美國(guó)州立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的哲學(xué)分析

馮景波　史萬(wàn)兵（東北大學(xué)，遼寧沈陽(yáng)110169）

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美國(guó)州立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的哲學(xué)分析

馮景波史萬(wàn)兵
（東北大學(xué)，遼寧沈陽(yáng)110169）

摘要：探究大學(xué)的校院兩級(jí)權(quán)力配置對(duì)于改善高校管理以及提高管理效能意義重大。通過(guò)運(yùn)用文獻(xiàn)研究和比較研究方法對(duì)美國(guó)州立大學(xué)校院兩級(jí)權(quán)力配置進(jìn)行了研究，在揭示基本概念內(nèi)涵和闡釋美國(guó)州立大學(xué)的使命與成就的前提下，重點(diǎn)論述美國(guó)州立大學(xué)校院兩級(jí)權(quán)力配置的基本狀況以及美國(guó)州立大學(xué)校院兩級(jí)權(quán)力配置的合理向度與價(jià)值取向，以期為我國(guó)高校內(nèi)部管理體制改革提供有益的啟示和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：美國(guó)州立大學(xué)；校院權(quán)力配置；價(jià)值取向

美國(guó)是目前世界公認(rèn)的高等教育強(qiáng)國(guó)，有著發(fā)達(dá)、成熟的大學(xué)系統(tǒng)。然而，全美高校中卻沒(méi)有一所國(guó)家大學(xué)，只有州立大學(xué)與私立大學(xué)之分。美國(guó)曾經(jīng)嘗試建立國(guó)家大學(xué)，但都?xì)w于失敗。直至今天，除了幾所軍事院校外，聯(lián)邦政府基本沒(méi)有直接管理的大學(xué)。美國(guó)州立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的歷史演進(jìn)過(guò)程，其對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的研究和實(shí)踐起步較早，在共同治理的理論與實(shí)踐、院校權(quán)力配置等方面取得了很多值得我國(guó)借鑒的成果。

一、美國(guó)州立大學(xué)概況

美國(guó)州立大學(xué)主要指四年制的公立大學(xué)和學(xué)院，主體是1862年《莫雷爾贈(zèng)地法》后由州政府資助建立并逐漸確立自己地位的高校，主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源于州財(cái)政，接受州政府的直接控制。美國(guó)現(xiàn)有州立大學(xué)653所，大部分隸屬于美國(guó)州立大學(xué)學(xué)院協(xié)會(huì)，有限的幾十所公立研究大學(xué)隸屬于全國(guó)州立大學(xué)增地學(xué)院協(xié)會(huì)。今天，美國(guó)的公立學(xué)院和大學(xué)所錄取的學(xué)生占大學(xué)生總數(shù)的75%以上，大約有1100萬(wàn)在校生。由公立大學(xué)授予的學(xué)位幾乎占所有本科學(xué)位的66%，所有博士學(xué)位的75%，全國(guó)工程與技術(shù)學(xué)位的70%。[1]

美國(guó)由州政府資助的大學(xué)早在1800年之前就已存在，但直到19世紀(jì)末，州立大學(xué)最終才確立了自己的地位。州立大學(xué)歷來(lái)堅(jiān)持為平民子弟服務(wù)，基本不設(shè)門檻。教學(xué)是州立大學(xué)的第一要?jiǎng)?wù)，州立大學(xué)在培養(yǎng)目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)基礎(chǔ)扎實(shí)的實(shí)用性人才；專業(yè)設(shè)置“寬而新”，開設(shè)畜牧學(xué)、獸醫(yī)學(xué)、園藝學(xué)、機(jī)械制造等實(shí)用性課程；授課內(nèi)容追求“寬、精、新”，注重消費(fèi)者的實(shí)際需要和本州的人力需求。州立大學(xué)的經(jīng)費(fèi)投入50%以上是通過(guò)州政府收稅得來(lái)的；20%-30%是靠收取學(xué)費(fèi)（本州學(xué)生收費(fèi)少，外州學(xué)生收費(fèi)多），其余靠捐贈(zèng)或基金會(huì)的支持。[2]為納稅人服務(wù)，為本州的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)，是州立大學(xué)的宗旨也是辦學(xué)思想。

二、美國(guó)州立大學(xué)的校院兩級(jí)權(quán)力配置

校院權(quán)力配置是指大學(xué)內(nèi)部權(quán)力在學(xué)校和學(xué)院兩個(gè)層級(jí)橫向和縱向的權(quán)力分配和運(yùn)行狀態(tài)。橫向權(quán)力是同一層級(jí)上不同組織和崗位所擁有的權(quán)力，縱向權(quán)力是指不同層級(jí)或上下級(jí)之間所擁有的和授予的權(quán)力。美國(guó)高等教育專家克拉克曾言“世界上最發(fā)達(dá)和先進(jìn)的高等教育系統(tǒng)之中，美國(guó)是最缺乏組織的，這里幾乎演變成自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)”。[3]美國(guó)州立大學(xué)內(nèi)部管理呈現(xiàn)出多樣化和多元化的特點(diǎn)，但表面的無(wú)組織難以掩蓋內(nèi)在的邏輯，權(quán)力配置左右組織的發(fā)展和變遷，大學(xué)的職能驅(qū)使權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)。本文所涉院校兩級(jí)層次借鑒約翰·范德格拉夫組織層次分類法的二、三層級(jí)。

1.人事權(quán)力

美國(guó)法律賦予董事會(huì)管理大學(xué)，是學(xué)校最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。董事會(huì)最重要職責(zé)是選拔和任命校長(zhǎng)。校長(zhǎng)空缺時(shí)，董事會(huì)臨時(shí)成立招聘委員會(huì)，在全球范圍內(nèi)物色和考察人選。董事會(huì)成員構(gòu)成和宏觀決策管理的特點(diǎn)使得其把許多權(quán)力委托給校長(zhǎng)，而自己更多行使監(jiān)督和法律控制權(quán)。校長(zhǎng)一般配有多個(gè)副校長(zhǎng)，分管學(xué)術(shù)、行政、開發(fā)等工作，其中主管教學(xué)和科研的副校長(zhǎng)或稱教務(wù)長(zhǎng)是大學(xué)的首席學(xué)術(shù)長(zhǎng)官，職位顯赫，他們共同組成“內(nèi)閣”定期向校長(zhǎng)匯報(bào)工作。副校長(zhǎng)通常由校長(zhǎng)決定，接受由教授組成的大學(xué)評(píng)議會(huì)的審核。副校長(zhǎng)由董事會(huì)批準(zhǔn)后一般可以連任，有的學(xué)校定期重新選聘，沒(méi)有終身任期（終身教授除外）。學(xué)院院長(zhǎng)普遍是由學(xué)校從學(xué)院資深教授中選出，有的大學(xué)也會(huì)面向更廣范圍選拔，由校長(zhǎng)任命，很少是選舉產(chǎn)生的。院長(zhǎng)對(duì)學(xué)院幾乎所有的事情擁有一系列明顯的權(quán)力和影響，特別是人員的聘任權(quán)。各系的系主任經(jīng)過(guò)教師選舉，院長(zhǎng)任命產(chǎn)生。教師崗位的聘任都是由系公開、獨(dú)立招聘，由院長(zhǎng)批準(zhǔn)，院長(zhǎng)可行使否決權(quán)。教師職稱晉升和終身教授評(píng)定需要學(xué)院教授會(huì)經(jīng)嚴(yán)格而復(fù)雜的資格審查、公開評(píng)估和投票，院長(zhǎng)核準(zhǔn)和舉薦，報(bào)教務(wù)長(zhǎng)審批，校長(zhǎng)認(rèn)定，董事會(huì)批準(zhǔn)。可見，校長(zhǎng)、院長(zhǎng)所代表的行政團(tuán)隊(duì)基本掌控了人事權(quán)力。

2.財(cái)務(wù)權(quán)力

近年來(lái)，由于州政府財(cái)力投入力不從心，比例逐年下降，州立大學(xué)不得不積極擴(kuò)充財(cái)源，想方設(shè)法向校友、企業(yè)等社會(huì)力量募捐，以及發(fā)揮自身科研與服務(wù)優(yōu)勢(shì)籌措經(jīng)費(fèi)。經(jīng)費(fèi)獲得的復(fù)雜和困難使得州立大學(xué)對(duì)使用變得更加慎重。[4]同時(shí)，籌集經(jīng)費(fèi)成為大學(xué)校長(zhǎng)日益重要的責(zé)任，甚至有學(xué)校成立了以副校長(zhǎng)為首的“找錢”團(tuán)隊(duì)，之后由財(cái)務(wù)副校長(zhǎng)為首的專業(yè)人員在通盤考慮學(xué)校整體運(yùn)營(yíng)需要的基礎(chǔ)上建立學(xué)校預(yù)算。經(jīng)費(fèi)的分割是校長(zhǎng)權(quán)衡利弊、謀劃發(fā)展的重要體現(xiàn)，教務(wù)長(zhǎng)一般會(huì)發(fā)揮重要影響，不過(guò)校長(zhǎng)始終保留學(xué)校重大開支的決策權(quán)。州政府或委托中介機(jī)構(gòu)影響和制約大學(xué)的重要杠桿之一就是撬動(dòng)經(jīng)費(fèi)，學(xué)?？刂茖W(xué)院的主要手段也是財(cái)政權(quán)。大學(xué)不定時(shí)要接受州政府的檢查和評(píng)估，作為撥款的重要依據(jù)。學(xué)校內(nèi)部也要對(duì)各學(xué)院進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，及時(shí)調(diào)整調(diào)撥經(jīng)費(fèi)。學(xué)院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算和重大財(cái)務(wù)支出都是院長(zhǎng)審批，并定期向教授委員會(huì)匯報(bào)，聽取教授會(huì)意見和建議。毋庸置疑，行政力量掌管著“錢袋”，但監(jiān)管審查的力度也是愈發(fā)嚴(yán)格。

3.事務(wù)權(quán)力

州立大學(xué)評(píng)議會(huì)主要由教授組成，是集體性代表學(xué)者權(quán)益對(duì)大學(xué)事務(wù)發(fā)表學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的機(jī)構(gòu)，人數(shù)二三百人，有的甚至五六百人。評(píng)議會(huì)設(shè)有執(zhí)行委員會(huì)（一般為7人），在學(xué)校層面為校長(zhǎng)與教務(wù)長(zhǎng)提供咨詢。評(píng)議會(huì)的結(jié)論需要得到校長(zhǎng)批準(zhǔn)方可實(shí)施，當(dāng)雙方意見相左時(shí)，提交董事會(huì)裁決。教師工會(huì)負(fù)責(zé)處理與教師權(quán)利和義務(wù)相關(guān)的工資、福利、工作量等事宜，就此類事務(wù)與校長(zhǎng)和董事會(huì)談判。而其他日常行政和教學(xué)、科研等常規(guī)性工作則由專業(yè)化的行政人員完成。學(xué)院側(cè)重于教學(xué)、科研和學(xué)生工作，其中學(xué)術(shù)管理是最重要一環(huán)，院教授會(huì)在教學(xué)和科研業(yè)務(wù)中發(fā)揮重要的影響力。學(xué)院中存在著一種二元結(jié)構(gòu)，行政官員和教授團(tuán)體必須在這種二元結(jié)構(gòu)中尋找分工和聯(lián)合的權(quán)限。比較典型的例子是行政機(jī)構(gòu)控制預(yù)算，教學(xué)人員監(jiān)督課程，二者聯(lián)合負(fù)責(zé)學(xué)生工作。[5]其他由教師代表和學(xué)生骨干組成的改革與評(píng)估委員會(huì)、課程委員會(huì)、晉升委員會(huì)等組織也不定期開會(huì)聽取院長(zhǎng)的報(bào)告，提出咨詢建議。課程內(nèi)容的安排、教學(xué)計(jì)劃的確定、項(xiàng)目的申報(bào)和實(shí)施等教學(xué)事務(wù)一般是系具有主要的發(fā)言權(quán)，不過(guò)學(xué)院可以對(duì)各系的事務(wù)進(jìn)行全面干涉，并積極地推行共同的標(biāo)準(zhǔn)。教師和管理人員權(quán)力的相互交叉和重疊，保證了學(xué)院最終決策的科學(xué)性與正確性。州立大學(xué)日?；虺Ｒ?guī)事務(wù)仍然是行政團(tuán)隊(duì)的職責(zé)，而在學(xué)術(shù)管理上是教授所代表的學(xué)術(shù)權(quán)力發(fā)揮更大的影響，并且是在學(xué)院層級(jí)把握得更多，大學(xué)“底部沉重”可見一斑。

三、美國(guó)州立大學(xué)校院兩級(jí)權(quán)力配置的合理向度與價(jià)值取向

人是大學(xué)組織的核心要素，財(cái)是大學(xué)運(yùn)行與發(fā)展的保障，事是大學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)和管理的重點(diǎn)。總結(jié)美國(guó)州立大學(xué)人、財(cái)、事在校院兩級(jí)權(quán)力的基本配置，提煉其中權(quán)力行使的基本規(guī)律和價(jià)值追求，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)校院兩級(jí)治理改革具有重要的借鑒意義。

1.集權(quán)有度，效率與質(zhì)量得到保證

在美國(guó)，校長(zhǎng)是學(xué)校的權(quán)力中心，學(xué)校的組織資源基本都在校長(zhǎng)的掌控之中。董事會(huì)雖被賦予法律上的最高權(quán)力，但基本只是作宏觀上的方向把握，更多發(fā)揮監(jiān)督作用；教授的發(fā)言權(quán)更像是作報(bào)告，其具體的拍板和執(zhí)行仍需依靠以校長(zhǎng)為主的行政團(tuán)隊(duì)。正如前芝加哥大學(xué)校長(zhǎng)赫欽斯所言，大學(xué)校長(zhǎng)應(yīng)該是高度緊張的民主社會(huì)中負(fù)責(zé)的執(zhí)行者，“如果他開始向下沉淪”，就應(yīng)該遭到解雇。院長(zhǎng)作為學(xué)院的首腦，在學(xué)院實(shí)際運(yùn)行中擁有很大的自主權(quán)。與幾十年前相比，今天的院長(zhǎng)有更大的能力采取自主行為，而不依賴于上級(jí)權(quán)威的特別指示。當(dāng)然，增加的部分更多是貫徹那些滿足大學(xué)規(guī)劃目標(biāo)或與大學(xué)資源分配規(guī)則相一致的活動(dòng)能力。[6]校長(zhǎng)和院長(zhǎng)權(quán)力的相對(duì)集中便于發(fā)揮組織整體優(yōu)勢(shì)，“集中力量辦大事”，提高工作的效率。對(duì)他們的選拔范圍越來(lái)越廣，越來(lái)越注重管理的經(jīng)歷，這使得“人”的質(zhì)量有所保障。校長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)、院長(zhǎng)、系主任層層規(guī)制、向上負(fù)責(zé)，構(gòu)成了美國(guó)州立大學(xué)行政管理的一條主線，具有明顯的科層等級(jí)制特征。

2.分權(quán)適當(dāng)，公平與民主得到提升

州立大學(xué)行政職權(quán)崗位的遴選都是在規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)公開進(jìn)行的，必須履行嚴(yán)格的程序。董事會(huì)、評(píng)議會(huì)和校長(zhǎng)“內(nèi)閣會(huì)”都需要提前公布時(shí)間、地點(diǎn)和商討主題，有的會(huì)議允許關(guān)心或感興趣的校內(nèi)外人士旁聽，保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。大學(xué)內(nèi)部層級(jí)權(quán)力分布表明二級(jí)學(xué)院具備了實(shí)質(zhì)性的辦學(xué)權(quán)力，教學(xué)科研等與基礎(chǔ)工作有關(guān)的政策主要在學(xué)院里醞釀產(chǎn)生，學(xué)院控制力最終得到保證，而它真正需要面對(duì)的是來(lái)自官僚性的大學(xué)行政權(quán)力的挑戰(zhàn)。美國(guó)大學(xué)的大量決策似乎是在大學(xué)層面操作的，而實(shí)際上是在學(xué)院里作出的。大學(xué)內(nèi)部的各個(gè)群體都擁有自己的“勢(shì)力范圍”，行政機(jī)構(gòu)和權(quán)力可能只是冰塊裸露水面之上部分，教學(xué)和科研等學(xué)術(shù)權(quán)力仍然保留在基層院系，學(xué)者更多掌握學(xué)術(shù)權(quán)力。學(xué)院層面的決策反映了每一個(gè)學(xué)院內(nèi)部與次級(jí)學(xué)術(shù)主體和相關(guān)研究領(lǐng)域的特殊需求與關(guān)注。這些決策最終要得到教務(wù)長(zhǎng)與校長(zhǎng)的同意，但常常是不加審核地認(rèn)可。[7]學(xué)院已經(jīng)成為準(zhǔn)辦學(xué)實(shí)體，在權(quán)限的框架內(nèi)擁有相當(dāng)大的自主權(quán)。

3.權(quán)力運(yùn)行流暢，規(guī)范與法治得到彰顯

美國(guó)的高等教育法律非常健全，各州普遍具有詳細(xì)的法律條文對(duì)大學(xué)的權(quán)力進(jìn)行劃界和合理規(guī)約。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)作為大學(xué)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的核心權(quán)力，在大學(xué)實(shí)際運(yùn)行和權(quán)力分配中得到較為明晰的界定。董事會(huì)居于決策者地位，負(fù)責(zé)宏觀掌控；校長(zhǎng)為首的行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)和執(zhí)行主體責(zé)任；評(píng)議會(huì)經(jīng)常表達(dá)學(xué)術(shù)主張，并配合董事會(huì)合理監(jiān)管大學(xué)的有效運(yùn)行。三個(gè)組織的人員彼此相對(duì)獨(dú)立，校長(zhǎng)參加董事會(huì)主要是匯報(bào)工作并表達(dá)意見，但不具有投票權(quán)；校長(zhǎng)定期向評(píng)議會(huì)征詢意見，以求獲得教授們的廣泛認(rèn)同；個(gè)別學(xué)校董事會(huì)有少數(shù)教授參與，表達(dá)學(xué)術(shù)聲音。學(xué)院教授會(huì)基本匯聚了學(xué)者的集體智慧，握有教學(xué)和科研事務(wù)的舵盤，充當(dāng)了謀劃者和決策者的角色。院長(zhǎng)來(lái)自于學(xué)者群體，自然能與其合作，又堅(jiān)守行政本分，并接受來(lái)自上層和教師團(tuán)體的監(jiān)督。一般來(lái)說(shuō)，決策機(jī)構(gòu)級(jí)別越低，教授的參與度越低。教授的參與度越高，社團(tuán)性越不明顯。美國(guó)教授所具有的知識(shí)背景、所接受的培訓(xùn)和他們的職責(zé)決定了不能過(guò)多地指望他們能從大學(xué)整體利益出發(fā)去管理整個(gè)大學(xué)事務(wù)。大學(xué)龐大的規(guī)模和學(xué)術(shù)的日益專業(yè)化使得一個(gè)教授幾乎不可能了解他所在學(xué)科或大學(xué)的全部工作，他們的首要職責(zé)是盡可能成為他們各自領(lǐng)域的專家。[8]

4.權(quán)力運(yùn)作市場(chǎng)導(dǎo)向，實(shí)用與靈便得到強(qiáng)化

美國(guó)州立大學(xué)董事會(huì)的董事基本上是世俗人士，他們作為社會(huì)行業(yè)精英具有很強(qiáng)的市場(chǎng)意識(shí)。大學(xué)或?qū)W院的課程內(nèi)容選定、專業(yè)類型設(shè)置以及人才培養(yǎng)模式等都面向市場(chǎng)、服務(wù)市場(chǎng)。同時(shí)，大學(xué)的內(nèi)部管理體制也與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制直接相關(guān)，是一種主要由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)、主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)需求的管理體制。例如：公共關(guān)系副校長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)籌集資金，也負(fù)責(zé)公共關(guān)系、宣傳、與政府機(jī)構(gòu)的聯(lián)系、校友工作等；學(xué)生服務(wù)副校長(zhǎng)負(fù)責(zé)招生、學(xué)生資助、學(xué)生社會(huì)活動(dòng)、就業(yè)指導(dǎo)等。從根本上說(shuō)，美國(guó)高等學(xué)校管理體制的多樣化、管理制度的靈活性，以及各類高等學(xué)校獨(dú)具特色等都是適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)需要的結(jié)果，這種體制也導(dǎo)致了高校辦學(xué)的實(shí)用價(jià)值取向。

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（責(zé)任編輯朱玉成）

A Philosophical Analysis of the Internal Governance Structure in American State Universities

Feng Jingbo Shi Wanbing

Abstract:It is important to study the power configuration between the university and its colleges for improving university management as well as increasing management efficiency. Using the methods of literature research and comparative research to study the two-level power configuration in American state universities of as well as to reveal the basic connotation of the concept and even take the premise as the base on the interpretation of mission and accomplishment of the State University to discuss the general conditions, we have discovered the reasonable dimensions and value orientation of two -level power configuration in the American state university that can be an inspiration and reference for university internal management system reform in China.

Key words:American state university; power configuration between university and its colleges; value orientation

作者簡(jiǎn)介：馮景波，男，東北大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所博士研究生，主要從事高等教育管理研究；史萬(wàn)兵，女，東北大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所教授，博士生導(dǎo)師，主要從事教育行政管理、比較高等教育管理研究。

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目（13YJA880064）

收稿日期：2015-11-10

中圖分類號(hào)：G649.712

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672－4038（2016）01－0092－04