憲法宣誓，從探路到規(guī)制

田必耀

如果憲法不被信仰，憲法的力量便無(wú)從談起。向憲法宣誓是培養(yǎng)憲法文化、憲法信仰，從而牢固樹(shù)立憲法權(quán)威的重要形式。但是，如何防止憲法宣誓淪為形式主義，如何真正通過(guò)憲法宣誓對(duì)特定的公職人員形成法律和道德約束，有一個(gè)內(nèi)化于心、外化與行的長(zhǎng)期過(guò)程。

從2016年1月1日起，無(wú)論是國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院總理，還是基層的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，就職時(shí)都要公開(kāi)向憲法宣誓。

憲法乃九鼎重器，如何真正通過(guò)憲法宣誓對(duì)特定的公職人員形成法律和道德約束，有一個(gè)內(nèi)化于心、外化與行的長(zhǎng)期過(guò)程。

憲法宣誓成定制

2015年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議以153票贊成，0票反對(duì)，2票棄權(quán)表決通過(guò)了全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定。全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江說(shuō)，決定以國(guó)家立法的形式，建立了我國(guó)的憲法宣誓制度，明確了憲法宣誓的適用范圍、誓詞內(nèi)容、組織方式、基本規(guī)程等。

決定明確，縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員，以及各級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院任命的國(guó)家工作人員，在就職時(shí)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行憲法宣誓。

有評(píng)論認(rèn)為，決定正式確立了我國(guó)的憲法宣誓制度，開(kāi)啟了依憲治國(guó)新階段。

筆者查閱新聞報(bào)道發(fā)現(xiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)委員在審議關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定草案時(shí)，對(duì)誓詞提出了一些修改意見(jiàn)和建議。比如說(shuō)，方新委員建議，將誓詞中的“擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法”中“擁護(hù)”一詞改為“忠于”或者“尊重”。還有一些委員建議，將“履行憲法職責(zé)”改為“履行法定職責(zé)”。辜勝阻委員則建議，“為中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)努力奮斗”改為“為建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的現(xiàn)代化國(guó)家而奮斗”，融入社會(huì)主義核心價(jià)值體系的內(nèi)容。這些意見(jiàn)得到了采納，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的誓詞，作了比較大的修改，由一開(kāi)始的65個(gè)字，增加到70個(gè)字，彰顯了科學(xué)立法、民主立法理念。

知名評(píng)論者傅達(dá)林認(rèn)為，誓詞從“擁護(hù)”憲法到“忠于”憲法，境界要求得到極大提升，不僅需要在行為上遵守、捍衛(wèi)憲法，而且更應(yīng)在內(nèi)心形成憲法信仰。

湖南辦法注重實(shí)施

按照決定的要求，宣誓的具體組織辦法由省級(jí)人大常委會(huì)和負(fù)責(zé)組織宣誓的機(jī)關(guān)來(lái)制定。

湖南省人大常委會(huì)選舉任免聯(lián)絡(luò)工作委員會(huì)根據(jù)主任會(huì)議的安排，負(fù)責(zé)組織起草《湖南省實(shí)施憲法宣誓制度辦法（草案）》，征求了省直單位、省人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)意見(jiàn)、市州人大常委會(huì)意見(jiàn)，并就地方各級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)進(jìn)行憲法宣誓有關(guān)問(wèn)題請(qǐng)示了全國(guó)人大常委會(huì)法工委。2015年11月23日，經(jīng)主任會(huì)議研究決定后，提請(qǐng)省人大常委會(huì)會(huì)議審議。

2015年12月4日，湖南省十二屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議通過(guò)了《湖南省實(shí)施憲法宣誓制度辦法》。除了沿用全國(guó)人大常委會(huì)決定中有關(guān)憲法宣誓誓詞的原文，該辦法進(jìn)一步明確了實(shí)施憲法宣誓制度的適用范圍、宣誓活動(dòng)的組織、關(guān)于宣誓的基本規(guī)程、宣誓儀式場(chǎng)所、宣誓人站位和著裝等問(wèn)題。

《辦法》對(duì)憲法宣誓制度的適用范圍規(guī)定為全省地方各級(jí)人大及其常委會(huì)選舉獲任命、決定任命的國(guó)家工作人員，以及各級(jí)人民政府及其各部門(mén)、人民法院、人民檢察院任命的國(guó)家工作人員，在就職時(shí)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行憲法宣誓。

有人提出，憲法宣誓是否包括由各級(jí)人大常委會(huì)推選、決定的本級(jí)人大常委會(huì)、“一府兩院”主要負(fù)責(zé)人的代理人選？2015年11月30日，湖南省人大常委會(huì)選舉任免聯(lián)絡(luò)工作委員會(huì)主任王剛在向常委會(huì)會(huì)議作《湖南省實(shí)施憲法宣誓制度辦法（草案）》說(shuō)明時(shí)指出，由于這些代理人選都是依法從機(jī)關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)人員中被推選或者決定為代理人選的，在擔(dān)任副職領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)已經(jīng)進(jìn)行過(guò)憲法宣誓，沒(méi)有必要在推選、決定其為代理人選后再次進(jìn)行憲法宣誓，外省通過(guò)的憲法宣誓實(shí)施辦法也沒(méi)有要求代理人選進(jìn)行憲法宣誓的規(guī)定。

關(guān)于憲法宣誓的組織，《辦法》分不同情況作了具體規(guī)定，分別在各級(jí)人大會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議和“一府兩院”進(jìn)行?！掇k法》規(guī)定，由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉的國(guó)家工作人員，憲法宣誓儀式由本級(jí)人大會(huì)議主席團(tuán)組織在本次會(huì)議上進(jìn)行；縣級(jí)以上人大常委會(huì)決定任命的本級(jí)政府個(gè)別副職領(lǐng)導(dǎo)人員和其他組成人員，人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)個(gè)別副主任委員和部分委員，常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、代表資格審查委員會(huì)主任委員、副主任委員、委員等，憲法宣誓儀式由本級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議組織在當(dāng)次會(huì)議上進(jìn)行；由各級(jí)人大常委會(huì)任命的“兩院”的國(guó)家工作人員和人民政府及其各部門(mén)、“兩院”自行任命的國(guó)家工作人員，均由“一府兩院”分別組織宣誓儀式。

關(guān)于地方各級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)選舉產(chǎn)生后如何進(jìn)行憲法宣誓的問(wèn)題，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定沒(méi)有明確規(guī)定，外省也沒(méi)有統(tǒng)一做法。王剛主任在說(shuō)明中說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在答復(fù)福建省人大常委會(huì)類(lèi)似問(wèn)題的請(qǐng)示中，同意只有在上一級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)任命后才能進(jìn)行憲法宣誓。針對(duì)憲法宣誓的場(chǎng)所問(wèn)題，湖南省人大常委會(huì)聯(lián)工委請(qǐng)示了全國(guó)人大常委會(huì)法工委，答復(fù)同意地方各級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)經(jīng)上一級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)任命后，在最近召開(kāi)的一次本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行憲法宣誓，宣誓儀式由本級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議組織。

王剛說(shuō)，鑒于長(zhǎng)沙、衡陽(yáng)、懷化鐵路運(yùn)輸法院、檢察院已移交湖南省管理，以及省在部分設(shè)區(qū)的市的管理區(qū)設(shè)立了人民法院，相關(guān)的設(shè)區(qū)的市人民檢察院也在一些地方設(shè)立了人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)，考慮到國(guó)家司法體制改革發(fā)展的需要，在宣誓制度適用具體范圍和規(guī)程中，與通用的表述相比，增加了人大常委會(huì)“依法任命的其他法官、檢察官”， 明確宣誓儀式同樣由本級(jí)人民法院、人民檢察院組織其在本院就職會(huì)議上進(jìn)行。

全國(guó)人大常委會(huì)決定對(duì)宣誓儀式的一些基本要素做了原則性規(guī)定，如宣誓的形式可以采取單獨(dú)或者集體的形式，宣誓人或者領(lǐng)誓人要左手撫按憲法，右手舉拳，宣誓場(chǎng)所要懸掛國(guó)旗或國(guó)徽等，但對(duì)領(lǐng)誓人的產(chǎn)生沒(méi)有明確，對(duì)宣誓人的站位、著裝等也沒(méi)有規(guī)定。湖南省的實(shí)施辦法進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，在進(jìn)行集體宣誓時(shí)，由負(fù)責(zé)組織宣誓儀式的機(jī)關(guān)從選舉或者任命、決定任命的國(guó)家工作人員中指派1人領(lǐng)誓。進(jìn)行單獨(dú)宣誓時(shí)，宣誓人面對(duì)國(guó)旗或者國(guó)徽站立，左手撫按憲法，右手舉拳，誦讀誓詞。集體宣誓時(shí)，領(lǐng)誓人站在宣誓人前方，面對(duì)國(guó)旗或者國(guó)徽站立，左手撫按憲法，右手舉拳，領(lǐng)誦誓詞；其他宣誓人整齊排列，右手舉拳，跟誦誓詞。

值得一提的是，《辦法》要求“宣誓人應(yīng)當(dāng)著正裝”。筆者查閱百度百科，其解釋為：“正裝就是正式場(chǎng)合的裝束，而非娛樂(lè)和居家環(huán)境的裝束。如西服、中山裝、民族服飾等。”

憲法宣誓探路者的歷練

其實(shí)，在憲法宣誓制度實(shí)施前，湖南省不乏先行先試的探路者。張家界市永定區(qū)較早開(kāi)展向憲法宣誓。2008年2月，在永定區(qū)五屆人大常委會(huì)第一次會(huì)議上，由該區(qū)五屆人大一次會(huì)議選舉產(chǎn)生的“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人和常委會(huì)會(huì)議決定任命的24名政府組成部門(mén)負(fù)責(zé)人均身著正裝，手持憲法，由區(qū)人民政府區(qū)長(zhǎng)領(lǐng)讀誓詞。永定區(qū)人大常委會(huì)開(kāi)展向憲法宣誓由此發(fā)端。區(qū)人大常委會(huì)主任鄭遐耀告訴筆者，七年來(lái)，永定區(qū)有近300名國(guó)家工作人員宣誓后就職。同時(shí)，加強(qiáng)任后監(jiān)督，督促?lài)?guó)家公職人員踐行誓言。

黨的十八屆四中全會(huì)決定要求建立憲法宣誓制度以后，湖南省各地紛紛開(kāi)展向憲法宣誓。

筆者做了一番統(tǒng)計(jì)，此間，憲法宣誓分為兩種形式，一種是在國(guó)家憲法日組織國(guó)家工作人員集體宣誓。在首個(gè)國(guó)家憲法日到來(lái)之際，湘西土家族苗族自治州200多位經(jīng)州人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員，分別在州委書(shū)記葉紅專(zhuān)、州人大常委會(huì)主任彭武長(zhǎng)的帶領(lǐng)下，向憲法宣誓。在2015年的國(guó)家憲法日，由長(zhǎng)沙市人大及其常委會(huì)選舉任命的國(guó)家工作人員近300人集體向憲法宣誓。常德市委、市人大常委會(huì)、市政府、市政協(xié)舉行了集體向憲法宣誓活動(dòng)。郴州市的一些縣、市、區(qū)以及寧鄉(xiāng)縣、道縣、吉首市等地，舉行了由人民代表大會(huì)及其常委會(huì)選舉任命的國(guó)家工作人員集體向憲法宣誓。

另一種是在人大及其常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行憲法宣誓。2014年12月，張家界市永定區(qū)尹家溪鎮(zhèn)召開(kāi)四屆人大二次會(huì)議，新當(dāng)選鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)公開(kāi)向憲法宣誓；2015年6月，在益陽(yáng)市五屆人大四次會(huì)議上，新當(dāng)選的益陽(yáng)市人民政府市長(zhǎng)許顯輝和3名市人大常委會(huì)委員向憲法宣誓；靖州苗族侗族自治縣2015年有7名新當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在人大會(huì)議上向憲法宣誓，成為湖南省在人大會(huì)議上開(kāi)展向憲法宣誓的先行者。衡陽(yáng)市、益陽(yáng)市、郴州市以及長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)、湘潭市雨花區(qū)、湘鄉(xiāng)市、衡東縣、常寧市、湘陰縣、澧縣、臨武縣、寧遠(yuǎn)縣、溆浦縣、靖州苗族侗族自治縣、花垣縣等地，人大常委會(huì)首次舉行了新任命的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員向憲法宣誓。

這些探路者為建立和實(shí)施憲法宣誓制度提供了歷練，營(yíng)造了聲勢(shì)，彰顯了憲法威儀。按照全國(guó)人大常委會(huì)的決定和各地的實(shí)施辦法，從2016年1月1日開(kāi)始，向憲法宣誓統(tǒng)一“格式”。

2015年11月11日，“天下人大是一家”微信群熱議憲法宣誓時(shí)，“風(fēng)飛楊”提出，“宣誓和任命書(shū)頒發(fā)，邏輯上哪個(gè)在先哪個(gè)在后？我傾向于先發(fā)任命書(shū)，后宣誓。”憲法宣誓制度不可能規(guī)制所有細(xì)節(jié)，實(shí)施辦法還有待于實(shí)踐完善。

宣誓最早起源于古老的祭祀、宗教，宣誓人莊嚴(yán)表示將信守承諾。否則，將受到懲罰。

在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員支振鋒看來(lái)，憲法宣誓制度以莊嚴(yán)的儀式，彰顯憲法的尊榮，對(duì)特定公職人員形成法律與道義的約束。湖南常寧市人大常委會(huì)主任李新華認(rèn)為，“向憲法宣誓是一種警示和約束。讓宣誓人樹(shù)立對(duì)憲法權(quán)威的崇敬，依法辦事，慎權(quán)慎行。”湖南花垣縣人民政府副縣長(zhǎng)石紹成宣誓后道出了敬畏感：“既然宣誓了，就要兌現(xiàn)，決不能當(dāng)兒戲?！?/p>

毋庸置疑，如果憲法不被信仰，憲法的力量便無(wú)從談起。向憲法宣誓是培養(yǎng)憲法文化、憲法信仰，從而牢固樹(shù)立憲法權(quán)威的重要形式。但是，如何防止憲法宣誓淪為形式主義，如何真正通過(guò)憲法宣誓對(duì)特定的公職人員形成法律和道德約束，有一個(gè)內(nèi)化于心、外化與行的長(zhǎng)期過(guò)程。

（作者單位：湖南省人大常委會(huì)《人民之友》雜志社）