論行政法教學(xué)中“國(guó)家”觀念的缺失與樹(shù)立
——對(duì)“批判政府”的批判

賈永健

(河南大學(xué)　法學(xué)院，河南　開(kāi)封　475001)

論行政法教學(xué)中“國(guó)家”觀念的缺失與樹(shù)立
——對(duì)“批判政府”的批判

賈永健

(河南大學(xué)法學(xué)院，河南開(kāi)封475001)

摘要：當(dāng)前我國(guó)行政法教學(xué)某些領(lǐng)域受自由主義政治哲學(xué)和“控權(quán)”論傳統(tǒng)行政法理論范式影響而存在著片面批判政府之現(xiàn)象，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不利國(guó)家實(shí)現(xiàn)法治和善治。這種現(xiàn)象的發(fā)生，究其根源，乃是因?yàn)樾姓ń虒W(xué)中“國(guó)家”觀念的缺失。為此，當(dāng)前行政法教學(xué)亟需進(jìn)行深刻的觀念變革，樹(shù)立“國(guó)家”大觀念，擯棄“公民—政府”二元對(duì)立對(duì)抗的片面狹隘思維，全面理性地認(rèn)識(shí)二者既對(duì)立對(duì)抗又合作依賴的關(guān)系，積極倡導(dǎo)“公民-政府”合作善治，助力中國(guó)“合作型”新行政法理論范式的形成。

關(guān)鍵詞：行政法教學(xué)；國(guó)家觀念；批判政府；合作；善治

當(dāng)前，在我國(guó)行政法教學(xué)的某些領(lǐng)域突出存在“片面批判政府”的一個(gè)教學(xué)傾向：偏重強(qiáng)調(diào)政府消極性一面，樂(lè)以政府負(fù)面事例作教學(xué)案例，極力展示政府之“惡”。該傾向因迎合了社會(huì)中普遍彌漫的“仇官”情緒，不僅沒(méi)受到抵制，反被加以“有獨(dú)立個(gè)性”“敢講話”之“美譽(yù)”而備受歡迎。其愈演愈烈，政府幾乎已被描述為“最常見(jiàn)、最大的違法者”、實(shí)現(xiàn)行政法治的“最大障礙”，客觀上已造成“抹黑”政府之消極后果。

實(shí)事求是來(lái)說(shuō)，政府不當(dāng)行為是客觀存在，行政法學(xué)教學(xué)中引用政府負(fù)面事例并予以批判亦是無(wú)可厚非。但若超過(guò)限度而固化為一種教學(xué)思維偏好，則屬于非理性的情緒化認(rèn)知。作為高等教育的重要課程，行政法教學(xué)熱衷政府批判、片面宣講政府功能和形象，直接影響著學(xué)生法學(xué)世界觀的塑造，這從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，必然對(duì)未來(lái)國(guó)家法治建設(shè)產(chǎn)生消極影響，不能不引起行政法學(xué)教育者和研究者的高度重視與關(guān)注。

一、行政法教學(xué)中政府批判現(xiàn)象之觀察

根據(jù)筆者觀察，在行政法學(xué)主要的教學(xué)內(nèi)容體系中，片面批判政府現(xiàn)象都有突出表現(xiàn)。這里以主流行政法學(xué)教材所依賴的“單線體系”作為闡述該現(xiàn)象的基本敘事線索。

(一)基本表現(xiàn)

第一，講解行政、行政權(quán)時(shí)，以隱性的“無(wú)政府主義”立場(chǎng)，批判政府。行政是一種古老的政治活動(dòng)，行政權(quán)則是一種古老的公共權(quán)力。自人類有信史以來(lái)，行政和行政權(quán)就與人類生活相伴始終。然而，在行政法教學(xué)中，它們往往被趨向視為是一種消極事物，呈現(xiàn)負(fù)面形象，是需要提防、防范和嚴(yán)密管控的“害人怪獸”。因此行政法教材往往這樣定義“行政權(quán)”：“行政權(quán)是由國(guó)家憲法、法律賦予或認(rèn)可的、國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他公共行政組織執(zhí)行法律規(guī)范、對(duì)國(guó)家和公共事務(wù)實(shí)施行政管理活動(dòng)的權(quán)力”[1]。該定義可以分為兩部分，前半部分“法定性和執(zhí)法性”是行政權(quán)的形式特征，后半部分 “對(duì)國(guó)家和公共事務(wù)實(shí)施行政管理的權(quán)力”才是其本質(zhì)內(nèi)容。但法定性是該定義必需前提，體現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)的這樣一種看法：受憲法、法律規(guī)范控制和約束，是行政權(quán)合法存在的前提，如法諺所云：“法無(wú)授權(quán)即禁止”。如若問(wèn)“為什么要將受法律約束作為行政權(quán)存在前提？”答案自然就回到“其是需要提防、防范和嚴(yán)密管控的‘害人怪獸’”的負(fù)面表達(dá)上來(lái)。對(duì)行政和行政權(quán)的消極狹隘看法表明，行政法教學(xué)的立論立場(chǎng)實(shí)際已不知不覺(jué)滑向了無(wú)政府主義。同樣對(duì)政府的蔑視與痛恨，只是無(wú)政府主義是公開(kāi)明白的，而此時(shí)不過(guò)是隱藏在了“批判”話語(yǔ)之下。在此情緒主打下，行政法課堂教學(xué)必然充滿政府負(fù)面之說(shuō)辭。

如果進(jìn)一步深入追問(wèn)，教材和教師為何要如此消極看待行政和行政權(quán)？答曰：論證行政法存在的必要性。

第二，講解行政法基本含義，視行政法為“控制行政權(quán)的工具”，批判政府。行政法學(xué)教學(xué)中行政權(quán)呈現(xiàn)消極負(fù)面形象，究其緣由，不過(guò)是為了論證和凸顯行政法存在的必要性和價(jià)值。“為何需要學(xué)習(xí)行政法？為何要有行政法”是行政法課題必須首講的問(wèn)題。對(duì)此，當(dāng)前的行政法學(xué)教材和教學(xué)基本都采用了這樣的“實(shí)用主義”論證邏輯：行政和行政權(quán)易侵害人，惟有行政法可將其“馴服”而為人服務(wù)，因此必須要有行政法，必須要學(xué)行政法學(xué)。因此，行政法本質(zhì)就是“馴服”行政權(quán)的工具，其核心功能為“控權(quán)”。行政法就是“設(shè)定行政權(quán)力、規(guī)范行政權(quán)力、監(jiān)督行政權(quán)力及對(duì)行政權(quán)力后果進(jìn)行補(bǔ)救的法”[2]。這種認(rèn)識(shí)是否合理全面？學(xué)界已有諸多質(zhì)疑，此不贅述。但它仍是當(dāng)前行政法教學(xué)理念中占據(jù)主導(dǎo)地位，致使熱衷“差評(píng)”行政權(quán)、批判政府消極性不可避免成為論證行政法必要性的主要教學(xué)思路。

第三，講解行政法基本原則，視政府為“潛在濫權(quán)者”，進(jìn)行批判。行政法的基本原則是行政法治原則，其基本含義是要求行政主體和行政相對(duì)人等任何組織和個(gè)人都必須遵守法律，一切違背法律的行為都要受到追究[1]。但是行政法學(xué)教材和教學(xué)在進(jìn)一步講解該原則時(shí)，卻基本忽略該原則對(duì)行政相對(duì)人的要求，而重點(diǎn)著眼對(duì)其行政主體的要求即依法行政。依法行政可分解為行政合法性原則與行政合理性原則[1]。它作為行政法對(duì)政府的應(yīng)然要求，在“控權(quán)”思維主導(dǎo)下被視為制約政府“亂來(lái)”的總原則。約束對(duì)象即為批判對(duì)象，為論證其必要性，課堂上批判矛頭就直指政府，盡列政府違法不當(dāng)劣行，政府批判貫穿始終。

第四，從行政主體法、行政行為法到行政程序法的講解，視政府為“假想敵”，進(jìn)行批判。這是總論中“視行政法為控權(quán)法”邏輯在分論中的具體體現(xiàn)。行政主體法、行政行為法和行政程序法等被視為約束政府濫為的具體法律規(guī)范。許多教材編寫者和教學(xué)者潛在認(rèn)為，國(guó)家之所以不厭其煩地織就如此繁密的行政法體系網(wǎng)，就是因?yàn)檎偸勤呄蚯趾?。因此行政法的每一條規(guī)范，都是有針對(duì)性地指向政府的某類“惡行”的。課堂上為證明這個(gè)偏見(jiàn)，就必須呈現(xiàn)各類政府不法事例。甚至篤信于此者會(huì)在教學(xué)中進(jìn)一步發(fā)揮主觀能動(dòng)性，將 “提防政府” 心態(tài)發(fā)揮極致，進(jìn)一步剖析教材中未指明的現(xiàn)行法之“漏洞”，并不無(wú)遺憾地指出這些“漏洞”正給政府違法留下“可鉆之空”。于是，必需更多政府惡行予以佐證，引起更多政府批判。

第五，講解行政違法和行政責(zé)任，視政府為“重點(diǎn)違法者”，進(jìn)行批判。從行政法律關(guān)系角度來(lái)說(shuō)，行政違法和行政責(zé)任包括兩個(gè)方面：行政主體違法行為及其行政責(zé)任、行政相對(duì)人違法行為及其行政責(zé)任[1]。然而，教材和教學(xué)在此領(lǐng)域的敘事方式受前述偏見(jiàn)主導(dǎo)，講解重心僅放在行政主體違法及其承擔(dān)的行政責(zé)任上。如此敘事方式充分表明，政府被視為需重點(diǎn)關(guān)注的“違法者”?！安恍?，請(qǐng)看政府如何普遍違法！”課堂上接著就是滿滿的政府違法事例。

最后，對(duì)行政救濟(jì)法的講解，視政府為“主要加害者”，進(jìn)行批判。行政救濟(jì)法包括行政復(fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償?shù)葍?nèi)容。在這一內(nèi)容的教學(xué)中，存在著鮮明的“正反雙方”。一方是作為“受害者”的行政相對(duì)人，正是行政救濟(jì)法所救濟(jì)的對(duì)象；另一方就是作為“加害者”的政府，是侵害相對(duì)人的“罪魁禍?zhǔn)住保亲畲蟮摹胺磁伞苯巧?。以此視角?lái)理解行政救濟(jì)法，那么課堂上充斥的必然全是政府違法侵害公民的案例。初始對(duì)政府“惡行”的悲情控訴，未幾即演化為對(duì)政府之“惡”的悲憤批判。

蓋言之，行政法教學(xué)中對(duì)政府的批判可概括梳理為這樣一個(gè)邏輯鏈條：公民權(quán)利為最高善—政府屬“惡”—行政法為“抑惡護(hù)善”之必需工具—政府必需被行政法控制—行政法教學(xué)必然批判政府。這種片面和非理性的認(rèn)識(shí)邏輯主導(dǎo)著行政法教學(xué)，塑造著政府的負(fù)面形象，而許多教育者卻陷于此狹隘思維不能自拔，樂(lè)在其中，對(duì)其消極影響和危害渾然不覺(jué)，引人憂慮，發(fā)人深思。

(二)消極影響

如此非理性的現(xiàn)象在行政法學(xué)殿堂大肆盛行，其消極影響范圍不僅是法學(xué)學(xué)生，長(zhǎng)此以往必然會(huì)超出課堂、波及社會(huì)公眾；不僅僅在心理觀念層面，長(zhǎng)久說(shuō)教還會(huì)深刻影響人的行為，終及國(guó)家和社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

一是直接誤導(dǎo)法學(xué)學(xué)子消極看待政府，助長(zhǎng)社會(huì)“仇官”情緒。我國(guó)正處于社會(huì)全面轉(zhuǎn)型期，國(guó)家和社會(huì)各種制度機(jī)制都還處于建立完善之中，如權(quán)力約束機(jī)制還未完全建立并有效運(yùn)行，政府官員以權(quán)謀私、侵害民眾現(xiàn)象時(shí)時(shí)發(fā)生，再加上快速發(fā)展的新型媒體資訊的無(wú)限放大，當(dāng)前的社會(huì)在一定范圍內(nèi)“仇官”情緒彌漫[3]。行政法學(xué)教育者一般都是專家學(xué)者，屬社會(huì)精英，其觀點(diǎn)和言論對(duì)社會(huì)輿論有著重要的引導(dǎo)作用。行政法教學(xué)中對(duì)政府負(fù)面形象的一味宣揚(yáng)，必然影響著學(xué)生乃至公眾對(duì)政府的消極看法，進(jìn)一步助長(zhǎng)社會(huì)中不良的“仇官”情緒。

二是埋下法治建設(shè)力量齟齬疏離的心理根源，危害國(guó)家法治。行政法教學(xué)所針對(duì)的學(xué)生，可以說(shuō)是未來(lái)國(guó)家法治建設(shè)所主要依賴的力量。如果這樣一個(gè)群體中許多人形成了“鄙棄痛恨政府”的世界觀和價(jià)值觀，在參與到國(guó)家法治建設(shè)時(shí)，如何行為，不言而喻；對(duì)國(guó)家法治有何危害，不堪設(shè)想。雖然人們對(duì)“何為法治”尚無(wú)一個(gè)絕對(duì)統(tǒng)一的答案，但是建設(shè)無(wú)論何種法治，“政府”都是絕對(duì)不可或缺的重要主體，都需要政府與公民、與法律人共同合作方能達(dá)致。沒(méi)政府，何談法治？同樣政府作用如若不能充分發(fā)揮，國(guó)家法治亦只能是紙上談兵。公民或法律人鄙棄痛恨政府，是國(guó)家法治建設(shè)力量的內(nèi)部齟齬，必然造成“兵力分散”，延遲國(guó)家法治進(jìn)程。

三是加重公眾對(duì)政府的負(fù)面心理認(rèn)知，降低政府管理的“可接受性”。作為決定法律和政策實(shí)效的一個(gè)重要因素，“可接受性”是一個(gè)主觀的心理現(xiàn)象，主要受公眾對(duì)政府的心理認(rèn)知所影響[4]。法學(xué)精英持續(xù)對(duì)政府全面的負(fù)面批判，一定程度上會(huì)加重公眾對(duì)政府的負(fù)面心理印象，雖然從根源上這種負(fù)面心理印象的形成并非由批判政府造成的。政府是重要的法律實(shí)施和執(zhí)行機(jī)關(guān)，其行政管理措施“可接受性”如何，直接關(guān)系其行政實(shí)效。若公眾對(duì)政府的心理認(rèn)知趨向負(fù)面，那么對(duì)政府管理的可接受性勢(shì)必持續(xù)降低。任之發(fā)展，政府管理必然會(huì)陷入完全喪失“可接受性”的“塔西佗陷阱”：政府說(shuō)什么，都會(huì)被視為“謊言加陰謀”，官民之間幾無(wú)信任，行政管理幾無(wú)效率，國(guó)家發(fā)展停滯不前。

最后就是官民關(guān)系緊張加劇，國(guó)家難得善治。人的心理狀態(tài)影響甚至可以決定人的行為。公眾對(duì)政府負(fù)面心理認(rèn)知的加重，必然在現(xiàn)實(shí)官民關(guān)系中有突出反映。當(dāng)前，局部官民關(guān)系日漸緊張，甚至沖突不斷，群體事件多發(fā)。對(duì)政府的非理性片面批判，會(huì)進(jìn)一步惡化當(dāng)前官民關(guān)系“疏離、緊張甚至對(duì)抗”的不良狀況?，F(xiàn)代國(guó)家發(fā)展治理的最佳狀態(tài)，乃是善治。而公民與政府的“和諧共治”乃是其題中之義[5]。如若官民關(guān)系持續(xù)惡化，公民與政府關(guān)系幾近走向崩潰，國(guó)家善治必?zé)o可能。

總之，學(xué)術(shù)研究中批判政府或可歸于“學(xué)術(shù)自由”，但大學(xué)教學(xué)中批判政府應(yīng)須“持中理性”，特別是行政法教學(xué)中熱衷片面批判政府的非理性思維和偏頗做法，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，貽害無(wú)窮。既如此，為何許多行政法教育者樂(lè)在其中而不自醒呢？這就需深入剖析其形成根由。因?yàn)橹涓?，或能猛然警醒?/p>

二、“國(guó)家”觀念缺失是問(wèn)題根由

筆者認(rèn)為，主流行政法學(xué)教材和教學(xué)的主導(dǎo)思想宏觀上缺乏“國(guó)家”觀念，是導(dǎo)致上述問(wèn)題的根本原因。首先要特別說(shuō)明的是，這里所謂的“國(guó)家”，乃是古典意義上的“國(guó)家”概念，指稱“人與人通過(guò)合作結(jié)成的最高形式的生活共同體”，其實(shí)質(zhì)乃是人與人為共生共存結(jié)成的一種緊密合作關(guān)系。

它至少有三個(gè)突出屬性：其一，合作性，即體現(xiàn)人與人的合作共存關(guān)系?！昂献鳌笔侨藚^(qū)別于其他動(dòng)物的一個(gè)重要本能，亞里士多德所言：“人類自然是趨向于城邦生活的動(dòng)物，天性上是一個(gè)政治動(dòng)物”，“生來(lái)就有合群的性情”[6]；以及荀子“人能群且人生不能無(wú)群”都道出了人類的這樣一個(gè)突出本能。在古代西方，“我們知道每個(gè)城邦都是某種合作關(guān)系”[7]。人與人緊密的合作關(guān)系形成一定的組織，稱為“共同體”(community)。城邦(國(guó)家)就是一切共同體中最高且范圍最廣的共同體[6]。這在古代人看來(lái)，“國(guó)家”是人與人合作關(guān)系的最大和最高形式，是一個(gè)關(guān)系性實(shí)體存在。其二，生活性，目的是維系人類共同生存繁衍發(fā)展。“在古代中國(guó)思想里，家和國(guó)只是一小一大而已，‘國(guó)’被看成是放大的‘家’。” “家”是人類生存繁衍的基本單位，其放大的形式國(guó)家，亦不過(guò)是人生存繁衍發(fā)展所依賴的更大形式而已。無(wú)獨(dú)有偶，古希臘思想家亞里士多德在考察城邦起源時(shí)，也提出了“家庭-村落-城邦”的“自然生長(zhǎng)三段論”。追求生活的自足，是家庭發(fā)展為城邦的內(nèi)在動(dòng)力[6]。這里，家庭的生活功能和目的性就內(nèi)在于城邦(國(guó)家)之中。其三，倫理性，是人培育倫理美德的必修之所。在古代思想家那里，國(guó)家都具有倫理性，其最高目標(biāo)乃是追求“至善”[6]；化公民，培育公民的美德是其基本職能。美德是人之為人的標(biāo)志或“人禽之辨”的關(guān)鍵要義，是“人之神圣性和獨(dú)特尊嚴(yán)的根本標(biāo)志”[8]。對(duì)公民來(lái)說(shuō)，惟有生活在國(guó)家之中，過(guò)政治生活，方可培育和提升自身德性?！俺前钪?，非神即獸”(亞里士多德)。所以古典意義上的“國(guó)家”，又是“人之為人”所必需?？傊?，古典意義上的國(guó)家，既關(guān)乎人之基本生存，又關(guān)乎人之長(zhǎng)遠(yuǎn)繁衍；既涉及人的物質(zhì)需求，又涉及人的精神尊嚴(yán)，于“人”來(lái)說(shuō)猶如“大地”，是其生存發(fā)展之根本依賴。

在國(guó)家(State)之中，公民是國(guó)家的基本成員，政府(包括廣義的Government和狹義的Administration)乃是國(guó)家意志的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。公民與政府“乃是一種合作型的代理關(guān)系”[9]，其合作之目的是共同維系“國(guó)家”這個(gè)必需政治共同體的存續(xù)和發(fā)展。二者關(guān)系如若嚴(yán)重不和甚至抵牾沖突，就會(huì)撕裂國(guó)家，危及整個(gè)共同體存續(xù)。如果公民缺失“國(guó)家”觀念，無(wú)視“國(guó)家”存在，就會(huì)放任甚至刺激公民與政府關(guān)系惡化而無(wú)所顧忌。

當(dāng)前行政法教學(xué)中對(duì)政府的過(guò)度批判，就是當(dāng)前許多行政法學(xué)研究者和教育者缺乏“國(guó)家”觀念的表現(xiàn)。所謂缺乏“國(guó)家”觀念，是指在他們視野中“國(guó)家” 被排斥放逐而只字不提，抑或以“政府”代之，只有“政府”而無(wú)“國(guó)家”。

何以如此？首先是受西方自由主義政治哲學(xué)的深刻影響。

(一)消解“國(guó)家”的近代西方自由主義政治哲學(xué)

在啟蒙運(yùn)動(dòng)中形成的近代西方自由主義政治哲學(xué)，完全將“國(guó)家”貶低并解構(gòu)為一個(gè)“人為的虛構(gòu)”，而不再是一個(gè)積極正面的存在實(shí)體。但貶低“國(guó)家”并非其首創(chuàng)，在西方，該進(jìn)程可以追溯到基督教思想。

基督教在誕生之初，為與世俗國(guó)家爭(zhēng)奪世人忠誠(chéng)，就極力貶低世俗國(guó)家的價(jià)值地位。耶穌就說(shuō)“我的國(guó)不屬這世界”(《圣經(jīng)·新約·約翰福音》第18章36節(jié))，并宣稱：“你們不要想我來(lái)是叫地上太平；我來(lái)并不是叫地上太平，乃是叫地上動(dòng)刀兵。因?yàn)槲襾?lái)是叫人與父親生疏，女兒與母親生疏，媳婦與婆婆生疏。人的仇敵就是自己家里的人。愛(ài)父母過(guò)于愛(ài)我的，不配作我的門徒；愛(ài)兒女過(guò)于愛(ài)我的，不配作我的門徒”(《圣經(jīng)·新約·馬太福音》第10章第34-37節(jié))。在最終意義上，包括“國(guó)家”和家庭在內(nèi)的一切世俗共同體，都被基督教視為了人獲得救贖所必須擯棄的牽絆。中世紀(jì)的第一位經(jīng)院哲學(xué)家圣·奧古斯丁將基督教的國(guó)家觀予以了系統(tǒng)化，將國(guó)家視為人類原罪的產(chǎn)物，是人之肉身暫居的“地上之城”，人終將棄絕這一切世俗之惡，才能在天上的“上帝之城”獲得永恒的愛(ài)和正義。在奧古斯丁這里，“國(guó)家”被歸于一種“惡”并受到極力鄙棄，“一切的政治興趣都?xì)w于沉寂，我們幾乎可以從中聽(tīng)到一個(gè)崩潰的世界之回聲，它們標(biāo)示了一個(gè)時(shí)代之終結(jié)”[10]。希臘以來(lái)的國(guó)家觀，由此發(fā)生巨大斷裂；“國(guó)家”之積極正面形象的時(shí)代開(kāi)始終結(jié)，而其價(jià)值地位的“下行”之路已經(jīng)打開(kāi)。

蓋言之，基督教的國(guó)家觀兩方面的內(nèi)容：一是國(guó)家是源于人性之惡的一種“惡”；二是人終將棄絕國(guó)家才能獲得救贖、升入天堂。進(jìn)入近代，前者主要為自由主義政治哲學(xué)所繼受；而后者則主要為無(wú)政府主義所吸納?；浇痰恼嗡枷胧窃杏鷨⒚伤枷爰案鞣N現(xiàn)代政治哲學(xué)的思想土壤。而自由主義和無(wú)政府主義正是近代西方啟蒙思想這一根“藤”上結(jié)出的兩個(gè)“瓜”[11]，二者共享著源自基督教思想的一個(gè)“國(guó)家”觀念即國(guó)家屬“惡”。由此，這亦可解釋主要以自由主義政治哲學(xué)為思想基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政法教學(xué)，為何骨子里總是有“無(wú)政府主義”之鬼影時(shí)隱時(shí)現(xiàn)。

近代西方17、18世紀(jì)的啟蒙運(yùn)動(dòng)中形成的自由主義政治哲學(xué)，即以自然狀態(tài)論、自然權(quán)利論和社會(huì)契約論為內(nèi)容的古典自然法學(xué)。它是現(xiàn)代政治學(xué)和法學(xué)特別是行政法學(xué)的主要思想基礎(chǔ)[12]。承繼基督教“國(guó)家屬惡”的負(fù)面觀念基礎(chǔ)上，古典自然法學(xué)進(jìn)一步運(yùn)用自然狀態(tài)論和社會(huì)契約論，將國(guó)家無(wú)限解構(gòu)為一個(gè)人為建構(gòu)，奠定了自由主義政治哲學(xué)的國(guó)家觀。

首先，自然狀態(tài)理論將國(guó)家設(shè)定為人之原初狀態(tài)時(shí)并不存在的建構(gòu)。換言之，人在原初狀態(tài)并不需要國(guó)家，國(guó)家并非人世生活的必需，更非與人生相伴始終的存在。其次，在社會(huì)契約論中，國(guó)家被認(rèn)定為人通過(guò)社會(huì)契約而有意建構(gòu)的虛擬人格，“一大群人相互訂立信約、每個(gè)人都對(duì)它的行為授權(quán)，以便使它能按其認(rèn)為有利于大家的和平與共同防衛(wèi)的方式運(yùn)用全體的力量和手段的一個(gè)人格[13]?！彼浴八闹圃觳牧虾退闹圃煺?；這二者都是人[13]?！比耸俏┮坏膶?shí)體，而“國(guó)家”不再是一個(gè)實(shí)體存在，而最多是一種“權(quán)力容器或裝置”。在自由主義政治哲學(xué)視野中，國(guó)家消失了，抑或被作為一種權(quán)力裝置被政府(government或administration)所代替。

由此，以自由主義政治哲學(xué)為思想底色的現(xiàn)代行政法學(xué)，幾乎不談“國(guó)家”，行政法學(xué)研究者和教學(xué)者亦基本無(wú)“國(guó)家”觀念。無(wú)“國(guó)家”觀念，就不會(huì)關(guān)注國(guó)家存續(xù)和維系利益，就不會(huì)認(rèn)識(shí)到“政府-公民”關(guān)系對(duì)國(guó)家維系和公民生活的重要意義，就不會(huì)在片面批判政府時(shí)而有所顧忌。

另外，傳統(tǒng)行政法理論將“控制行政權(quán)”作為根本指向，也是推動(dòng)行政法教學(xué)片面批判政府的重要直接原因。

(二)以“控制行政權(quán)”為本質(zhì)功能的傳統(tǒng)行政法理論

行政法的本質(zhì)是什么？這是行政法學(xué)重大基礎(chǔ)理論問(wèn)題。學(xué)界對(duì)此問(wèn)題聚訟紛紜已久，其中迄今仍盛行并占據(jù)我國(guó)行政法學(xué)主流的觀點(diǎn)就是“控權(quán)論”：行政法的本質(zhì)和基本功能就是防范和控制行政權(quán)。該觀點(diǎn)乃是西方資產(chǎn)市民法治國(guó)時(shí)期形成的傳統(tǒng)行政法理論范式之中心理念[14]。之所以將行政法本質(zhì)功能視為是“控制行政權(quán)”，是因?yàn)樵摾碚撨@樣一個(gè)基于人性觀的因果邏輯結(jié)構(gòu)：人性惡→權(quán)力惡→猜疑→防范和斗爭(zhēng)→控權(quán)論，即人性是惡的，受人掌控的世俗權(quán)力具有為惡害人的擴(kuò)張本性，必須予以防范和控制[15]。以現(xiàn)代行政為“損害行政”，而行政法只能以規(guī)范行政權(quán)、防范其危害公民為己任。于是，英國(guó)著名行政法學(xué)家威廉·韋德就從行政法的目的與功能角度，將行政法定義為“控制行政權(quán)力的法”[16]。美國(guó)行政法學(xué)者蓋爾霍恩和博耶也說(shuō)：“行政法是控制和限制政府機(jī)關(guān)權(quán)力的法律制約器[17]?！庇纱擞^之，西方傳統(tǒng)行政法理論是以“行政權(quán)-公民權(quán)”或者“政府-公民”的二元對(duì)立為基本視野的。

近代以來(lái)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期移植和改造，西方傳統(tǒng)行政法理論進(jìn)入中國(guó)，成為中國(guó)主流行政法學(xué)的主要思想淵源。近年來(lái)“控權(quán)”說(shuō)雖遭受諸多質(zhì)疑與批判，但在中國(guó)尚未形成自主行政法理論范式之前，仍是我國(guó)主流的行政法基礎(chǔ)理論。而它基于人性惡預(yù)設(shè)的因果邏輯和“政府-公民”二元對(duì)立思維，仍是我國(guó)行政法學(xué)研究和教學(xué)的主導(dǎo)理念。所以我國(guó)通行行政法教科書仍舊如此定義行政法：“所謂行政法，是指調(diào)整行政關(guān)系的、規(guī)范和控制行政權(quán)的法律規(guī)范系統(tǒng)”，它是“最直接的治官制權(quán)法”[18]。

職是之故，長(zhǎng)期以來(lái)，行政法教學(xué)因承繼了“國(guó)家”觀念缺乏的“西方病”并出于移植來(lái)的“道德義憤”對(duì)政府猛烈批判，幾乎無(wú)所顧忌；更甚至竟引為能事，推向極端，對(duì)國(guó)家發(fā)展危害頗深。

三、重樹(shù)“國(guó)家”觀念，邁向“公民-政府”合作善治

因此，當(dāng)前行政法教學(xué)亟需進(jìn)行深刻的觀念變革。那就是重樹(shù)“國(guó)家”觀念，擯棄“公民-政府”二元對(duì)立對(duì)抗的片面思維，全面理性地認(rèn)識(shí)二者既對(duì)立對(duì)抗又合作依賴的關(guān)系。

所謂重樹(shù)“國(guó)家”觀念，首先就是徹底擯除“國(guó)家是人為虛構(gòu)和邪惡權(quán)力裝置”的近代西方自由主義國(guó)家觀，認(rèn)識(shí)到國(guó)家乃是一個(gè)“實(shí)體存在”，是我們每個(gè)公民生存生活所共同依賴的共同體，其存續(xù)對(duì)所有公民都具有關(guān)鍵意義，必須予以加倍珍護(hù)。

其次，認(rèn)識(shí)到“政府”乃是維護(hù)國(guó)家公共利益所必需的積極存在，為被長(zhǎng)久“妖魔化”的“政府”正名。關(guān)乎全體公民利益的公共利益乃是“國(guó)家”的所有利益追求，也是國(guó)家存續(xù)的根基。公民和政府出于私欲都會(huì)有侵害公共利益的傾向，國(guó)家為捍衛(wèi)公共利益必需對(duì)抗這兩個(gè)主要侵害者。其中，國(guó)家對(duì)抗公民私欲的方式，就是制定維護(hù)公共利益的“法”(包括行政法)，并由政府嚴(yán)格執(zhí)行、依法行政，遏制和懲戒公民侵害公共利益的行為。反之，如取消政府，任由個(gè)人私欲無(wú)限膨脹，公共利益必被肆意踐踏，國(guó)家共同體必將崩潰解體，社會(huì)倒退回“叢林時(shí)代”和“自然狀態(tài)”，人之不人，難以長(zhǎng)存。所以博登海默說(shuō)：“為了防止為數(shù)眾多的意志相互抵觸的無(wú)政府狀態(tài)，法律限制了私人的權(quán)力[19]?！庇H歷英國(guó)內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期無(wú)政府狀態(tài)的霍布斯，盡管將國(guó)家隱喻為海上怪獸——利維坦，也贊嘆政府說(shuō)：“這就是偉大的利維坦(Leviathan)的誕生，用更尊敬的方式來(lái)說(shuō)，這就是活的上帝的誕生；我們?cè)谟郎恍嗟纳系壑滤@得的和平和安全保障就是從它那里得來(lái)的[13]。”質(zhì)言之，政府作為積極存在的必然，在于人性中永恒存在不可消除的貪婪私欲。麥迪遜一語(yǔ)中的：“政府本身若不是對(duì)人性的最大恥辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了[20]”。

再次，將行政法視為“維護(hù)公共利益之法”，為扭曲已久的“行政法”本質(zhì)正名。法之核心理念，乃是“公平”，《說(shuō)文解字》釋曰“平之如水”。在現(xiàn)代，法是國(guó)家意志的體現(xiàn)，行政法所體現(xiàn)的是國(guó)家維護(hù)公共利益之意志。它處于公民和政府之間，立場(chǎng)持中，不偏不倚地制裁任何一方對(duì)公共利益的侵害并公平保護(hù)二者合法利益[21]。因?yàn)椤胺稍诒举|(zhì)上說(shuō)對(duì)專斷權(quán)力之行使的一種限制，它同無(wú)政府狀態(tài)和專制政治都是敵對(duì)的。為了防止為數(shù)眾多的意志相互抵觸的無(wú)政府狀態(tài)，法律限制了私人的權(quán)力；為了防止一個(gè)專制政府的暴政，法律控制了統(tǒng)治當(dāng)局的權(quán)力……一個(gè)完善且充分發(fā)達(dá)的法律制度，對(duì)于無(wú)政府狀態(tài)和專制政治這兩種截然相對(duì)的形式來(lái)講，處于居間的位置……成功地排除了私人和政府以專斷的或暴虐的方式行使權(quán)力的可能性[19]。”由此來(lái)說(shuō)，行政法的本質(zhì)功能恐非僅在于“規(guī)范和控制行政權(quán)”，而是對(duì)政府和公民行為一體公平地規(guī)范和制約；其終極目的亦非僅在于“維護(hù)公民權(quán)利”，而是“捍衛(wèi)作為國(guó)家存續(xù)基礎(chǔ)的公共利益”。

最后，行政法教學(xué)關(guān)于“公民-政府”關(guān)系的思維應(yīng)超越“二元對(duì)立對(duì)抗”、走向“和諧共存合作”，是推動(dòng)國(guó)家“善治”的正道。當(dāng)前民主化、市場(chǎng)化、信息化、全球化潮流相互交織并席卷全球，帶來(lái)公共行政領(lǐng)域和傳統(tǒng)行政法模式的重大變革。從“管理”轉(zhuǎn)向“治理”乃是公共行政模式變革之大勢(shì)所趨。因此，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的宏偉目標(biāo)?！爸卫硎钦螄?guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作[22]。”國(guó)家治理的理想目標(biāo)，乃是“善治”，而“合作”才是國(guó)家治理走向“善治”的中心精神理念，“合作治理”業(yè)已成為世界新行政法的中心理念。在此背景下，公民與政府盡管由于利益取向不同而發(fā)生對(duì)立和對(duì)抗既不可避免亦不可消除，但基于國(guó)家邁向“善治”的宏偉目標(biāo)，行政法教學(xué)對(duì)于二者關(guān)系更需提倡超越“對(duì)抗”、走向“合作”。

由此，行政法學(xué)教學(xué)重樹(shù)“國(guó)家”觀念，就意味著中國(guó)行政法理論范式需要以“合作”與“善治”為中心理念進(jìn)行重大變革。即從推動(dòng)我國(guó)國(guó)家治理走向“善治”的宏大目標(biāo)出發(fā)，在充分解釋中國(guó)行政實(shí)踐發(fā)展的基礎(chǔ)上，自主構(gòu)建以“公民-政府”合作治理為核心理念的全新行政法理論范式，以此來(lái)取代“公民-政府”二元對(duì)立的“控權(quán)”式傳統(tǒng)行政法理論范式[23]。惟如此，行政法教學(xué)中極端片面批判政府的現(xiàn)象方可得以根本治理。

四、結(jié)語(yǔ)

大學(xué)中的行政法教學(xué)作為科學(xué)知識(shí)的傳承方式，必須堅(jiān)持客觀理性的思維和立場(chǎng)，方合科學(xué)精神；同時(shí)不可否認(rèn)，大學(xué)社會(huì)科學(xué)教育亦擔(dān)有一定的國(guó)家宣傳功能，其提倡什么、批判什么與國(guó)家利益密切相關(guān)，更需樹(shù)立“國(guó)家”觀念。行政法教學(xué)熱衷片面批判政府，既違背理性求實(shí)的科學(xué)精神，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看亦損害國(guó)家根本利益。為此，重樹(shù)“國(guó)家”觀念既是行政法教學(xué)上述不良現(xiàn)象的治本良方，亦是推動(dòng)當(dāng)前行政法基礎(chǔ)理論變革、構(gòu)建具有我國(guó)自主意識(shí)的行政法理論范式的重要契機(jī)。

(責(zé)任編輯：黃白)

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On Establishing the State Concept Which the Administrative Law Education Lacks:——A Criticism of Criticizing Administration

JIA Yong-jian

(Law School of Henan University，Kaifeng 475001，China)

Abstract：Criticizing administration as irrational and one-sided based on the political philosophy of liberalism and the paradigm of traditional administrative law theory focused on controlling the administrative power，was a universal phenomenon in our administrative law education.The root reason for that is the administrative law education lacking the state concept，resulting in much negative effect on the state progressing.Therefore，the state must be established our administrative law education；the cognition on the relationship between administration and citizen’s should change from opposed to cooperative，contributing to constructing Chinese new paradigm of administrative law theory pursuing cooperation and good governance.

Key Words：the administrative law education；the state concept；Criticizing Administration；cooperation；good governance

中圖分類號(hào)：G912.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-9719(2016)6-0039-06

作者簡(jiǎn)介：賈永健(1985- )，男，河南駐馬店人，校聘副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、憲法與行政法學(xué)。

收稿日期：2016-03-20修稿日期：2016-04-05

基金項(xiàng)目：河南大學(xué)科學(xué)研究基金項(xiàng)目“控告權(quán)濫用的法律治理路徑研究”(2015YBRW014)。