美國和新加坡公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建過程比較

沈　嵐

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，合肥　230601)

?

美國和新加坡公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建過程比較

沈嵐

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，合肥230601)

比較美國與新加坡公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立過程可知，美國雖起步較早，但卻是一個(gè)曲折復(fù)雜，逐步推進(jìn)的過程；新加坡則由于人口少，面積小，制度構(gòu)建歷程簡(jiǎn)單很多。但在立法時(shí)機(jī)的把握及領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)制度構(gòu)建的決心與行動(dòng)方面兩國極為相似。于我國言，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度要完成從政策文件到國家立法的轉(zhuǎn)變，應(yīng)效仿美國的分步走策略，同時(shí)考慮設(shè)立“緩沖期”制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的“軟著陸”。

公職人員；財(cái)產(chǎn)申報(bào)；《政府道德法》；反貪污調(diào)查局

腐敗治理已成為當(dāng)今世界各國面臨的一項(xiàng)共同難題。雖然近些年來我國在反腐領(lǐng)域取得了令人矚目的成績(jī)，但由此揭露出來的貪腐問題也是讓人觸目驚心，迫使國人思考如何才能有效降低貪腐態(tài)勢(shì)？縱觀新中國成立后的反腐史，在歷經(jīng)了“運(yùn)動(dòng)反腐”和“權(quán)力反腐”后，聚焦于“制度反腐”。其中被稱為“陽光法案”的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度已經(jīng)成為世界各國通用的“反腐利器”。他山之石，可以攻玉。放眼環(huán)球，美國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度首屈一指，是行之有效的成功典范；新加坡與我國有相似的文化背景，推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有聲有色，堪稱亞洲最廉潔的國家。而我國的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法起步晚，發(fā)展緩慢，20年前列入立法規(guī)劃卻至今未果，亟待大力推進(jìn)。當(dāng)前我國反腐力度加強(qiáng)，民間對(duì)國家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的立法期待日益增強(qiáng)，各地財(cái)產(chǎn)申報(bào)試點(diǎn)地區(qū)的探索也在不斷推進(jìn)。值此立法與實(shí)務(wù)攜手并進(jìn)之際，比較研究美國和新加坡兩國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建過程，尋找共通的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，兼具理論與實(shí)踐價(jià)值。

一、美國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立

美國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與政黨制度的發(fā)展密切相關(guān)，大致可分為萌芽、形成與發(fā)展三階段。

20世紀(jì)初，美國的政黨選舉制度尚不成熟，賄選成風(fēng)，政黨分贓現(xiàn)象司空見慣，嚴(yán)重?fù)p害了美國的民主精神與政府形象。國會(huì)逐漸意識(shí)到政治捐款的危害性，便要求各黨派候選人在正式選舉結(jié)果公布后，如實(shí)申報(bào)競(jìng)選開支，并向社會(huì)公布。1925年更是推出了《腐敗行為法》(Corrupt Practice Act),要求候選人對(duì)任何一筆超過100美元的捐款都必須申報(bào)。之后，申報(bào)的范圍又逐步擴(kuò)展到上任后總統(tǒng)的私人財(cái)產(chǎn)。[1]二戰(zhàn)期間，美國政府雇用了許多“1美元人”協(xié)助辦理公務(wù)。*實(shí)際是私人公司的員工協(xié)助公務(wù)，這些政府的雇員每年只從國家象征性領(lǐng)取1美元的報(bào)酬，薪水仍原公司支付。為防止這些政府的雇員以權(quán)謀私，羅斯福政府下令包括“1美元人”和無補(bǔ)貼人員在內(nèi)的政府雇員必須公開其所有的證券財(cái)產(chǎn)，并接受關(guān)于身份背景的廣泛審查。[2]上述法令的出現(xiàn)，成為美國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的先聲。

二戰(zhàn)后，為拯救美國擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)，監(jiān)管職能日漸擴(kuò)張。權(quán)力尋租的盛行滋養(yǎng)了大量的腐敗。反腐勢(shì)在必行，由此美國掀起了一場(chǎng)以政府道德標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)為核心的立法風(fēng)潮。杜魯門總統(tǒng)曾于1951年向國會(huì)提交了立法提案《行政部門道德標(biāo)準(zhǔn)》，希望能授予公眾權(quán)利揭發(fā)總統(tǒng)任命官員的可疑財(cái)產(chǎn)，終因反對(duì)意見過多未獲通過。[2]59其后的艾森豪威爾總統(tǒng)提出了《政府工作人員十項(xiàng)道德規(guī)范》，并很快獲參眾兩院通過。*該道德規(guī)范能快速通過，緣于1958年發(fā)生了震驚美國社會(huì)的一起受賄事件，美國總統(tǒng)助理謝爾曼·艾的姆接受了一位工業(yè)家的實(shí)質(zhì)性禮物和其他好處。作為美國歷史上首個(gè)由國會(huì)決議確定的道德規(guī)范，其中一條便是政府官員要向社會(huì)公開財(cái)產(chǎn)狀況。約翰遜總統(tǒng)于1965年發(fā)布行政命令《行政官員和雇員道德行為準(zhǔn)則》，要求總統(tǒng)提名的官員及其他聯(lián)邦雇員要定期地、秘密地申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)，接受利益沖突審查。雖然迫于阻力過大，最終縮小了財(cái)產(chǎn)申報(bào)人員的范圍，但卻是財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法進(jìn)程的堅(jiān)實(shí)一步。在此基礎(chǔ)上，1968年參眾兩院的議員也被要求公布自身的財(cái)產(chǎn)狀況。20世紀(jì)70年代末，美國發(fā)生了以“水門事件”為首的一連串政治丑聞，引發(fā)了民眾對(duì)政府的信任危機(jī)。為重獲民心，1976年上任伊始的卡特總統(tǒng)將改革文官制度作為總統(tǒng)政策核心，并“以超常的的熱情和投入對(duì)待改革”。他把《文官制度改革法案》與遏制官員腐敗聯(lián)系在一起，減少了該法案立法表決時(shí)的阻力，也為隨后展開的政法道德立法奠定了基礎(chǔ)。最終，在卡特總統(tǒng)的大力推動(dòng)下，國會(huì)終于1978年通過了《政府道德法》(the Ethics in Government Act)，正式將財(cái)產(chǎn)申報(bào)由道德準(zhǔn)則、行政命令上升為法律條款。依據(jù)該法，美國新設(shè)了政府廉政署(the Office of Government Ethics)，負(fù)責(zé)政府高級(jí)官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)事宜及對(duì)政府官員道德行為的監(jiān)督；建立了獨(dú)立檢察官制度；劃定了美國立法、司法和行政三大部門中需要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的人員范圍。該法的出臺(tái)確立了美國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本框架，標(biāo)志著美國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度正式形成。

雖然有了較為明確的立法，但實(shí)踐中的懲貪反腐問題不可能一蹴而就。里根總統(tǒng)在任時(shí)期，雇傭了許多私人公司職員擔(dān)任政府要職，重蹈了二戰(zhàn)期間的覆轍。隨后的美國國會(huì)議員的腐敗事件也頻現(xiàn)報(bào)端，時(shí)任總統(tǒng)布什接受了下屬的建議，以給聯(lián)邦法官及國會(huì)議員加薪為代價(jià)換取國會(huì)通過了1989年的《政府道德改革法》(the Government-Wide Ethics Act),從而統(tǒng)一了立法、行政和司法三個(gè)系統(tǒng)公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。上述法律范圍內(nèi)的公職人員須在任前報(bào)告并公開自己及配偶的財(cái)務(wù)情況，包括收入、個(gè)人財(cái)產(chǎn)等,任內(nèi)還須按月申報(bào)。該法對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料的接受、保管辦法、保存期限、公幵方式、查閱手續(xù)、審查以及對(duì)拒絕申報(bào)和虛假申報(bào)的處罰辦法等也都有詳細(xì)規(guī)定。此后，配套法規(guī)相繼出臺(tái)，現(xiàn)任總統(tǒng)奧巴馬于2012年簽署了《禁止利用國會(huì)情報(bào)交易法》，禁止國會(huì)議員、聯(lián)邦政府雇員、聯(lián)邦法官與聯(lián)邦司法系統(tǒng)雇員利用任內(nèi)獲取的非公開信息為個(gè)人謀利，并要求上述公職人員在證券投資交易完成后的 45 天內(nèi)在網(wǎng)上公布相關(guān)信息。奧巴馬希望這部法律能減少“金錢對(duì)政治的腐蝕影響”并幫助彌補(bǔ)民眾對(duì)政界的“信心赤字”。*由于美國是聯(lián)邦制國家，法律由聯(lián)邦和州兩套體系構(gòu)成。各州的財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法實(shí)踐其實(shí)早于聯(lián)邦。例如：自1972年始，加州、華盛頓州以及佛羅里達(dá)州等相繼制定了財(cái)產(chǎn)申報(bào)法。至1979年1月聯(lián)邦《政府道德法》正式實(shí)施,美國已有近3/4的州擁有自己的財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法。

二、新加坡公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立

亞洲的新加坡因其廉潔高效的政府而享譽(yù)世界。在世界公認(rèn)的反腐國際組織“透明國際”的2014年度清廉指數(shù)排名中，新加坡在175個(gè)國家中排名第7，穩(wěn)穩(wěn)地延續(xù)了多年來亞洲第一的寶座。新加坡建國時(shí)間雖不長(zhǎng)，但自20世紀(jì)四五十年代始，腐敗頑疾也緊緊糾纏著這個(gè)英屬殖民地的城邦島國。為懲貪反腐，當(dāng)局在警察體系內(nèi)設(shè)立了“反貪污局”(Anti-Corruption Branch)，但收效甚微。于是1952年10月又設(shè)立了“反貪污調(diào)查局”(Corrupt Practices Investigation Bureau),CPIB雖然被賦予了較大的權(quán)力，但終因執(zhí)法依據(jù)的不健全，民眾的猶疑觀望以及證據(jù)收集的困難等因素在懲貪反腐方面止步不前。1959年新加坡實(shí)行自治，政府日漸重視反腐問題，次年6月制定了《防止貪污法》，這是新加坡預(yù)防職務(wù)犯罪的基礎(chǔ)性立法，共35條，賦予了反貪污調(diào)查局更大的權(quán)力。1965年新加坡脫離馬來西亞獨(dú)立建國后，李光耀領(lǐng)導(dǎo)的人民行動(dòng)黨開始走防腐懲貪法治之路，在之后的數(shù)十年中陸續(xù)制定或完善了一系列規(guī)范公職人員執(zhí)法及日常行為的法律法規(guī)。如前述的《防止貪污法》，歷經(jīng)七次修改，CPIB已經(jīng)成為直屬總統(tǒng)辦公室的專門反貪執(zhí)法機(jī)構(gòu)。此外，新加坡政府頒布了針對(duì)公務(wù)人員的《指導(dǎo)手冊(cè)》，其中的《行為與紀(jì)律準(zhǔn)則》(Conduction and Discipline),其中有21條內(nèi)容涉及有關(guān)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的具體內(nèi)容。[3]最后一個(gè)就是專門制定的《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》，該法對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的對(duì)象、時(shí)間及內(nèi)容均作了詳細(xì)的規(guī)定，也是本文論證的主要依據(jù)。以上三部法構(gòu)成了新加坡財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的主體內(nèi)容。可見，新加坡的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法史較為簡(jiǎn)單，是由外力引發(fā)的中央主導(dǎo)的立法推進(jìn)式。

三、美國和新加坡公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建立過程的比較及對(duì)我國的啟示

(一)相似因素

1.從立法時(shí)機(jī)看，美國和新加坡都是歷經(jīng)了重要政治或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，出于反腐倡廉的迫切需要才出臺(tái)了財(cái)產(chǎn)申報(bào)的立法。

新加坡是在先歷經(jīng)殖民，后依附于馬來西亞，最終獲得完全獨(dú)立后當(dāng)局鐵腕強(qiáng)力反腐，才推出了系統(tǒng)化的立法。而美國曾在19世紀(jì)后半期及20世紀(jì)初，腐敗問題就已經(jīng)十分嚴(yán)重。二戰(zhàn)之后由于要挽救經(jīng)濟(jì)危機(jī)進(jìn)入了“大政府時(shí)代”，行政部門的權(quán)力尋租空間更大，加上水門事件的發(fā)酵，才開始真正的制度變遷。

于我國言，改革開放使我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，但同時(shí)也是社會(huì)矛盾凸顯期。公職人員的貪污腐化已經(jīng)成為群眾廣為詬病的社會(huì)毒瘤，嚴(yán)重影響著政府的公信力。正因如此，習(xí)近平同志為總書記的新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體,高度關(guān)注并積極推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)。習(xí)總書記曾多次強(qiáng)調(diào),拒腐防變、反腐倡廉的關(guān)鍵在于“常”、“長(zhǎng)”二字,以制度的形式規(guī)范下來，既要經(jīng)常抓，又要長(zhǎng)期抓。放眼世界，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建正是制度反腐的重要內(nèi)容之一。因此，就立法時(shí)機(jī)言，我國正逢其時(shí)。從我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法進(jìn)程看，20多年沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，至今我國施行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有效依據(jù)只有兩個(gè)政策性文件：2001年中紀(jì)委頒布的《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》和2010年中辦發(fā)布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的規(guī)定》，法律地位不明確，效力層次也較低。立法機(jī)關(guān)依舊在“配套制度不健全”“涉及面廣阻力太大”“時(shí)機(jī)不成熟”等觀念影響下踟躕猶豫，無法完成從政策文件到國家立法的轉(zhuǎn)變。筆者以為，無須以配套制度的欠缺為由拖延立法出臺(tái)，因?yàn)槎咧g可以相互促進(jìn)，況且也不存在完美無缺的制度，所謂配套制度的成熟也是一個(gè)逐步發(fā)展轉(zhuǎn)變的過程。就我國現(xiàn)有國情看，所謂立法推進(jìn)并非要求一步到位，馬上出臺(tái)一部全國性的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，而是要著力改變現(xiàn)行的停滯狀態(tài)，將現(xiàn)有的政策性文件予以提升，進(jìn)入正式立法層面，同時(shí)擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)申報(bào)的試點(diǎn)地區(qū)范圍，在實(shí)踐中摸索經(jīng)驗(yàn)修改立法，最終出臺(tái)一部國家級(jí)立法。具體言，立法可分三步進(jìn)行:首先，出臺(tái)《公務(wù)員法》修正案，將財(cái)產(chǎn)申報(bào)明定為公務(wù)員的法定義務(wù)之一；其次，以《公務(wù)員法》作為基礎(chǔ)，由國務(wù)院制定統(tǒng)一適用的《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)條例》；最終，由國務(wù)院提請(qǐng)全國人大及其常委會(huì)將該條例上升為《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》。

2.從立法的推動(dòng)看，時(shí)任兩國主要領(lǐng)導(dǎo)人的堅(jiān)定決心和積極行動(dòng)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

美國二戰(zhàn)后的歷屆總統(tǒng)基本都曾有意強(qiáng)化政府的道德管理，也都有些舉措有利于公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的立法，但真正將改革聯(lián)邦政府防貪反腐作為工作重心的只有卡特總統(tǒng)。上任伊始，他便授權(quán)部下成立調(diào)查組，對(duì)當(dāng)時(shí)聯(lián)邦政府的各個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面摸底調(diào)查。后來他多次在內(nèi)閣會(huì)議上提出文官制度改革的議題,并督促內(nèi)閣成員們把改革問題視為自己的任務(wù)來完成，還要求他們對(duì)國會(huì)施加一定影響以便于改革法案的通過。[4]在他的努力下，1978年《文官制度改革法》和《政府道德法》先后通過。繼任的布什總統(tǒng)面對(duì)丑聞迭出的國會(huì)，下決心修改立法擴(kuò)大反腐對(duì)象。他建立的聯(lián)邦道德法改革總統(tǒng)委員會(huì)(the Presidents Commission on Federal Ethics Law)重點(diǎn)關(guān)注國會(huì)議員的道德。此后布什又以給聯(lián)邦法官及國會(huì)議員加薪為代價(jià)換取國會(huì)最終通過了一攬子的1989年《政府道德改革法》,從而統(tǒng)一了立法、行政和司法三個(gè)系統(tǒng)公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

新加坡的李光耀以“廉是立國之本；清為當(dāng)政之根”作為為官的基本道德規(guī)范，在其執(zhí)政期間，對(duì)待貪污受賄的高級(jí)官吏等毫不留情，嚴(yán)格依法懲處，展示了其鐵面反腐的決心和行動(dòng)。例如：身為建國功臣和李光耀老友的原新加坡國家發(fā)展部部長(zhǎng)鄭章遠(yuǎn)因?yàn)槭苜V請(qǐng)求李光耀壓案，被嚴(yán)詞拒絕。鄭只好自殺以謝罪，李光耀雖然內(nèi)心難過，但仍堅(jiān)定不移地宣稱“沒人可以超越法律?！薄白尭瘮≌咴谡紊仙頂∶眩尭瘮≌咴诮?jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)！”[5]新加坡的反腐口號(hào)直接展示了執(zhí)政者堅(jiān)定強(qiáng)硬的態(tài)度。正因如此，李光耀執(zhí)政期間持續(xù)推動(dòng)了包括《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》在內(nèi)的一系列規(guī)范公職人員執(zhí)法及日常行為的法律法規(guī)。

由此可見，國家領(lǐng)導(dǎo)層，尤其是國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的決心和行動(dòng)是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度出臺(tái)的關(guān)鍵助力。因?yàn)楣毴藛T尤其是高級(jí)公職人員作為現(xiàn)行體制的受益者往往成為財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法出臺(tái)的主要反對(duì)力量。對(duì)此有學(xué)者就總結(jié)道，“不是目前條件不成熟等客觀原因，而是這背后的既得利益群體的主觀阻撓問題。換句話說當(dāng)我們的某些改革涉及官員自身的權(quán)益，而這些人又掌握著決定政策制定和政策走向的巨大權(quán)力時(shí)，問題就會(huì)變得異常艱難”。[6]反觀我國民間，將公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法制化的呼聲卻越來越高，已經(jīng)匯聚成一股強(qiáng)大的民意，敦促立法的推進(jìn)?！吨袊嗄陥?bào)》和新浪網(wǎng)聯(lián)合開展的一項(xiàng)關(guān)于政府信息公開的民意調(diào)查顯示：有77.5%的民眾最希望看到政府公開的信息是“官員財(cái)產(chǎn)狀況”，[7]學(xué)者指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財(cái)產(chǎn)公開與否，已日益成為考驗(yàn)執(zhí)政黨是否‘立黨為公’的試金石，成為民眾判斷黨和國家反腐倡廉決心和力度的試金石，它是關(guān)系到廣大社會(huì)民眾對(duì)執(zhí)政黨和政府信任度的不可或缺的政治舉措。”[8]想要順應(yīng)民意，沖破龐大的既得利益群體的阻力，唯有中央最高領(lǐng)導(dǎo)層的政治決斷、堅(jiān)定決心及率先垂范！現(xiàn)今我國的反腐工作如火如荼，中央核心領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)的決心有目共睹，相信我國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)統(tǒng)一立法的出臺(tái)不會(huì)讓我們等太久。

(二)相異因素

誠如前文，美國和新加坡國情差異很大，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立過程也是各具特色，篇幅所限，無法一一羅列。有一點(diǎn)值得關(guān)注：美國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法進(jìn)程復(fù)雜而曲折。它是在多方的共同努力下，由總統(tǒng)主導(dǎo)并經(jīng)歷多次立法和修訂，最終形成的一套較完善的法律制度。而新加坡因?yàn)楠?dú)立建國時(shí)間短，面積小，人口少，改革反腐阻力較小，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法史相對(duì)較為簡(jiǎn)單，相關(guān)立法基本是一步到位。

就立法推進(jìn)角度言，我國的國情與美國更為接近，可以從美國立法史的演變中獲得一些借鑒。如前所述，美國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度最初作為“政黨分肥”制的制約機(jī)制，主要針對(duì)政黨候選人進(jìn)行約束；二戰(zhàn)時(shí)羅斯福總統(tǒng)設(shè)立事務(wù)官財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，戰(zhàn)后杜魯門總統(tǒng)下發(fā)行政命令，要求政府公職人員進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)，但國會(huì)未采納其立法建議。1968年美國國會(huì)兩院開始要求議員加入財(cái)產(chǎn)申報(bào)行列。至此，美國的立法、行政和司法各系統(tǒng)對(duì)內(nèi)部人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度加以細(xì)化。直到1978年卡特總統(tǒng)力促《政府道德法》的出臺(tái)，終于將公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)納入正式法律的軌道。立法之后的修改完善也緊隨其后，1989年《政府道德改革法》最終統(tǒng)一了立法、行政和司法三系統(tǒng)中公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。由此可見，作為世界頭號(hào)強(qiáng)國的美國在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的法制構(gòu)建過程中也經(jīng)歷了由點(diǎn)到面，循序漸進(jìn)，分步推進(jìn)的探索過程。

如前述，筆者以為，我國目前已經(jīng)具備了立法時(shí)機(jī)，領(lǐng)導(dǎo)層面的決心和行動(dòng)也有目共睹。關(guān)鍵就是如何進(jìn)行？是一步到位還是分批分類逐步推進(jìn)？毫無疑問，我國應(yīng)該效仿美國的做法，立法無須一步到位，采取分步驟、分階段地逐步擴(kuò)大的立法模式。一方面對(duì)我國現(xiàn)行生效的兩個(gè)政策文件即2001年的《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》和2010年的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的規(guī)定》的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充完善，另一方面在系統(tǒng)總結(jié)新疆阿勒泰、湖南瀏陽及浙江慈溪等試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上擴(kuò)大試點(diǎn)地區(qū)，鼓勵(lì)地方的立法探索與制度創(chuàng)新，最終在總結(jié)政策制定和實(shí)踐效果基礎(chǔ)上推出國家層面的立法。采取此種分步驟推進(jìn)、漸進(jìn)式立法改革可以消減阻力,緩沖既得利益群體的震蕩和沖突，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)立法。此外，也可以考慮設(shè)立“緩沖期”制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的“軟著陸”。立法是一項(xiàng)技術(shù)活，需要勇氣，更需要智慧，很多時(shí)候都是發(fā)展與現(xiàn)實(shí)之間一定程度上的妥協(xié)。當(dāng)年香港廉政公署初設(shè)，也采取了“抓大放小”“敲山震虎”等策略，運(yùn)用“污點(diǎn)證人”“缺席審判”等制度，通過對(duì)部分貪腐官員實(shí)施有條件豁免瓦解利益集團(tuán)的阻力，實(shí)現(xiàn)反腐敗的深入推進(jìn)。我國前些年在推進(jìn)重大制度轉(zhuǎn)型時(shí)期也有類似做法：例如2005年，有關(guān)部門為遏制煤礦企業(yè)中愈演愈烈的官股,規(guī)定官員在一定期限內(nèi)主動(dòng)退股將免予追究；2008年，衛(wèi)生部查處醫(yī)藥界商業(yè)賄賂時(shí)，也設(shè)置了專用賬戶鼓勵(lì)醫(yī)生主動(dòng)上繳回扣和紅包，寬容一時(shí)的財(cái)迷心竅，給失足者以改正機(jī)會(huì)。對(duì)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法，我國也可以設(shè)置1年的過渡期，期間申報(bào)主體如主動(dòng)申報(bào)并上繳以前的全部違法違紀(jì)收入，可以豁免紀(jì)律處分，并相應(yīng)減輕、免除其刑事責(zé)任。[9]

[1]劉明波.中外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度述要：寫在我國家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度實(shí)施之際[M].北京：中國方正出版社，2001:128.

[2]周琪.美國的政治腐敗和反腐敗[J].美國研究,2004,18(3)：58.

[3]劉守芬,李淳.新加坡廉政法律制度研究 [M].北京：北京大學(xué)出版社,2003:54.

[4]石慶環(huán).卡特總統(tǒng)與1978 年美國文官制度改革[J].史學(xué)月刊,2003,275(9):76.

[5]曹貴寶.加美韓新等國家和地區(qū)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度及經(jīng)驗(yàn)的借鑒與啟示[J].邯鄲學(xué)院學(xué)報(bào),2008,18(2):77.

[6]汪玉凱.官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度難以建立的思考[J].今日中國論壇,2009,50-51(Z1):24.

[7]李靜睿.官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)時(shí)機(jī)尚不成熟[N].新京報(bào),2010-03-10(4).

[8]徐劍鋒.期待官員財(cái)產(chǎn)公開走出第一步[N].環(huán)球時(shí)報(bào),2012-12-05(6).

[9]譚世貴,宗會(huì)霞.論我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立和實(shí)施[J].海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)，2009,27(4):389.

[責(zé)任編輯葉甲生]

Comparison on the Establishing Process of the Income and Assets Declaration System of Civil Servants between the United States and Singapore

SHEN Lan

(Law school, Anhui University, Hefei 230601, China)

By comparison on the establishing process of the income and assets declaration system of civil servants between the United States and Singapore, it's showed that though started earlier, it's a complex and gradual process in the United States. While in Singapore, it's much easier due to the less population and smaller area. The two countries are similar in seizing legislative opportunity and leaders' determination and action to promote the system establishment. For our country, it's suggested that the income and assets declaration system of civil servants should follow the step-by-step strategy and set up a "buffer" system to complete the shift from the policy documents to the national legislation, and then achieve the "soft landing "of the legislation of income and assets declaration.

civil servant; income and assets declaration;theEthicsinGovernmentAct; Corrupt Practices Investigation Bureau

2016-06-20

安徽大學(xué)廉政法治協(xié)同創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目“美國和新加坡公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度比較研究”(項(xiàng)目編號(hào)：ADLZFZ14ZD06)。

沈嵐(1978-)，女，浙江義烏人，副教授，碩士生導(dǎo)師，中國政法大學(xué)博士。研究方向：法律史。

D922.1

A

1008-6021(2016)03-0020-05