推進權(quán)力清單制度，加快法治政府建設(shè)——安徽的探索與實踐

喬樹飛（安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽合肥230601）

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推進權(quán)力清單制度，加快法治政府建設(shè)——安徽的探索與實踐

喬樹飛
（安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽合肥230601）

摘要：安徽作為最早全面推行權(quán)力清單制度的省份，率先公布省級權(quán)力清單，之后各市縣也有序推進權(quán)力清單制度，并且配套實施了責任清單制度，屬全國首創(chuàng)，取得了階段性成效。文章從推行權(quán)力清單制度對構(gòu)建法治政府的重要意義為視角，敘述當前安徽省權(quán)力清單制度與責任清單制度實施的現(xiàn)狀，探討如何進一步優(yōu)化權(quán)力清單制度和責任清單制度地實施。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；責任清單；法治政府

一、權(quán)力清單內(nèi)涵與特點

（一）權(quán)力清單制度的內(nèi)涵

建設(shè)“陽光政府”，需要政務(wù)公開、透明，行政權(quán)力在“陽光”下行使等，而權(quán)力清單提供了這一技術(shù)支持。國內(nèi)學(xué)者程文浩指出：“建立權(quán)力清單制度是將各級政府與部門所擁有的諸項公共權(quán)力實行摸底統(tǒng)計，通過清單的形式向社會公布并接受其監(jiān)督”［1］。權(quán)力清單涉及政府主動“確權(quán)”與“曬權(quán)”、社會主動監(jiān)督的過程等，這其中體現(xiàn)著“法無授權(quán)不可為”的法治理念，體現(xiàn)著主體的法治意識、法治思維與能力。

（二）權(quán)力清單的特點

推行權(quán)力清單，不僅理順了中央與地方以及政府內(nèi)部各部門職權(quán)關(guān)系、政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系，還使得政府摸清權(quán)力的“家底”，是簡政放權(quán)的前提條件。具體來說，權(quán)力清單有以下幾個特點或者優(yōu)勢。

1.以制度約束權(quán)力

權(quán)力清單界定了政府權(quán)力的邊界，以制度規(guī)范與約束政府權(quán)力，能很好地解決缺位、錯位、越權(quán)、濫用、失職等“政府失靈”的現(xiàn)象。此外，權(quán)力清單還明確中央和地方的職權(quán)關(guān)系，各政府及部門之間的權(quán)責關(guān)系，除涉及國家秘密和安全的權(quán)力外，清單內(nèi)的權(quán)力要橫向到邊即各個部門的行政權(quán)力目錄，縱向到底即中央與地方的政府機構(gòu)的權(quán)力清單。在這全覆蓋的范圍內(nèi)，使得政府的行政權(quán)力行使有據(jù)，違規(guī)追責。因此，權(quán)力清單實現(xiàn)了權(quán)力行使的法治化與規(guī)范化，讓政府真正做到有權(quán)不可任性，也不能任性，構(gòu)建有限政府。

2.讓市場在資源配置中起決定作用

權(quán)力清單制度的推行讓政府不該管的不要管，并且將其“越位”的權(quán)力削減，讓該管的管好，同時將該權(quán)力收錄清單內(nèi)，將不合理的“有形的手”關(guān)進籠子里，在資源配置中使“無形的手”發(fā)揮其決定作用，這既是簡政放權(quán)，也是在構(gòu)建法治化政府。

3.便于社會監(jiān)督

目前，從部分試點地區(qū)如成都市以及全面推行權(quán)力清單制度的安徽、江蘇等地區(qū)來看，權(quán)力清單在各級政府門戶網(wǎng)站上被公布于眾，便于社會監(jiān)督。2014年10月31日安徽省政府網(wǎng)站信息公開一欄中有專題專欄公布了省級行政權(quán)力清單，同時公布了各個部門權(quán)力事項名稱、責任事項、實施依據(jù)、追責情形，并附有權(quán)力運行流程圖及廉政風險點［2］。公眾、媒體等可以對政府權(quán)力運行進行隨時監(jiān)督，這樣既使得權(quán)力清單內(nèi)的權(quán)力得到有效監(jiān)督，又可以達到權(quán)為民所用的目的。

4.優(yōu)化職權(quán)配置

通過與一般的有關(guān)行政法律、法規(guī)等的規(guī)定相比，權(quán)力清單在設(shè)定政府機構(gòu)權(quán)力與職責上更凸顯其優(yōu)化配置的功能［3］。安徽省在權(quán)力清單編制過程中，要求“法無授權(quán)不可為、法定職責必須為”和權(quán)與責相匹配、權(quán)與責要具有法定性、簡政放權(quán)原則，清理與規(guī)范行政權(quán)，把所有權(quán)力納入清單。從這份公開的清單中，我們能夠明顯的看到行政權(quán)力的大幅度減少尤其是行政審批的權(quán)力，不再有權(quán)力的模糊性，消除隱蔽性，壓縮尋租空間，細化職責權(quán)限，優(yōu)化權(quán)力職權(quán)配置，強化職權(quán)監(jiān)督。

二、權(quán)力清單制度是構(gòu)建法治政府的“壓艙石”

權(quán)力清單的運行是法治政府構(gòu)建過程中的“壓艙石”，具有十分重要的實踐意義。

（一）建設(shè)陽光型、服務(wù)型政府的基礎(chǔ)

實施權(quán)力清單制度，不僅僅是政府“曬”權(quán)，還涉及“清”與“確”權(quán)等相關(guān)權(quán)力的規(guī)范?！皶瘛睓?quán)是通過法律法規(guī)的程序亮出權(quán)力“家底”，透明與公開既使公眾可以了解政府究竟有哪些權(quán)力，又可以讓“陽光下的權(quán)力”不再有尋租的空間，打造陽光政府。同時，政府“清”與“確”權(quán)涉及政府行政審批制度的改革，取消與下放束縛市場經(jīng)濟發(fā)展的行政審批權(quán)項，從微觀事務(wù)中解脫出來，著手處理宏觀調(diào)控，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。

（二）加強行政問責制度的前提條件

法治政府要求政府在行使權(quán)力時要堅持依法行政，照“單”用權(quán)，用權(quán)必有責，違規(guī)必追責，做到權(quán)為民所用，利為民所謀。權(quán)力清單制度不只是單單公布政府的權(quán)力，還公布權(quán)力的責任，權(quán)責一致?！傲痢睓?quán)與“曬”責，讓政府不僅有權(quán)還有責，通過政府自我監(jiān)督、社會監(jiān)督等，針對權(quán)力“越位”、“失位”、“缺位”等現(xiàn)象，進行行政問責，讓腐敗行為有“后顧之憂”，構(gòu)建責任、廉政、法治的政府。

（三）提升公眾參政意識的途徑

一般地，公眾對政府事務(wù)的關(guān)心也只是當政府的政策涉及自身利益時，才會主動去關(guān)注。例如從近些年寧波、大連、廈門、茂名的PX事件看，政府工作做得也很細致，相關(guān)決策也是合法合規(guī)，但最后公眾就是不理解和不支持［4］。從側(cè)面來看，政府在這個過程中既缺乏相關(guān)政務(wù)信息的公開與介紹，也沒有進行相關(guān)政策信息的宣傳與引導(dǎo)，以致得不到公眾的認可，政府與公眾缺乏良好的互動性溝通。權(quán)力清單制度的實施為政府與公眾進行互動性溝通在制度上做了保障，公眾可以通過政府門戶網(wǎng)站質(zhì)疑政府權(quán)力是否合理，表達對政府權(quán)力運行的意見和建議等，政府根據(jù)其意見和建議運用法治思維和法治方式進行處理、回應(yīng)，在法治軌道上達到兩者的雙向溝通，大大地提高了公眾參政議政的意識，也營造了全社會“知法”、“守法”、“用法”的法治氛圍。

三、安徽省推進權(quán)力清單制度的現(xiàn)狀

安徽是全面實施權(quán)力清單制度的試點地方政府，從2014年4起就開啟該項制度建設(shè)的工作，在10月31日公布了省級政府的權(quán)力責任清單目錄。截至2015年4月，全省16個市和105個縣(市、區(qū))政府權(quán)力清單制度已全部推行實施，做到兩個覆蓋：覆蓋所有單位與所有權(quán)力事項，首先在全省范圍內(nèi)建立權(quán)力清單與責任清單制度體系，形成安徽特色。

（一）省級權(quán)力清單制度取得階段性成效

（1）權(quán)力事項大幅度減少。除涉及國家安全機構(gòu)外，對75家省級單位實施權(quán)力事項的取消與下放，保存1712項，精簡68.3%，行政審批事項由316項減為213項，精簡32.6%。

（2）行政審批進一步規(guī)范。非行政審批制度該取消的一律取消，對于確實保留、暫不具備條件轉(zhuǎn)為行政許可，改變管理方式。

（3）政府直接配置資源權(quán)力有效減少。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，減少政府權(quán)力對市場的干預(yù)，如精簡和規(guī)范土地資源管理、投資項目等權(quán)力，省級專項資金不再直接面對企業(yè)，涉及市縣的，一律對市縣，不直接面對具體項目單位，降低省級政府對微觀事務(wù)的干涉。

（4）下移執(zhí)法重心。主要將省與市縣共有的行政處罰權(quán)下移給市縣屬地來管理，地方政府可以根據(jù)地方的實際情況進行就近管理，縮短了空間距離，提高了行政效率。

（5）取消與轉(zhuǎn)移資質(zhì)資格認證類權(quán)力。一些企業(yè)法人和個人的資質(zhì)資格認證的權(quán)力事項，該取消的就取消，對于一些需要保留的，隨著社會組織發(fā)育成熟和承接能力的增強，再進行取消或者轉(zhuǎn)移。

（6）首創(chuàng)責任清單制度。安徽在實施權(quán)力清單制度時，并配套實施了責任清單制度，形成特色?！扒鍐谓M合”讓權(quán)責一致得到落實，以制度來規(guī)范和約束政府權(quán)力，并強化責任意識，避免權(quán)力“任性”運行，對違規(guī)行使權(quán)力，進行行政問責，并對其責任追究［5］。

（二）市縣權(quán)力清單制度全面實施

安徽是最先發(fā)布權(quán)力清單與責任清單的省級政府，隨后市、縣的權(quán)力清單與責任清單也不斷發(fā)布，到2015年4月份，全省范圍內(nèi)全面實施“兩單”制度［6］。各市縣推進“兩單”制度時，為貫徹省委省政府的要求，各部門的行政權(quán)將在先前的基礎(chǔ)上再精簡1/3以上，行政審批項目要不少于1/5。如蚌埠市級政府開始發(fā)布推行權(quán)力清單與責任清單，通過清權(quán)保留行政權(quán)1751項，精簡率近62%，在省內(nèi)市級政府中是權(quán)力較少的城市之一，激發(fā)了市場活力；通過確責做到權(quán)責無縫銜接，形成政府權(quán)力、責任事項、追責情形“三位一體”的權(quán)責體系；公開權(quán)力清單，在陽光下行使權(quán)力；經(jīng)過制權(quán)達到制約與監(jiān)督，建設(shè)不同階段的監(jiān)管制度；建立健全行政問責與追究制度；實施了權(quán)力風險防控體系，根據(jù)監(jiān)察單位審核確認廉政風險防控模板，使得權(quán)力“籠子”的周邊擁有監(jiān)督“高壓線”［7］。

（三）推進權(quán)力清單制度配套實施責任清單制度

1.權(quán)力清單的實施

實施權(quán)力清單制度，首先要公布省級政府的權(quán)力清單，清理與規(guī)制行政權(quán)力，之后各市縣也有序?qū)⑵涔?，并在政府網(wǎng)站進行公布，顯然，權(quán)力清單也是政府權(quán)力的“陽光清單”。此外，該制度地建立主要任務(wù)包含10方面：①確圍：覆蓋所有單位和所有權(quán)力事項；②清權(quán)：清理不合理的行政權(quán)事項，搞清“家底”；③確權(quán)：對一些必須取消或者下放的權(quán)力要進行取消與下放，審核權(quán)力的合理性并進行確認；④確責：通過審核與確認權(quán)力的責任，實現(xiàn)權(quán)責對等；⑤曬權(quán)：通過一定途徑公布權(quán)力清單，讓權(quán)力依法公開并讓社會進行監(jiān)督；⑥優(yōu)化程序：優(yōu)化權(quán)力運行的程序，簡化工作程序、方便快捷；⑦打造平臺：建設(shè)權(quán)力清單運行的平臺，融合清單和載體；⑧行權(quán)：實現(xiàn)權(quán)力運行公開、規(guī)范、透明；⑨制權(quán)：深化權(quán)力的制約與監(jiān)督，實行相關(guān)配套制度；⑩追責：跟蹤權(quán)力運行，嚴格失責追究，加大問責力度。其中，重點是“清權(quán)”、“確權(quán)”、“制權(quán)”，抓住這關(guān)鍵的幾點，以理順政府與市場、政府與社會、省與市縣政府、部門之間的關(guān)系，以加快簡政放權(quán)的進程，這對于構(gòu)建法治化政府具有實踐意義。

2.首創(chuàng)責任清單

根據(jù)有權(quán)必有責，權(quán)責一致，權(quán)責匹配，失責必追究的要求，安徽省推行權(quán)力清單時同步實施責任清單，并成立了責任清單攻關(guān)組，深入研究了責任的內(nèi)涵與外延。目前，攻關(guān)組制定出19個責任清單模板，使得責任具有具體目錄，同時，始終堅持“三關(guān)”：首先是“法律關(guān)”，力求確責根據(jù)法律規(guī)范；其次是“部門關(guān)”，與各個部門進行溝通，共同確認與編制責任清單，強化權(quán)責一致的意識；最后是“社會關(guān)”，通過多元化的渠道聽取社會意見與建議，讓責任能夠有據(jù)可查，爭取社會認同，也便于社會的監(jiān)督等。

3.“兩單”需組合實施

安徽省推進權(quán)力清單制度不是僅僅為了進行制度建設(shè)，更多的是實施權(quán)力清單制度帶來改革上的實效，以激活社會和市場的活力。但是，僅僅靠權(quán)力清單這單一制度也不足以發(fā)揮這一制度的優(yōu)勢，因為權(quán)力清單雖然劃分了權(quán)力的邊界，也將政府各個部門的權(quán)力“亮”出來，可“清單”內(nèi)的權(quán)力依然會出現(xiàn)亂作為、不作為等權(quán)力“異化”的現(xiàn)象，這就需要將權(quán)力戴上“緊箍咒”——責任清單，做到權(quán)責一致，失責必究。因此，安徽省在推進權(quán)力清單制度時同步實施責任清單，形成“組合單”?！敖M合單”的出現(xiàn)可以有效地規(guī)范政府的權(quán)力，實現(xiàn)權(quán)責對等，兩者缺一不可，以實現(xiàn)權(quán)為民用，利為民所謀，部門職責交叉與推諉扯皮也會隨之減少，體現(xiàn)著“法無授權(quán)不可為，法定職責必須為”。顯然，安徽省推進權(quán)力清單制度過程中，同步配套實施責任清單制度，屬全國首創(chuàng)，形成安徽特色，是政府職能管理新模式的體現(xiàn)。

四、優(yōu)化權(quán)力清單制度、推進法治政府建設(shè)的路徑

權(quán)力清單制度沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和成熟的體系可以借鑒與參考。因此，需要進一步優(yōu)化權(quán)力清單制度實施，確保政府的自我改革的新探索落實到實處。

（一）加大宣傳改革與法治的意識

在全面深化改革的背景下，改革涉及權(quán)力和利益的再調(diào)整，要突破固化的利益藩籬，需要以法治的強制性去再調(diào)整權(quán)力和利益，為權(quán)力清單制度進一步實施營造良好的改革氛圍，達成改革共識。首先，要對政府公職人員進行改革與法治的培訓(xùn)與教育，增強對權(quán)力清單的認識，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素養(yǎng)。其次，加大社會輿論的宣傳，讓公眾參與渠道更加便捷化與多元化，完善建立社會參與機制，讓權(quán)力清單制度和責任清單制度達成社會共識。

（二）深化責任清單制度配套實施

權(quán)力清單和責任清單同時建立，不僅讓權(quán)力制度化、公開與透明化，還使得責任下的權(quán)力更加規(guī)范。要防止權(quán)力亂用、濫用等現(xiàn)象，需要建立和權(quán)力相適應(yīng)的責任追究體系，當有關(guān)部門出現(xiàn)不依法行使權(quán)力的情形時，必須依據(jù)法律法規(guī)追究責任，這是實施“責任清單”的目的所在［8］。配套實施責任清單制度，需要建立具體化的責任清單目錄，實現(xiàn)權(quán)責一致。但是，責任清單制度的建設(shè)過程中也會遇到難題，如誰是問責主體，發(fā)生責任事項與追責情形由哪個主體來追責等。

（三）創(chuàng)造多元化主體的參與條件

近年來，我國政府通過各種形式來實現(xiàn)政務(wù)信息公開，以便公眾、媒體等進行監(jiān)督，提出批評與建議等，實現(xiàn)政府與社會的互動。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，信息化和網(wǎng)絡(luò)化的深入，公眾、媒體等可以通過互聯(lián)網(wǎng)對政府的政務(wù)等進行了解、監(jiān)督等，既擴大了參政的范圍，又可以便捷地表達自己的意見與建議。在此背景下，權(quán)力清單制度和責任清單制度的實行更容易得到社會公眾的認可，通過權(quán)力清單網(wǎng)上平臺也激發(fā)了社會各界的參與［9］。實施“兩單”是政府自我革命，需要公眾、媒體、組織等多元化的主體參與進來，進一步推動其改革。

（四）提升政府公信力

權(quán)力清單和責任清單旨在打造陽光型、廉政型、誠信高效、法治型政府，要建設(shè)一個人民滿意的政府，首先就要提升政府公信力，才能建立有威信的政府。當前，權(quán)力清單制度在法治軌道上開展工作，以法治的公信力提升政府的公信力，以實現(xiàn)政府治理法治化，即政府權(quán)力的法治化［10］。

（五）建立動態(tài)的權(quán)力清單制度

改革不是一蹴而就的，要隨著經(jīng)濟不斷深化發(fā)展，改革那些不適應(yīng)社會發(fā)展的“上層建筑”，顯然，政府改革也是一項長期而艱巨的任務(wù)。一份合法、合理、合政府實際的權(quán)力清單是政府善治、法治的前提［11］，因此，在推行權(quán)力清單和責任清單過程中，堅持實事求是的原則，根據(jù)法律法規(guī)的修改以及各地方具體實踐情況，不斷完善、修訂、更新權(quán)力清單與責任清單，建立動態(tài)化權(quán)力清單制度與責任清單制度。

參考文獻

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［責任編輯：歐世平］

●三農(nóng)焦點

Promoting Power Lists System，Accelerating the Rule of Law Government Construction —Exploration and Practice in Anhui

QIAO Shu-fei
（School ofManagement，Anhui University，Hefei 230601，China）

Abstract：As the earliest fully implementing power lists system，Anhui province firstly discloses provincial level power lists，later，cities and counties in Anhui are also pushing it and supporting the implementation of responsibility lists system，which is a national initiative，and periodic effect has been achieved.From the perspective of the importance of implementing power lists system to the construction of the government of the rule of law，this paper describes the present situation of power lists system and responsibility lists system in Anhui，and explores how to further optimize their implementation.

Keywords：power lists；responsibilities lists；the rule of law government

作者簡介：喬樹飛（1989-），安徽蚌埠人。碩士研究生，研究方向：公共管理。

收稿日期：2015-11-20

DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2016.01.001

中圖分類號：D63-31

文獻標志碼：A

文章編號：1674-8638（2016）01-0005-04