糧食直接補(bǔ)貼政策研究綜述

周 琰

(南京林業(yè)大學(xué)森林旅游研究中心，江蘇南京 210037)

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糧食直接補(bǔ)貼政策研究綜述

周 琰

(南京林業(yè)大學(xué)森林旅游研究中心，江蘇南京 210037)

基于對(duì)糧食補(bǔ)貼政策尤其是直接補(bǔ)貼政策的探討，從糧食補(bǔ)貼國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀、補(bǔ)貼目標(biāo)、補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼效果、存在問題及政策建議等方面對(duì)國(guó)內(nèi)外糧食補(bǔ)貼政策的已有研究進(jìn)行梳理和總結(jié)，探尋完善糧食直補(bǔ)政策的應(yīng)對(duì)措施，旨在為相關(guān)研究提供參考。

糧食；直接補(bǔ)貼；政策；研究；綜述

2004年以來，我國(guó)連續(xù)發(fā)布12個(gè)中央一號(hào)文件都明確提出：要繼續(xù)加大糧食補(bǔ)貼力度，保障農(nóng)民利益。糧食直接補(bǔ)貼政策簡(jiǎn)稱糧食直補(bǔ)，是國(guó)家為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、保障國(guó)家糧食安全和保護(hù)種糧農(nóng)民利益而按照一定標(biāo)準(zhǔn)直接發(fā)放給種糧農(nóng)民補(bǔ)貼的政策[1]。我國(guó)從2000年開始研究改革糧食補(bǔ)貼方式，提出建立糧食直接補(bǔ)貼制度等初步設(shè)想，并于2002年在吉林省東豐，安徽省天長(zhǎng)、來安3縣進(jìn)行了糧食直接補(bǔ)貼試點(diǎn)，2004年在全國(guó)實(shí)施糧食直接補(bǔ)貼政策。隨后，相繼出臺(tái)了良種、綜合直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、最低收購(gòu)價(jià)等多項(xiàng)糧食補(bǔ)貼政策。糧食直接補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要內(nèi)容和表現(xiàn)手段，是“三農(nóng)”政策的重要組成部分，對(duì)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收有著重要的促進(jìn)作用，因此，該文對(duì)糧食直接補(bǔ)貼政策的研究觀點(diǎn)、問題進(jìn)行梳理，并提出相關(guān)建議，以期為相關(guān)研究提供借鑒。

1　國(guó)內(nèi)外研究綜述

1.1國(guó)外研究現(xiàn)狀發(fā)達(dá)國(guó)家的糧食補(bǔ)貼政策實(shí)行比我國(guó)早，發(fā)展成熟，很多法律政策都對(duì)糧食補(bǔ)貼政策作出了說明。美國(guó)在2008年“農(nóng)業(yè)法案”中提出“平均作物收入選擇方案”又稱為收入保障直接補(bǔ)貼；T.E.Mafimisebi認(rèn)為要加大農(nóng)業(yè)投資資金和補(bǔ)貼力度，彌補(bǔ)農(nóng)民收入過低的情況；Ayalkimhi&ZviLerman提出提高農(nóng)場(chǎng)商業(yè)化程度有望帶動(dòng)提高平均農(nóng)場(chǎng)收入和降低農(nóng)民收入分配不均等性[2]；日本的速水佑次郎在《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)論》中提出用糧食直接補(bǔ)貼政策代替貿(mào)易保護(hù)政策[3]；Kathrin Happe等主張采用產(chǎn)量和土地面積的混合補(bǔ)貼模式，以使農(nóng)業(yè)直補(bǔ)政策對(duì)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生有效的作用[4]。雖然大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的糧食直接補(bǔ)貼政策相對(duì)成熟，但是發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口較少，而我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家、人口眾多，政策體系不能在短時(shí)間內(nèi)成熟完備。因此，我國(guó)在借鑒國(guó)外研究經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要結(jié)合具體國(guó)情來制定政策。1.2國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)糧食直接補(bǔ)貼政策的認(rèn)識(shí)較為一致，一方面認(rèn)為糧食直接補(bǔ)貼政策的實(shí)施有利于提高生產(chǎn)積極性、提高糧食產(chǎn)量、提升農(nóng)民生活水平，另一方面認(rèn)為糧食直接補(bǔ)貼政策還存在需要解決的問題。許多學(xué)者致力于研究我國(guó)的糧食直接補(bǔ)貼政策，比如豆志峰[5]提出了“誰受益誰負(fù)擔(dān)”的原則，主講拓寬糧食風(fēng)險(xiǎn)資金來源；李亮[6]主張將直補(bǔ)政策上升到法律層面，以保障糧食直補(bǔ)政策的長(zhǎng)期穩(wěn)定性；丁國(guó)光等[7]通過研究認(rèn)為不能光是實(shí)行糧食直補(bǔ)，應(yīng)結(jié)合糧食最低保護(hù)價(jià)制度、對(duì)生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼以及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼等相關(guān)配套措施共同發(fā)揮作用。由此可知，隨著國(guó)家政策的越來越重視，學(xué)者的研究也越來越多，但是大多停留在理論層面，創(chuàng)新性較少。

我國(guó)糧食直接補(bǔ)貼政策的全面實(shí)施以2004年為界。2004年以前，農(nóng)民的利益是得不到保障的，2004年以后開始實(shí)行對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，政策的實(shí)行一定程度上增加了糧食產(chǎn)量，提高了農(nóng)民的收入。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國(guó)糧食直接補(bǔ)貼取得了積極的成效。

2　糧食直接補(bǔ)貼內(nèi)容綜述

2.1糧食直接補(bǔ)貼目標(biāo)研究國(guó)外的糧食補(bǔ)貼政策涉及調(diào)控糧食數(shù)量、保障生產(chǎn)者利益、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多樣化的政策目標(biāo)[8]；相比而言，基于糧食播種面積的逐年減少、糧食產(chǎn)量偏低的原因，我國(guó)在制定糧食直接補(bǔ)貼政策時(shí)，確定糧食直接補(bǔ)貼的目標(biāo)是：確保糧食安全，增加糧食收入。錢茜[9]分析了我國(guó)的糧食直接補(bǔ)貼政策，認(rèn)為實(shí)施糧食補(bǔ)貼政策的首要目標(biāo)就是穩(wěn)定和發(fā)展糧食生產(chǎn)，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，從而調(diào)控糧食生產(chǎn)；梁世夫[10]認(rèn)為確保國(guó)家糧食安全一直是我國(guó)各種農(nóng)業(yè)政策的首要目標(biāo)；韓喜平[11]提出，糧食直接補(bǔ)貼政策最根本的目標(biāo)是推進(jìn)糧食市場(chǎng)化改革，實(shí)現(xiàn)糧食供求市場(chǎng)平衡。國(guó)內(nèi)大部分學(xué)者認(rèn)為糧食直接補(bǔ)貼的目標(biāo)都是增加農(nóng)民的糧食收入，穩(wěn)定糧食安全，如果像國(guó)外一樣將糧食直接補(bǔ)貼與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等多方面相掛鉤，應(yīng)該會(huì)產(chǎn)生更加深遠(yuǎn)的影響。

2.2糧食直接補(bǔ)貼方式研究我國(guó)現(xiàn)行的糧食直接補(bǔ)貼政策主要是為了增加糧食產(chǎn)量、保護(hù)農(nóng)民利益，各省可以根據(jù)自身具體情況選擇補(bǔ)貼方式。當(dāng)前最重要的有4種方式：①按糧食售量補(bǔ)貼，主要有河北、新疆、湖北、浙江、廣西和貴州等??；②按種植面積補(bǔ)貼，主要是山東、山西、江蘇、云南等省；③按照糧食訂購(gòu)量和應(yīng)繳稅額綜合計(jì)算補(bǔ)貼，主要是河南等??；④按農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅常產(chǎn)計(jì)算糧食直接補(bǔ)貼，主要有內(nèi)蒙古、江西和安徽等省[12]。

按糧食售量補(bǔ)貼的好處是：一方面，可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，真正保護(hù)農(nóng)民的利益；另一方面，國(guó)家可以控制糧源，維護(hù)糧食安全。按種植面積的方式有利于政府準(zhǔn)確的掌握糧食的生產(chǎn)面積，將補(bǔ)貼款真正送到農(nóng)民手中，但是該方式工作量大、成本高。實(shí)行農(nóng)業(yè)稅的方式簡(jiǎn)單易行、工作量小，按照計(jì)稅常產(chǎn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼即可，但是該方式在糧食供不應(yīng)求的情況下就打擊了農(nóng)民的積極性，違背政策設(shè)計(jì)的初衷。各省糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差距較大，在一定程度上引發(fā)了學(xué)者對(duì)于補(bǔ)貼方式效果的質(zhì)疑。

2.3糧食直接補(bǔ)貼效果研究現(xiàn)有學(xué)者已經(jīng)對(duì)各種糧食直接補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果進(jìn)行了比較。吳連翠等[13]認(rèn)為，按照計(jì)稅面積發(fā)放的糧食直接補(bǔ)貼對(duì)糧食產(chǎn)量沒有任何影響，而農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼對(duì)糧食產(chǎn)量的影響顯著。梁世夫[14]認(rèn)為，脫鉤補(bǔ)貼對(duì)糧食安全沒有直接的促進(jìn)作用。何忠偉[15]認(rèn)為現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼政策實(shí)施效率低下是由于政策實(shí)施成本巨大且分?jǐn)偛缓侠碓斐傻模诩Z食補(bǔ)貼政策執(zhí)行過程中，政府的干預(yù)行為會(huì)對(duì)社會(huì)福利造成損失。楊紅旗[16]認(rèn)為糧食直接補(bǔ)貼兼顧了糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的雙重任務(wù)，并且取得了一定的成效。綜合已有研究可知，雖然很多學(xué)者給予了糧食直接補(bǔ)貼效果一定的肯定，但是大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，近年來糧食直接補(bǔ)貼并沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

3　糧食直接補(bǔ)貼問題綜述

我國(guó)各項(xiàng)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)實(shí)施了一定時(shí)間，也進(jìn)行了一定程度的調(diào)整和完善，但是仍然存在著不容忽視的問題。韓喜平等認(rèn)為，我國(guó)糧食直接補(bǔ)貼政策存在資金總量小、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、差距過大，難以體現(xiàn)公平性；直接補(bǔ)貼的農(nóng)作物單一，僅限于糧食作物；直接補(bǔ)貼主體缺位等問題[17]。楊秀琴[18]認(rèn)為，我國(guó)糧食直接補(bǔ)貼資金主要來源為糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，渠道過窄，地方財(cái)政壓力較大。李貴[19]認(rèn)為我國(guó)糧食直接補(bǔ)貼資金來源小，補(bǔ)貼力度不大，增收效果不大，補(bǔ)貼政策具有臨時(shí)性和階段性，對(duì)糧食生產(chǎn)的效應(yīng)逐年下降，直接補(bǔ)貼政策落實(shí)不到位影響了農(nóng)民的積極性，糧食直接補(bǔ)貼政策缺乏一套完善的配套措施。張潔麗[20]認(rèn)為，糧食直接補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域差異較大，不利于縮小農(nóng)民收入地區(qū)差異，農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格大幅波動(dòng)，部分抵消了直接補(bǔ)貼政策的作用效果，沒有為可能出現(xiàn)的農(nóng)民“賣糧難”問題提供對(duì)策。

綜合已有研究可知，我國(guó)糧食直接補(bǔ)貼存在的問題主要是：①政策問題。政府下達(dá)的文件沒有明確規(guī)定政策的目標(biāo)，年度間變動(dòng)幅度大，目標(biāo)不確定。②政策執(zhí)行問題。補(bǔ)貼政策宣傳不到位、執(zhí)行的主體過多和監(jiān)督的力度不夠。③政策支撐問題。補(bǔ)貼資金渠單一、籌集困難和政策支持法律法規(guī)不完善。

4　糧食直接補(bǔ)貼政策建議綜述

在補(bǔ)貼方式上，張照新等[21]認(rèn)為完善我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策需要增加資金投入規(guī)模、擴(kuò)大專項(xiàng)補(bǔ)貼范圍和補(bǔ)貼環(huán)節(jié)，擴(kuò)大良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼的覆蓋面，完善糧食補(bǔ)貼政策的操作方式，進(jìn)一步完善水稻、小麥和玉米的最低收購(gòu)價(jià)政策體系，逐步建立綜合性收入補(bǔ)貼與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)資價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。郭輝慧[22]認(rèn)為應(yīng)該壯大直補(bǔ)資金規(guī)模，拓寬直補(bǔ)資金來源渠道，合理利用糧食直補(bǔ)資金，完善相關(guān)配套措施，與直補(bǔ)政策共同發(fā)揮作用。在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上，陳湘濤[23]建議在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并且加大補(bǔ)貼力度。在補(bǔ)貼程序上，陳正華[24]認(rèn)為要建立健全糧食直接補(bǔ)貼監(jiān)督約束機(jī)制。胡芊芊[25]從我國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)，將保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等納入到糧食補(bǔ)貼政策的范圍，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

已有研究從不同的角度都對(duì)糧食直補(bǔ)提出了相關(guān)性建議。因?yàn)閃TO農(nóng)業(yè)規(guī)則關(guān)于糧食直接補(bǔ)貼政策有明確的要求，所以大多數(shù)專家都是根據(jù)該協(xié)議來闡述政策建議的，認(rèn)為應(yīng)該通過提高直接補(bǔ)貼的力度、規(guī)范補(bǔ)貼的方式、加強(qiáng)監(jiān)督管理等措施來完善糧食直接補(bǔ)貼政策。同時(shí)，我國(guó)糧食直補(bǔ)政策還可以借鑒美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，提出更加有效的建議。

5　結(jié)語

農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策是政府將財(cái)政補(bǔ)貼資金直接發(fā)放給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或者直接讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者受益的一種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，對(duì)解決國(guó)家糧食安全、糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收有著重要的促進(jìn)作用。但是，農(nóng)業(yè)直補(bǔ)政策在持續(xù)調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性方面效果較差，在政策本身設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行方面都存在很多的問題，該文梳理了國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀、直補(bǔ)政策內(nèi)容與存在的問題，結(jié)合相關(guān)研究探尋完善糧食直補(bǔ)政策的應(yīng)對(duì)措施，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，可為完善糧食直補(bǔ)政策提供借鑒。

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Review of Grain Direct Subsidy Policy in China

ZHOU Yan

(Forest Tourism Research Center, Nanjing Forestry University, Nanjing, Jiangsu 210037)

Based on the discussion of grain direct subsidy policy, researches on grain subsidy policies at home and abroad were summarized from the aspects of food subsidies status quo at home and abroad, subsidy objective, subsidy method, subsidy effect, existing problem and policy suggestions.The countermeasures for improving the grain direct subsidy policy were put forward, aiming at providing references for the relevant researches.

Food; Direct subsidies; Policy; Research; Review

周琰(1992- )，女，安徽天長(zhǎng)人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)科技組織與服務(wù)。

2016-06-20

S-9

A

0517-6611(2016)20-229-02