重慶市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給情況分析

陳聰　耿改智

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重慶市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給情況分析

陳聰耿改智

摘 要：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素，也影響到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)重大任務(wù)的完成。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、區(qū)域不均、供需失衡等問題已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了重慶市的發(fā)展步伐，長(zhǎng)期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是其主要原因。因此，應(yīng)該積極打造城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給環(huán)境，實(shí)行“差異化”農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式，創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督和管理。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給；重慶市

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)都意義非凡，因此也越來越受到國家及廣大學(xué)者的關(guān)注。研究這一問題，對(duì)于重慶市這個(gè)西部唯一和全國農(nóng)村人口最多的直轄市意義更顯重大。

一、公共產(chǎn)品及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給

1.公共產(chǎn)品

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森最早在他的《公共支出純理論》中明確提出“公共產(chǎn)品”這一概念，他指出，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是指這樣的產(chǎn)品和勞務(wù)，即每個(gè)人消費(fèi)這種產(chǎn)品或勞務(wù)都不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少。一般認(rèn)為，公共產(chǎn)品是相對(duì)于私人產(chǎn)品而言的，由公共部門提供的滿足社會(huì)群體的公共需求的產(chǎn)品和服務(wù)。具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性特征。［1］

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品

農(nóng)村公共產(chǎn)品，是指相對(duì)于農(nóng)村私人產(chǎn)品而言，存在于農(nóng)村公共領(lǐng)域的，由政府提供的純公共產(chǎn)品和服務(wù)，或者是由政府組織、公共機(jī)構(gòu)監(jiān)督、非政府提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)。［2］農(nóng)村公共產(chǎn)品相對(duì)于城市公共產(chǎn)品的區(qū)別是它主要存在于農(nóng)村地區(qū)，受惠主體是廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民群眾。

3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，就是以政府為主體，針對(duì)農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品的需求所做出的不以盈利為目的的供給。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給包括硬性公共產(chǎn)品供給（如道路、自來水、電力等）和軟性公共產(chǎn)品供給（如醫(yī)療、文化等）。［3］

二、重慶市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

重慶市總體上仍處于欠發(fā)達(dá)階段，其農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀不容樂觀。

1.重慶市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足

重慶市作為“大農(nóng)村”地區(qū)，其發(fā)展離不開農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村的發(fā)展離不開農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，然而，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給相比城市存在嚴(yán)重的供給不足現(xiàn)象。1996年，重慶市總?cè)丝?875.3萬人，農(nóng)村地區(qū)占2027.09萬人；固定資產(chǎn)投資320.73億元，農(nóng)村占92.13億元；占重慶市人口70.50%的農(nóng)村地區(qū)，其固定資產(chǎn)投資僅占28.73%。到了2013年，重慶市總?cè)丝谶_(dá)到2970.00萬人，農(nóng)村居民1237.24萬人，占總?cè)丝诘?1.66%；重慶市固定資產(chǎn)投資11205.03億元，農(nóng)村投入1416.03億元，占總投入的12.64%。［4］由此可看出，重慶市對(duì)于農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品的投入其絕對(duì)值在增加，但相對(duì)值在減少，相對(duì)于城市地區(qū)，存在著很大的差距，供給總量嚴(yán)重不足。

2.重慶市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給區(qū)域不均

重慶不僅城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響深遠(yuǎn)，農(nóng)村地區(qū)間的投入也存在差距。一方面，重慶特殊的地勢(shì)條件，使很多山區(qū)的村落不能享受到優(yōu)惠政策的輻射，通路難、教育水平差、水電設(shè)施落后等問題不能得到有效解決，相對(duì)于主城比較發(fā)達(dá)和靠近城市的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給區(qū)域不均現(xiàn)象十分明顯。另一方面，在發(fā)揮城市帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展方面，2006年11月，重慶市提出“一圈兩翼”的發(fā)展戰(zhàn)略。［5］然而，實(shí)踐中由于受地理環(huán)境、政策條件等因素制約，較之“一圈”地區(qū)，目前“兩翼”地區(qū)農(nóng)業(yè)及公共產(chǎn)品的投入相對(duì)薄弱。截至2011年，“兩翼”地區(qū)仍有841個(gè)村尚未通公路，1880個(gè)村沒有通電，39%的村里還沒有衛(wèi)生室，基礎(chǔ)設(shè)施條件和公共服務(wù)水平明顯低于其他農(nóng)村地區(qū)。

3.重慶市農(nóng)村公共產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)失衡

長(zhǎng)期以來，政府充當(dāng)著農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體，決定何時(shí)供給，提供何種公共產(chǎn)品，鮮少聽取農(nóng)民群眾聲音，是農(nóng)村公共產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)失衡的重要原因。一方面，農(nóng)民密切關(guān)注的生產(chǎn)、生活相關(guān)公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，比如許多農(nóng)村地區(qū)缺乏的農(nóng)田水利設(shè)施、信息技術(shù)服務(wù)等投入特別少，對(duì)村民的居住環(huán)境污染置之不理；另一方面，對(duì)農(nóng)村居民需求較少的一些公共產(chǎn)品和服務(wù)又存在供給過剩的狀況，如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了突顯政績(jī)而修建形象工程，卻對(duì)農(nóng)民渴求的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等公共產(chǎn)品投入冷淡。這種畸形投入方式造就了重慶市農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)失衡狀況。

4.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給監(jiān)督不力

重慶市政府在對(duì)農(nóng)村公共資源配置過程中，總是存在資金不到位現(xiàn)象，導(dǎo)致很多公共設(shè)施及利民政策得不到落實(shí)。以筆者老家為例，從筆者家到鎮(zhèn)上的一條公路，長(zhǎng)度不過幾公里，修建時(shí)間長(zhǎng)達(dá)十幾年，中間空置10年左右，不僅造成了嚴(yán)重的土地浪費(fèi)，而且不利于村民出行。造成這種后果的主要原因就在于政府的監(jiān)督力度不夠，沒有在項(xiàng)目實(shí)施的過程中給予相應(yīng)的監(jiān)督，更沒有對(duì)這種浪費(fèi)和失責(zé)現(xiàn)象給予應(yīng)有的懲罰。

三、導(dǎo)致重慶市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題產(chǎn)生的原因

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響深遠(yuǎn)

長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致政府對(duì)城市的投入明顯高于農(nóng)村，農(nóng)村公共財(cái)政支出遠(yuǎn)不及城市，對(duì)農(nóng)村地區(qū)取多予少，這種惡性循環(huán)不僅不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，更不利于重慶市全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的主要原因。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體單一

面對(duì)農(nóng)村地區(qū)分布比較分散，加上地域性的差異，各地生活習(xí)慣和需求上都有所不同的情況，重慶市政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的單一供給主體，往往不能有針對(duì)性地提供公共產(chǎn)品，在財(cái)力和精力上跟不上農(nóng)民對(duì)各種公共產(chǎn)品的訴求。而農(nóng)民知識(shí)水平低下加上收入的不穩(wěn)定性，不僅不能對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給提出正確的價(jià)值判斷，更不能獨(dú)自擔(dān)起提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的重任，在某種時(shí)刻只能依靠政府來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。

3.“自上而下”的供給機(jī)制根深蒂固

我國公共產(chǎn)品長(zhǎng)期實(shí)行“自上而下”的供給機(jī)制，常常是政府來決定該提供什么和提供多少，沒有提前聽取農(nóng)民意見，更沒有讓他們參與到其決策中來。因此有些政府官員按照自己的利益訴求或喜好做事，作為公共產(chǎn)品的受益者缺乏“主人翁”意識(shí)，不會(huì)主動(dòng)表達(dá)自己的需求，也不會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品供給的施行情況給予監(jiān)督，這不利于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的提高。

4.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給理念落后

一直以來，重慶市政府都把對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的焦點(diǎn)集中在硬性公共產(chǎn)品的投入上，而忽視了軟性公共產(chǎn)品的投入。硬性公共產(chǎn)品供給包括農(nóng)村基礎(chǔ)工程性建設(shè)，如農(nóng)村道路建設(shè)、江河治理、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府認(rèn)為只有做好了基礎(chǔ)性的建設(shè)，才能更好地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，卻忽視了軟性公共產(chǎn)品供給的重要性。軟性公共產(chǎn)品即農(nóng)村公共服務(wù)性的投入，如農(nóng)村公共管理、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村文化建設(shè)等的投入。這種重“硬”輕“軟”的不合理供給理念造就了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺陷。

四、改善重慶市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的思路

1.積極打造城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給環(huán)境

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐一直是我國發(fā)展的重要目標(biāo)。重慶市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，更應(yīng)為積極打造城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給環(huán)境而努力。首先，改革戶籍制度及相應(yīng)的配套機(jī)制。首先應(yīng)在戶籍制度的改革上加以努力，消除城鄉(xiāng)戶籍待遇差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度融合，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。其次，加大“三農(nóng)”支出，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的財(cái)政體制。應(yīng)當(dāng)在合理收入分配調(diào)節(jié)下，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼，不僅對(duì)農(nóng)村“硬性”公共產(chǎn)品加大投入，更不忽視農(nóng)村“軟性”公共產(chǎn)品的投入。最后，建立和完善政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給增加。

2.轉(zhuǎn)變農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給理念

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，人們開始越來越多地追求精神生活上的滿足，所以重慶市政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)意義上的重視農(nóng)村硬性公共產(chǎn)品供給的理念，在滿足農(nóng)村硬性公共產(chǎn)品供給的同時(shí)，也加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)軟性公共產(chǎn)品的供給?？梢栽谝韵聨讉€(gè)方面加大努力：（1）應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)的投入，特別是對(duì)現(xiàn)在農(nóng)村普遍存在的留守兒童和留守老人或者失業(yè)農(nóng)民工給予最低生活保障、社會(huì)養(yǎng)老保障等方面的服務(wù)；（2）義務(wù)教育上，不僅對(duì)農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)提供財(cái)力補(bǔ)助，更重要的是鼓勵(lì)一批具有高素質(zhì)的教師到農(nóng)村支教，可以通過上漲農(nóng)村教師工資的方式留住人才；（3）農(nóng)村文化建設(shè)方面，對(duì)于重慶一些地區(qū)文化，如涪陵八版鑼鼓、土家擺手舞、綦江農(nóng)民版畫等的保留給予支持，可以以財(cái)政補(bǔ)貼的方式鼓勵(lì)他們創(chuàng)辦一年一度的文化節(jié)，讓更多的民間藝術(shù)得以保存，并且更多地豐富人們的精神世界。

3.實(shí)行“差異化”農(nóng)村公共產(chǎn)品供給

這里所說的“差異化”，不是城鄉(xiāng)差異，而是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體和農(nóng)村區(qū)域公共產(chǎn)品供給的差異化。一方面，應(yīng)當(dāng)建立以政府為主體，私人企業(yè)、農(nóng)村自治組織、村民共同參與的多元主體公共產(chǎn)品供給模式。雖然政府提供公共產(chǎn)品是職責(zé)所在，但政府的財(cái)力畢竟有限，因此應(yīng)鼓勵(lì)私人企業(yè)、農(nóng)村自治組織和農(nóng)民共同參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上來。另一方面，由于重慶特殊的地理環(huán)境，部分偏遠(yuǎn)山區(qū)常常不能享受到政府的一些惠民政策，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不到位。對(duì)此，重慶市政府應(yīng)重點(diǎn)考察各個(gè)農(nóng)村的具體需求，提供不同的公共產(chǎn)品。例如：對(duì)于較為偏遠(yuǎn)的山區(qū)，應(yīng)當(dāng)首先加大道路建設(shè)，在保障了道路通順的情況下，逐步實(shí)行電力、教育、醫(yī)療和社會(huì)保險(xiǎn)等其他公共產(chǎn)品供給。

4.創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制

根據(jù)公共選擇理論，公共產(chǎn)品供給的帕累托最優(yōu)條件是所有消費(fèi)者的邊際替代率之和等于公共產(chǎn)品生產(chǎn)的邊際轉(zhuǎn)化率。因此，要實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品最優(yōu)供給，就必須與農(nóng)民的需求有機(jī)結(jié)合起來。然而，我國長(zhǎng)期實(shí)行的是“自上而下”的決策機(jī)制，農(nóng)民話語權(quán)嚴(yán)重缺失，不能有效表達(dá)對(duì)公共產(chǎn)品的需求。因此，必須建立“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制，讓農(nóng)民參與到?jīng)Q策中來，增加“主人翁”意識(shí)；同時(shí)輔以“自上而下”的決策機(jī)制，建立重慶市新型農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制。

5.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督和管理

農(nóng)村基層治理中的責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，造成了重慶市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中的無序和低效。因此，重慶市應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督和管理，做到以下幾點(diǎn)：（1）增加重慶市政府決策透明度。政府在對(duì)農(nóng)村地區(qū)提供某種公共產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)當(dāng)公開說明，并由鄉(xiāng)政府以公示或廣播的形式傳遞給廣大農(nóng)民群眾，讓其知道有這樣一項(xiàng)政策的實(shí)施。（2）完善重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)公布各項(xiàng)公共財(cái)政支出情況，實(shí)行財(cái)務(wù)公開，讓老百姓知道政府提供的公共產(chǎn)品是否落到實(shí)處。（3）建立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。為避免“官官相護(hù)”和“熟人現(xiàn)象”，應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，分別選舉一兩名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或有威望的當(dāng)?shù)亟處熀推胀ù迕駬?dān)當(dāng)，并定期更換監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員。（4）建立并完善問責(zé)制度。光有監(jiān)督?jīng)]有懲罰是不夠的，要保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給向著良好的方向發(fā)展，完善的問責(zé)制度必不可少。必須對(duì)那些濫用國家職權(quán)、貪污公款或只注重“面子工程”和“形象工程”而不切實(shí)滿足老百姓需求的官員給予嚴(yán)厲的懲罰，以保證農(nóng)村公共產(chǎn)品能有效供給。

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（作者單位：延安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

DOI:10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.09.013