xù)提高，切實(shí)保障了人民群眾的身體健康和生命安全。但是，伴隨著中國(guó)特色社會(huì)主義民主法治建設(shè)的持續(xù)深入，人民群眾的民主法治意識(shí)逐漸覺(jué)醒，民主法治理念和民主法治思維不斷提高，公眾的維權(quán)意識(shí)也日漸覺(jué)醒并逐步增強(qiáng)。由于現(xiàn)代醫(yī)療技術(shù)的飛速發(fā)展，人民群眾對(duì)醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量方面的要求和醫(yī)療診治結(jié)果的期望值越來(lái)越高，認(rèn)為“患者花了錢醫(yī)生就應(yīng)該把病看好”，超出了現(xiàn)代醫(yī)學(xué)所能達(dá)到的水平，一旦發(fā)生醫(yī)療事故或醫(yī)患糾紛就往往演變成為不可調(diào)和的社會(huì)矛盾。盡管現(xiàn)代醫(yī)療技術(shù)非常先進(jìn)，但醫(yī)學(xué)有其客觀局限性，因此，不管患者花費(fèi)了多少金錢，醫(yī)學(xué)也不可能“包治百病”，治愈每一個(gè)患者。兩者之間的矛盾，導(dǎo)致因醫(yī)療行為產(chǎn)生的醫(yī)患糾紛案件逐年增加，并呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重影響了醫(yī)療秩序和社會(huì)秩序。甚至有些地方因醫(yī)患糾紛失控，導(dǎo)致矛盾升級(jí)，最終引發(fā)了群體性事件，對(duì)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定產(chǎn)生了巨大的沖擊，演變成了“政府鬧心、社會(huì)揪心、患者傷心、醫(yī)生寒心”的尷尬局面。

南昌是江西省的省會(huì)城市，總面積7402.36平方公里，是全國(guó)35個(gè)特大城市之一，下轄南昌縣、進(jìn)賢縣、安義縣3個(gè)縣，東湖區(qū)、西湖區(qū)、青云譜區(qū)、灣里區(qū)、青山湖區(qū)、新建區(qū)①6個(gè)區(qū)，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、桑海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)3個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)和紅谷灘新區(qū)，常住總?cè)丝诩s530萬(wàn)人。近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)建設(shè)大投入、大建設(shè)、大發(fā)展戰(zhàn)略的強(qiáng)力推進(jìn)，南昌的城鎮(zhèn)化速度不斷加快，2014年城鎮(zhèn)化率已達(dá)70.86%，提前實(shí)現(xiàn)南昌市“十二五”城鎮(zhèn)化率70%的目標(biāo)。南昌城鎮(zhèn)化速度的加快，使得城市人口比例逐年增長(zhǎng)，城市轄區(qū)總面積不斷擴(kuò)大，各級(jí)各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)的數(shù)量也是逐年攀升。截至2014年底，南昌地區(qū)有省級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)18家，市級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)46家，區(qū)屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)2145家，共計(jì)2209家。省、市、區(qū)級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)占全省醫(yī)療機(jī)構(gòu)的比重分別為0.82%、2.08%和97.10%。雖然省、市兩級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的數(shù)量不多、占比不高，但是這些醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)模普遍較大，床位數(shù)和業(yè)務(wù)量在南昌地區(qū)均占有很大比重，醫(yī)療技術(shù)水平和醫(yī)療服務(wù)水平在全市乃至全省都是處于金字塔的頂端，是全省患者看病就醫(yī)的聚集地。就醫(yī)人數(shù)太多，診療業(yè)務(wù)量巨大，疑難雜癥患者多，產(chǎn)生醫(yī)療糾紛的概率就高，因此，這些機(jī)構(gòu)往往也是醫(yī)療糾紛的多發(fā)、頻發(fā)地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年南昌地區(qū)發(fā)生醫(yī)療糾紛315起，其中屬于“醫(yī)鬧”“群訪”“暴力索賠”等方式的有278起，占醫(yī)療糾紛總數(shù)的88.3%[2]。2011年南昌地區(qū)發(fā)生醫(yī)患糾紛583起，比上年增加了近一倍，其中省級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)生380起，占65.2%；市級(jí)及市以下醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)生203起，占34.8%[3]。

根據(jù)2002年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》的規(guī)定，醫(yī)患糾紛一旦發(fā)生之后，可以有三種途徑予以解決：一是醫(yī)患協(xié)商解決。醫(yī)患自行協(xié)商的優(yōu)點(diǎn)在于程序靈活簡(jiǎn)便、操作簡(jiǎn)單容易。但缺點(diǎn)是因醫(yī)患雙方當(dāng)事人陷入嚴(yán)重的信任危機(jī)，往往難以達(dá)成和解。如2011年3月，72歲的退休工人蔡某某在南昌市某耳鼻咽喉醫(yī)院做了鼻內(nèi)鏡鼻竇手術(shù)，后因鼻腔流血而引發(fā)糾紛，要求院方賠償2.6萬(wàn)元，后改為20萬(wàn)元。因訴求未得到滿足，患者多次去醫(yī)院吵鬧，先是揚(yáng)言要從醫(yī)院三樓跳樓自殺，后來(lái)又說(shuō)要拉兩車人去醫(yī)院鬧事。醫(yī)院則認(rèn)為，手術(shù)治療是按規(guī)范操作進(jìn)行的?；颊咝g(shù)后鼻腔少量出血，是因?yàn)闆](méi)有按照醫(yī)生的要求規(guī)范治療糖尿病，血糖沒(méi)有得到控制，導(dǎo)致鼻腔反復(fù)粘膜發(fā)炎，偶爾產(chǎn)生少量滲血，與手術(shù)本身無(wú)關(guān)。2011年11月，醫(yī)患雙方自愿進(jìn)行協(xié)商，醫(yī)院補(bǔ)償患方600元藥費(fèi)，并簽訂了調(diào)解協(xié)議書(shū)。后來(lái)，患方又反悔，推翻了承諾。二是衛(wèi)生行政部門解決。一方面，由于衛(wèi)生行政部門屬于醫(yī)療機(jī)構(gòu)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門，由其主持調(diào)解，有“部門保護(hù)主義”嫌疑，患者及其家屬在心理上排斥戒備，醫(yī)療事故技術(shù)鑒定結(jié)論往往難以得到認(rèn)同。另一方面，行政機(jī)構(gòu)只能針對(duì)醫(yī)療事故的爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解，而現(xiàn)實(shí)中這類爭(zhēng)議僅占醫(yī)療糾紛中的很少一部分。三是訴訟解決。訴訟具有很強(qiáng)的專業(yè)性，但是程序繁瑣審理過(guò)程漫長(zhǎng)，且成本較高，導(dǎo)致患者的損失得不到及時(shí)的救濟(jì)。如2008年7月7日，一患者從陽(yáng)臺(tái)墜落，被緊急送到南昌市某醫(yī)院搶救。但是，由于診療過(guò)錯(cuò)，患者第二天便因腦疝而死亡。醫(yī)患雙方在自行協(xié)商調(diào)解不成的情況下，死者的親屬將南昌市某醫(yī)院告上了法庭。從2009年3月18日法院受理到2013年4月17日法院作出最終判決，整個(gè)訴訟過(guò)程耗時(shí)近4年，患方最后是身心疲憊。

由于醫(yī)療糾紛傳統(tǒng)解決途徑自身的不足與缺陷，導(dǎo)致醫(yī)患糾紛解決陷入了尷尬境地。南昌地區(qū)多發(fā)頻發(fā)的醫(yī)療糾紛，不僅影響了醫(yī)療機(jī)構(gòu)的正常工作，還對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定帶來(lái)了不小的沖擊。由于醫(yī)療糾紛傳統(tǒng)解決途徑存在的弊端，導(dǎo)致醫(yī)療糾紛發(fā)生之后，患者及其家屬抱著“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的心理，選擇大吵大鬧、打砸攔堵、媒體曝光等方式給醫(yī)療機(jī)構(gòu)施加壓力。南昌地區(qū)有些醫(yī)療機(jī)構(gòu)為了不把事情鬧大，往往遵循“息事寧人”的態(tài)度，選擇花錢買平安。但是患方的“獅子大開(kāi)口”，使賠償數(shù)額大得令人瞠目結(jié)舌，公立醫(yī)院面臨著國(guó)有資產(chǎn)流失的隱患。2014年，中華醫(yī)院管理學(xué)會(huì)對(duì)山西、河北、福建、黑龍江、北京5個(gè)省市的27家二級(jí)以上醫(yī)院在2011～2013年3年間發(fā)生的醫(yī)療糾紛進(jìn)行了調(diào)查統(tǒng)計(jì)，結(jié)果表明，27家醫(yī)院平均每年發(fā)生要求賠償?shù)尼t(yī)療糾紛685件，每年平均賠償?shù)臄?shù)額為2431.2萬(wàn)元，折合每家醫(yī)院每年的賠償數(shù)額為90萬(wàn)元左右[4]。另?yè)?jù)南昌市公安局相關(guān)部門人員透露，南昌地區(qū)僅2011年就發(fā)生打砸醫(yī)院和醫(yī)務(wù)人員的醫(yī)療糾紛事件近百起，不僅使醫(yī)務(wù)人員的身心倍受打擊，還導(dǎo)致醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)大量流失，造成了極其惡劣的社會(huì)影響。因此，探索高效率、低成本的醫(yī)療糾紛第三方調(diào)解機(jī)制，成為南昌地區(qū)各級(jí)政府亟需重視和解決的一道重要難題，也是構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系、維護(hù)南昌地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的迫切要求。

與傳統(tǒng)的三種醫(yī)患糾紛解決方式相比，醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”具有三大優(yōu)勢(shì)：一是結(jié)果更加客觀公正。醫(yī)患糾紛的解決引入與醫(yī)患雙方?jīng)]有利益糾葛、身份獨(dú)立的第三方進(jìn)行調(diào)解，有利于緩和醫(yī)患雙方的對(duì)立情緒，減輕雙方當(dāng)事人的心理壓力，確保調(diào)解結(jié)果的公信力。二是過(guò)程更加省時(shí)省錢。與訴訟解決相比，第三方調(diào)解程序更加簡(jiǎn)便易操作，可以有效地減少醫(yī)療糾紛化解耗費(fèi)的時(shí)間。同時(shí)，第三方調(diào)解通常都是免費(fèi)的，也有利于節(jié)約成本。三是形式更加靈活高效。第三方調(diào)解工作充分尊重醫(yī)患雙方的自主權(quán)，在第三方進(jìn)行調(diào)解過(guò)程中，雙方當(dāng)事人可以自由協(xié)商，根據(jù)糾紛的具體情況選擇靈活高效的方式，摒除那些繁瑣而沒(méi)有實(shí)際價(jià)值的程序，以提高醫(yī)療糾紛解決效率。隨著醫(yī)療糾紛第三方調(diào)解工作在全國(guó)各地的深入開(kāi)展，醫(yī)療糾紛第三方調(diào)解已經(jīng)得到了衛(wèi)生部門的認(rèn)可，并在實(shí)踐中形成了許多典型模式，如北京模式、上海模式、天津模式、海南模式、南京模式和寧波模式等。在學(xué)習(xí)借鑒寧波模式的基礎(chǔ)上，并根據(jù)本地的實(shí)際情況，南昌不斷創(chuàng)新工作理念和工作機(jī)制，于2011年開(kāi)始探索具有地方特色的南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式。正是在這一背景下，江西省于2011年12月掛牌成立了南昌市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)和南昌地區(qū)醫(yī)患糾紛調(diào)處中心，該中心與衛(wèi)生行政部門和醫(yī)療機(jī)構(gòu)不存在任何隸屬關(guān)系，而是以獨(dú)立的第三方身份介入南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛的調(diào)處，使醫(yī)療糾紛調(diào)處朝著更加公平、公正的方向前進(jìn)。同時(shí)，“第三方調(diào)解”模式也成為了南昌地區(qū)醫(yī)患雙方解決醫(yī)療糾紛的第四種途徑。

二、南昌醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式的運(yùn)作機(jī)制

(一)組織架構(gòu)

2011年8月，為進(jìn)一步做好南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛預(yù)防和調(diào)處工作，經(jīng)南昌市委、市政府同意，成立了由市委副書(shū)記、政法委書(shū)記兼任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，市政府分管副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，省、市其他部門領(lǐng)導(dǎo)參與決策的南昌地區(qū)醫(yī)患糾紛預(yù)防和調(diào)處工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛調(diào)處中心的組織籌建工作，并為保障醫(yī)療糾紛調(diào)處中心的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在辦公用房、辦公經(jīng)費(fèi)、人員配置等方面提供便利。辦公室現(xiàn)設(shè)在司法局，由市司法局長(zhǎng)兼任辦公室主任，副局長(zhǎng)兼任醫(yī)調(diào)中心主任，形成以人民調(diào)解為平臺(tái)，綜治、維穩(wěn)、信訪、司法、衛(wèi)生、公安、民政、財(cái)政、宣傳、紀(jì)檢、組織等職能部門通力合作，社會(huì)廣泛參與的工作格局(見(jiàn)圖1)。

圖1　組織架構(gòu)

(二)運(yùn)行方式

1．制度保障

為確保醫(yī)療糾紛調(diào)處中心公平、公正、依法調(diào)解，南昌市先后頒布了《南昌市醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理辦法》(2011年南昌市人民政府令第144號(hào))、《南昌市人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于醫(yī)療糾紛預(yù)防與處置若干意見(jiàn)(試行)的通知》(洪府廳發(fā)[2011]145號(hào))等文件，就醫(yī)療糾紛的預(yù)防、處置、調(diào)解、法律責(zé)任進(jìn)行了進(jìn)一步明確和規(guī)范，使相關(guān)調(diào)解處置有所依據(jù)，方便操作。

2．受理及調(diào)解期限

南昌市為使醫(yī)療糾紛調(diào)解工作規(guī)范化，對(duì)醫(yī)療糾紛案件的受理?xiàng)l件、調(diào)解程序和終止情形進(jìn)行了明確的規(guī)定。醫(yī)療糾紛調(diào)處中心對(duì)符合以下兩個(gè)條件之一的予以受理：一是醫(yī)患雙方當(dāng)事人自愿申請(qǐng)調(diào)解的醫(yī)療糾紛(不論索賠金額大小)；二是賠付金額超過(guò)2萬(wàn)元的醫(yī)療糾紛。對(duì)醫(yī)患雙方自愿提出的醫(yī)療糾紛申請(qǐng)，醫(yī)療糾紛調(diào)處中心應(yīng)當(dāng)在3個(gè)工作日內(nèi)作出是否受理的答復(fù)，并及時(shí)通知醫(yī)患雙方當(dāng)事人。醫(yī)療糾紛調(diào)處中心在作出受理醫(yī)療糾紛調(diào)解申請(qǐng)的決定后，應(yīng)當(dāng)指定或由醫(yī)患雙方當(dāng)事人選擇好調(diào)解員，并在7個(gè)工作日內(nèi)，向雙方當(dāng)事人了解相關(guān)情況，同時(shí)根據(jù)當(dāng)事人的要求，組織調(diào)查、核實(shí)、評(píng)估。醫(yī)療糾紛調(diào)處中心調(diào)解醫(yī)療糾紛應(yīng)當(dāng)自受理之日起30個(gè)工作日內(nèi)調(diào)解完畢。對(duì)出現(xiàn)醫(yī)患雙方任何一方拒絕醫(yī)調(diào)中心調(diào)解的，或者任何一方已向衛(wèi)生行政部門提請(qǐng)醫(yī)療事故爭(zhēng)議處理的，或者任何一方已向人民法院提起訴訟的，或者醫(yī)療糾紛由非法行醫(yī)引發(fā)的和醫(yī)患雙方選擇其他合法途徑解決的五種情形，醫(yī)療糾紛調(diào)處中心應(yīng)不予受理，已作出受理的也要及時(shí)終止調(diào)解(見(jiàn)圖2)。

圖2　工作流程

3．科學(xué)化、專業(yè)化調(diào)解

為進(jìn)一步完善以人民調(diào)解化解矛盾的主渠道，集人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解于一體，南昌市創(chuàng)新了“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制。市醫(yī)調(diào)中心建立了“六支隊(duì)伍”人員架構(gòu)，組建了“專業(yè)化、職業(yè)化、群眾化”的第三方調(diào)解體系。通過(guò)建立以基層群眾、“中心工作”人員、監(jiān)督員、醫(yī)務(wù)人員、法學(xué)專家、醫(yī)學(xué)專家組建的“六支隊(duì)伍”為架構(gòu)的第三方調(diào)解隊(duì)伍，并為他們發(fā)放聘書(shū)，完善了調(diào)解隊(duì)伍人員結(jié)構(gòu)。在全市各地、各行、各業(yè)選任了一批品行端正、辦事公道、能力較強(qiáng)的人員充實(shí)兼職調(diào)解員隊(duì)伍，聘請(qǐng)了一些具有廣泛群眾基礎(chǔ)，了解社情民意的人大代表、政協(xié)委員作為特約調(diào)解員和特約監(jiān)督員，保證了醫(yī)療糾紛調(diào)解工作“從群眾中來(lái)”；調(diào)解員深入發(fā)案醫(yī)院了解醫(yī)療行為過(guò)程和矛盾的來(lái)龍去脈，深入到村居了解患者的家庭情況、思維方式、行為特點(diǎn)和具體訴求，制定有針對(duì)性的調(diào)解方案，體現(xiàn)了醫(yī)療糾紛調(diào)解工作“到群眾中去”。

4．強(qiáng)化調(diào)解工作的物質(zhì)保障

為確保調(diào)解工作的物質(zhì)需求，一是由江西省和南昌市兩級(jí)財(cái)政按6:4的比例每年撥付200萬(wàn)元用于南昌地區(qū)醫(yī)調(diào)工作并納入每年財(cái)政預(yù)算；二是籌建了辦公用房，并妥善安排好了有關(guān)物業(yè)問(wèn)題、職工用餐、警務(wù)備勤、辦公用品等。

5．完善調(diào)解工作應(yīng)急保障機(jī)制

為加強(qiáng)由醫(yī)患糾紛引發(fā)的群體性事件的快速反應(yīng)能力，出臺(tái)了《南昌市醫(yī)患糾紛應(yīng)急處置工作預(yù)案》，根據(jù)醫(yī)患糾紛引發(fā)的群體性事件的范圍、性質(zhì)、危害程度，由市綜治辦牽頭，協(xié)調(diào)公安、司法、衛(wèi)生、民政、宣傳等部門聯(lián)合執(zhí)法，將群體性事件及時(shí)化解，確保社會(huì)大局安全穩(wěn)定。

(三)實(shí)施成效

2012年，南昌地區(qū)醫(yī)調(diào)中心榮獲年度“江西十大法治人物先進(jìn)群體”，“醫(yī)調(diào)委”被司法部授予“全國(guó)模范醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)”，諸多中央新聞媒體對(duì)南昌市“醫(yī)調(diào)委”的工作進(jìn)行了廣泛報(bào)道，醫(yī)患糾紛人民調(diào)解的“南昌模式”已初步形成。

1.化解了醫(yī)患矛盾，維護(hù)了醫(yī)療秩序

醫(yī)療糾紛第三方調(diào)解機(jī)制建立之前，發(fā)生了醫(yī)療糾紛，患者往往會(huì)纏住醫(yī)療機(jī)構(gòu)大吵大鬧，影響了醫(yī)院正常的醫(yī)療秩序。但是，醫(yī)療糾紛第三方調(diào)解機(jī)制建立后，相當(dāng)于設(shè)置了一個(gè)“緩沖區(qū)”，有了糾紛找“第三方”。截至2014年底，南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛調(diào)處中心共接待咨詢?nèi)藬?shù)1371人次，立案受理醫(yī)療糾紛案件778起，調(diào)解結(jié)案713起(其中，省級(jí)醫(yī)院503起，市級(jí)醫(yī)院197起，區(qū)屬醫(yī)院13起)(見(jiàn)圖3)，結(jié)案率由2012年的91%上升至2014年的100%，年均結(jié)案率高達(dá)96%。三年來(lái)患方索賠總金額為2.79億元，個(gè)案平均索賠38.6萬(wàn)元，醫(yī)院實(shí)際賠付總金額為3498萬(wàn)元，個(gè)案實(shí)際平均賠償4.91萬(wàn)元。醫(yī)療糾紛調(diào)處中心其間共向相關(guān)部門提出管理、預(yù)防和處置意見(jiàn)17條，公安部門涉醫(yī)出警次數(shù)同期下降65%，醫(yī)患糾紛到各級(jí)信訪部門信訪次數(shù)的人次同比下降84%，取得了明顯的社會(huì)效果。

圖3　2012-2014年調(diào)解結(jié)案情況

2．減少了人員編制，節(jié)約了資源消耗

南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛調(diào)處中心屬于非政府組織，它以中立的第三方身份參與南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛的調(diào)解，調(diào)解隊(duì)伍主要由專(兼)職人民調(diào)解員、特約監(jiān)督員、特約調(diào)解監(jiān)督員、人民調(diào)解員和法學(xué)咨詢專家和醫(yī)學(xué)咨詢專家六支隊(duì)伍構(gòu)成，大多數(shù)都是從社會(huì)上聘請(qǐng)的兼職人員，從而避免了增設(shè)專門機(jī)構(gòu)、增編專職人員帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。通過(guò)綜治、司法部門牽頭，醫(yī)調(diào)中心參與實(shí)施，有效地調(diào)解了醫(yī)患糾紛矛盾，降低了資源消耗。同時(shí)，也避免了患者“漫天要價(jià)，不賠則鬧”局面的出現(xiàn)。從醫(yī)調(diào)工作三年多實(shí)際賠付額僅為索價(jià)的12.5%的狀況來(lái)看，無(wú)疑也是對(duì)降低醫(yī)療成本的一種減壓(見(jiàn)圖4)。

圖4　2012-2014年實(shí)際賠付/索價(jià)情況

3．比雙方協(xié)商解決更柔性、更權(quán)威

醫(yī)生和患者之間的醫(yī)療糾紛，直接面對(duì)面，缺乏醫(yī)生和患者之間的緩沖地帶，由于患者情緒沖動(dòng)，很容易導(dǎo)致沖突，如果患者漫天要價(jià)，很難達(dá)成和解，即使進(jìn)入談判過(guò)程中，也可能會(huì)由于意見(jiàn)分歧，而導(dǎo)致談判夭折。南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛調(diào)處中心作為獨(dú)立的“第三方”介入調(diào)解，等于在醫(yī)生和患者之間設(shè)置了一個(gè)緩沖帶，避免了醫(yī)患之間的直接沖突，這樣不僅使醫(yī)患之間的矛盾得以柔化，還在醫(yī)患之間搭建起了一坐有效溝通的橋梁，有利于消除分歧、弄清事實(shí)、明確責(zé)任。而且調(diào)解完成后，醫(yī)患雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議書(shū)，也具有法律約束力。

三、南昌醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式的經(jīng)驗(yàn)啟示

(一)創(chuàng)新管理機(jī)制

南昌建立了各項(xiàng)工作職責(zé)制度、調(diào)處流程制度、重大事項(xiàng)報(bào)告制度、專家守則制度以及檔案管理制度等，保障了醫(yī)療糾紛調(diào)解工作始終抓住調(diào)解質(zhì)量、注重調(diào)解效率。以制度保障的形式，充分發(fā)揮“六大優(yōu)勢(shì)”，即研究合議優(yōu)勢(shì)、專家咨詢優(yōu)勢(shì)、審批把關(guān)優(yōu)勢(shì)、討論否決優(yōu)勢(shì)、監(jiān)督檢查優(yōu)勢(shì)、制度管理優(yōu)勢(shì)。規(guī)定了“三不調(diào)”，即違法違規(guī)的不調(diào)、顯失公平的不調(diào)、損害醫(yī)患雙方利益的不調(diào)。并定期將調(diào)解中發(fā)現(xiàn)的情況和問(wèn)題向醫(yī)方反饋通氣，幫助醫(yī)方提高服務(wù)質(zhì)量，從源頭上預(yù)防和減少醫(yī)患矛盾。對(duì)發(fā)生的現(xiàn)場(chǎng)沖突，注重引導(dǎo)醫(yī)院做好疏通和保衛(wèi)工作，協(xié)調(diào)公安部門做好處置工作；對(duì)可能發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)沖突的醫(yī)療糾紛，及時(shí)將信息反饋給有關(guān)醫(yī)院和公安部門，做好預(yù)警工作，引導(dǎo)患方依法索賠、理性維權(quán)。

(二)創(chuàng)新協(xié)調(diào)模式

南昌搭建了綜治牽頭、多管齊下、條塊結(jié)合的管理協(xié)調(diào)模式。綜治部門牽頭協(xié)調(diào)，在各相關(guān)政法和行政管理部門之間理順了關(guān)系，凸現(xiàn)了政法、綜治部門在社會(huì)治安管理和社會(huì)管理資源整合方面的優(yōu)勢(shì)。在管理方面為黨和政府出主意，當(dāng)參謀助手；在運(yùn)行保障和經(jīng)費(fèi)調(diào)撥上給予協(xié)調(diào)、督辦；在實(shí)際工作中又參與調(diào)解并通過(guò)黨務(wù)口協(xié)調(diào)當(dāng)事人居住地的綜治、治安及基層黨組織協(xié)助工作。形成了人民調(diào)解工作與公安現(xiàn)場(chǎng)處置互動(dòng)、人民調(diào)解工作與衛(wèi)生行政管理工作互動(dòng)、人民調(diào)解工作與患者所在地綜治工作互動(dòng)的生動(dòng)畫(huà)面。對(duì)化解醫(yī)患矛盾，起到了不可或缺的作用。

(三)規(guī)范辦事程序

南昌形成了各司其職、依規(guī)辦事、有效銜接的辦事程序。在發(fā)生醫(yī)患糾紛的過(guò)程中，從具體醫(yī)療單位的預(yù)防、預(yù)警，到按現(xiàn)場(chǎng)屬地公安機(jī)關(guān)處置，再到醫(yī)調(diào)委介入?yún)f(xié)調(diào)調(diào)解，醫(yī)療單位和患方住所地綜治部門的應(yīng)答配合，專家咨詢程序的啟動(dòng)要求，雙方訴求差距造成調(diào)解終止后的起訴，巡回法庭的受理與確認(rèn)裁決，都有細(xì)致具體的職責(zé)劃分。市中級(jí)人民法院出臺(tái)了《南昌市法院系統(tǒng)與南昌地區(qū)醫(yī)患糾紛調(diào)處中心訴求對(duì)接工作實(shí)施辦法》，明確了巡回法庭為調(diào)解工作提供司法確認(rèn)、法律顧問(wèn)服務(wù)，對(duì)調(diào)解不成的案件進(jìn)行民事審判，為醫(yī)患雙方提供一站式服務(wù)。

(四)創(chuàng)新人才機(jī)制

一是溝通協(xié)調(diào)，嚴(yán)把入口。在廣泛征求意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，市醫(yī)調(diào)中心把一批學(xué)歷高、能力強(qiáng)、為人公正、聯(lián)系群眾、熱心調(diào)解工作，并具有一定醫(yī)學(xué)、法律、政策水平的同志吸收到調(diào)解員隊(duì)伍中來(lái)。二是實(shí)現(xiàn)橫向交流，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。中心根據(jù)工作需要，適時(shí)組織專家、調(diào)解人員到外地學(xué)習(xí)先進(jìn)的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)外地經(jīng)常有媒體人員等來(lái)訪問(wèn)醫(yī)調(diào)中心。通過(guò)走出去與請(qǐng)進(jìn)來(lái)，進(jìn)一步提高了調(diào)解員的業(yè)務(wù)水平和調(diào)解能力。三是搞好推優(yōu)推先活動(dòng)。2012年，市醫(yī)調(diào)中心一名同志獲得了司法部“全國(guó)模范調(diào)解能手”光榮稱號(hào)。同時(shí)，造就了一支政治思想堅(jiān)定、工作作風(fēng)過(guò)硬、調(diào)解業(yè)務(wù)精通、工作業(yè)績(jī)一流的調(diào)解隊(duì)伍。在醫(yī)調(diào)隊(duì)伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)過(guò)程中，司法行政部門著重強(qiáng)化醫(yī)調(diào)隊(duì)伍的“七種能力”，即文字書(shū)寫(xiě)能力、分析判斷能力、歸納綜合能力、說(shuō)服引導(dǎo)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、法學(xué)專業(yè)能力、駕駛調(diào)解能力，不斷提升調(diào)解水平和調(diào)解效果。

四、進(jìn)一步完善南昌醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式的策略

(一)完善醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”與其他解決途徑的銜接機(jī)制

醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”作為化解醫(yī)療糾紛的重要途徑，在實(shí)踐中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，已經(jīng)成為各地深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系的重要舉措。但是，這并不意味著“第三方調(diào)解”就可以解決所有的醫(yī)療糾紛?！暗谌秸{(diào)解”機(jī)制只是諸多醫(yī)療糾紛解決機(jī)制中的一種，與其他醫(yī)療糾紛解決機(jī)制之間是一種相互銜接、互為補(bǔ)充的關(guān)系。如果要全面體現(xiàn)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮其在實(shí)踐中化解醫(yī)療糾紛的作用，就必須努力構(gòu)建“第三方調(diào)解”與其他醫(yī)療糾紛解決方式之間的良性互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“第三方調(diào)解”機(jī)制與其他醫(yī)療糾紛解決機(jī)制的有效銜接。明確醫(yī)患協(xié)商解決、衛(wèi)生行政部門解決、訴訟解決和“第三方調(diào)解”解決等醫(yī)療糾紛解決機(jī)制各自的受理范圍，建立一個(gè)各種醫(yī)療糾紛解決途徑功能互補(bǔ)的多元互動(dòng)型調(diào)解制度，即醫(yī)患能夠協(xié)商解決的，積極引導(dǎo)醫(yī)患雙方當(dāng)事人和解；醫(yī)患不接受和解或協(xié)商解決不成的，衛(wèi)生行政部門可以適當(dāng)介入；如果雙方當(dāng)事人任何一方對(duì)衛(wèi)生行政部門的公正性提出質(zhì)疑，則可以委托具有獨(dú)立身份的第三方進(jìn)行調(diào)解；即便是人民法院在受理醫(yī)療糾紛案件時(shí)，也要堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先原則，調(diào)解不成再由人民法院依法進(jìn)行判決。由此可見(jiàn)，化解醫(yī)療糾紛不是讓“第三方調(diào)解”唱獨(dú)角戲，要建立協(xié)商解決、衛(wèi)生行政部門解決、訴訟解決與“第三方調(diào)解”解決的有效銜接機(jī)制，以彌補(bǔ)不同醫(yī)療糾紛解決方式的不足和缺陷，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療糾紛不同解決方式在功能上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

(二)建立醫(yī)療糾紛保險(xiǎn)賠付機(jī)制和慈善救助機(jī)制

醫(yī)療責(zé)任賠付款能否及時(shí)到位，與醫(yī)患雙方當(dāng)事人的切身利益息息相關(guān)，直接影響著醫(yī)療糾紛的最終解決。為保護(hù)醫(yī)患雙方當(dāng)事人的切身利益，使醫(yī)療責(zé)任賠付款在醫(yī)療糾紛解決后得到及時(shí)足額的支付，還必須積極構(gòu)建醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”與醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)制度和慈善救助制度的有效銜接機(jī)制。醫(yī)療糾紛調(diào)解與保險(xiǎn)理賠在工作內(nèi)容方面有很多的相似之處，如什么原因?qū)е铝思m紛的產(chǎn)生、糾紛造成的損失大小和醫(yī)療機(jī)構(gòu)是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任等。醫(yī)療糾紛出現(xiàn)之后，保險(xiǎn)公司作為相關(guān)利益方，也可以派理賠人員參與到醫(yī)療糾紛的調(diào)解中來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)醫(yī)療糾紛調(diào)解與醫(yī)療糾紛保險(xiǎn)理賠的二合一。醫(yī)療糾紛調(diào)解雙方當(dāng)事人最終達(dá)成協(xié)議的，保險(xiǎn)公司應(yīng)該對(duì)保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的賠償金額及時(shí)予以賠付，而超出保險(xiǎn)責(zé)任范圍的賠償責(zé)任則由醫(yī)療機(jī)構(gòu)自己承擔(dān)。與此同時(shí)，保險(xiǎn)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)公司的理賠監(jiān)督，依法保障保單能夠得到及時(shí)執(zhí)行。因此，政府要在醫(yī)療機(jī)構(gòu)積極推行醫(yī)療責(zé)任險(xiǎn)制度，完善與醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)相結(jié)合的醫(yī)療糾紛第三方調(diào)解機(jī)制。不僅公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)要參與醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)，還要積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)尤其是營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的參與，這樣有利于形成醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”和保險(xiǎn)理賠互為補(bǔ)充、互相促進(jìn)的良好局面，使醫(yī)療糾紛能夠得到更好的解決。同時(shí)，要探索建立醫(yī)療糾紛的慈善救助機(jī)制，如果醫(yī)院沒(méi)有明顯的過(guò)錯(cuò)，但患者確實(shí)經(jīng)濟(jì)困難的，可以考慮慈善救濟(jì)。對(duì)貧困家庭的慈善援助，有利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

(三)加大財(cái)政投入，保障經(jīng)費(fèi)來(lái)源

充足、穩(wěn)定、可靠的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”機(jī)制持續(xù)、高效、有序運(yùn)行的重要保障。醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”從其實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)，是一項(xiàng)社會(huì)性公共服務(wù)，是非盈利的公益性事業(yè)，如果沒(méi)有經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，將難于保證其持續(xù)、有效地運(yùn)作。因此，為實(shí)現(xiàn)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”機(jī)制的持續(xù)健康發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》所規(guī)定之職責(zé)，高度重視醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作，加大對(duì)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”工作的財(cái)政扶持力度。江西省高度重視醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”工作，為保證南昌市醫(yī)調(diào)中心工作的順利開(kāi)展，規(guī)定由江西省和南昌市兩級(jí)財(cái)政按6:4的比例，每年投入200萬(wàn)元用于南昌地區(qū)醫(yī)調(diào)工作并納入財(cái)政預(yù)算。毋庸置疑，省市兩級(jí)財(cái)政對(duì)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”工作的經(jīng)費(fèi)支持，為醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”工作的順利開(kāi)展，并取得顯著成效奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，為了進(jìn)一步促進(jìn)醫(yī)調(diào)中心工作的可持續(xù)開(kāi)展，政府不僅要繼續(xù)堅(jiān)持公共財(cái)政保障，加大對(duì)“第三方調(diào)解”機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持，還應(yīng)該積極創(chuàng)造有利的政策環(huán)境，拓寬“第三方調(diào)解”機(jī)構(gòu)的資金籌措渠道，使“第三方調(diào)解”機(jī)構(gòu)可以獲得更多的符合國(guó)家法律法規(guī)的資金來(lái)源。例如，通過(guò)制定稅收減免優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)向醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”機(jī)構(gòu)進(jìn)行慈善捐贈(zèng)；出臺(tái)財(cái)政貼息政策，對(duì)經(jīng)常向醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)、符合信貸條件的各類企業(yè)給予信貸支持，并按規(guī)定給予財(cái)政貼息等政策扶持。

(四)加大對(duì)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式的宣傳力度

南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛調(diào)處中心籌建運(yùn)營(yíng)之后，通過(guò)電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體對(duì)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”的內(nèi)涵、調(diào)解程序和調(diào)解效果等進(jìn)行了宣傳介紹，提高了醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”的知曉度和美譽(yù)度。但是，總體來(lái)看宣傳力度還顯得不夠，尤其是缺乏對(duì)社會(huì)現(xiàn)象由表及里、由淺到深的深層次報(bào)道，公眾對(duì)南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”工作的知曉率不高。為爭(zhēng)取廣大民眾對(duì)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”的了解和信任，必須采取積極有效措施，加大宣傳力度，打出自己的品牌，擴(kuò)大自己的影響力，贏得社會(huì)更廣泛的認(rèn)同。首先，從內(nèi)容上看，要加強(qiáng)典型案例宣傳。從群眾偏好來(lái)看，群眾雖然會(huì)看數(shù)據(jù)報(bào)道，但更喜歡看典型案例。要采用群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式(電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等)，結(jié)合醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”的典型案例，進(jìn)行深層次的宣傳報(bào)道，提高群眾的知曉度。其次，從宣傳形式上看，應(yīng)該建立門戶網(wǎng)站。現(xiàn)代社會(huì)，網(wǎng)絡(luò)是人們獲取信息的重要渠道之一。醫(yī)調(diào)委或醫(yī)調(diào)中心應(yīng)該建立自己的門戶網(wǎng)站，通過(guò)門戶網(wǎng)站向社會(huì)介紹醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”的相關(guān)知識(shí)，與此同時(shí)，還要積極打造信息公開(kāi)平臺(tái)，將醫(yī)療糾紛調(diào)解進(jìn)程、調(diào)解成功率、獲賠額及結(jié)案時(shí)間等方面的信息及時(shí)向社會(huì)公布，不斷提升南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”工作的透明度。最后，從宣傳主體看，要責(zé)任到部門。醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”的宣傳介紹，僅靠醫(yī)調(diào)委或醫(yī)調(diào)中心唱獨(dú)角戲是不夠的，需要多部門分工合作完成。因此，應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)章制度，明確醫(yī)療機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生部門、司法部門和醫(yī)調(diào)中心等相關(guān)部門在醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”宣傳中的責(zé)任，以形成多部門合作共同致力于醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”宣傳的良好局面。

注釋：

①2015年8月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)南昌市部分行政區(qū)劃調(diào)整方案，同意撤銷新建縣，設(shè)立南昌市新建區(qū)，以原新建縣的行政區(qū)域?yàn)樾陆▍^(qū)的行政區(qū)域。

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責(zé)任編輯劉云華

[收稿日期]2016-03-16

[作者簡(jiǎn)介]楊超(1964-)，男，河北雄縣人，中共江西省委黨校副校長(zhǎng)、教授，主要從事公共危機(jī)管理研究；陶國(guó)根(1982-)，男，江西南昌人，碩士，中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部副教授，主要從事公共政策研究；鐘國(guó)輝(1984-)，男，江西分宜人，博士，中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部講師，主要從事行政管理研究。

[中圖分類號(hào)]C913.7

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2096-1243(2016)03-0039-10

地方治理研究2016.3