人大代表建議、批評和意見分類辦理的一種思路

王柏榮

本文作者對人大代表建議、批評和意見的辦理提出了一種新的思路，這種分類辦理思路在實踐中未必行得通，但這種思路對我們進(jìn)一步細(xì)分代表建議，更有針對性地進(jìn)行分類辦理仍有所啟發(fā)。

對各方面工作提出建議、批評和意見，是憲法和法律賦予人大代表參與管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會事務(wù)的基本權(quán)利，也是人大代表履職并監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作的重要形式。我國憲法、全國人民代表大會組織法、地方組織法、代表法等都對此作了明確規(guī)定，各地方人大及其常委會也以法規(guī)形式出臺了人大代表建議、批評和意見的辦理規(guī)定及程序。

隨著社會發(fā)展和公民法律意識的不斷增強(qiáng)，人大代表就社會發(fā)展等各方面所提出的建議、批評和意見的數(shù)量呈不斷增長趨勢。由此，地方各級人大如何進(jìn)一步完善代表建議、批評和意見的分類處理機(jī)制，提高辦理質(zhì)量和實效，做到“件件有落實，件件有成效”，這對于充分發(fā)揮代表權(quán)利，緊密聯(lián)系人民群眾有著重要意義。

一、人大代表建議、批評和意見的內(nèi)涵與歷史沿革

（一）建議、批評和意見的內(nèi)涵

“建議”，通常指向集體、領(lǐng)導(dǎo)等提出自己的主張。此種主張一般具有建設(shè)性、改良性、完善性和積極性。由此，建議一般是針對某人或某事提出的前瞻性主張，這種主張以改進(jìn)和完善工作為目的，具有健康積極的因素?！耙庖姟?，通常指對事情的一定的看法或想法，以及對人或事認(rèn)為不對而產(chǎn)生的不滿意的看法。此種看法一般針對問題提出，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性。同時，由于不認(rèn)同或不滿意某人或某事，使得意見具有較強(qiáng)的主觀性和評價性?！芭u”，則專指對缺點和錯誤提出意見。由于是針對缺點和錯誤行為提出的，批評具有較強(qiáng)的針對性、批判性和負(fù)面性。

由以上對于建議、批評和意見的內(nèi)涵分析可知，三者之間具有較大的區(qū)別。首先，語氣程度不同。建議語氣最為平和，且較為積極，其目的在于解決問題。意見語氣則相對較強(qiáng)，包含有批評的意味，但也具有建設(shè)性意味。批評語氣則為最強(qiáng)，其直接指出錯誤并加以評判，給人以心理壓力和消極感受。其次，針對對象不同。建議針對未來發(fā)展提出建設(shè)性意見，具有前瞻性和構(gòu)建性，意見則針對行為或事物狀態(tài)發(fā)表看法，是對現(xiàn)狀提出看法，批評則針對過去錯誤的行為提出，是對過去的總結(jié)和教訓(xùn)。最后，地位不同。建議、意見的提出者與接受者之間一般處于平等地位，而批評的提出者與接受者之間的地位一般不平等，是上下級之間的關(guān)系。

建議、批評和意見的內(nèi)涵及其區(qū)別表明，地方人大及其常委會辦理代表建議、批評和意見工作中，按照各自涵義和表達(dá)不同，將其進(jìn)行分類處理具有理論可行性。

（二）建議、批評和意見的歷史沿革

人大代表建議、批評和意見的產(chǎn)生與發(fā)展大體經(jīng)歷了兩個階段。第一階段為建議、批評和意見的提出。最早提出建議、批評和意見的法律文本為1982年12月10日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《全國人民代表大會組織法》，其中第二十一條規(guī)定：“全國人民代表大會代表向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，由全國人民代表大會常務(wù)委員會的辦事機(jī)構(gòu)交由有關(guān)機(jī)關(guān)、組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)。”作此規(guī)定的緣由來源于對代表議案的細(xì)化分解，即為了提高代表的議案質(zhì)量，簡化處理手續(xù)，將其中一部分“涉及問題不屬于全國人大職權(quán)范圍的、大會不好通過實質(zhì)性決議、只能轉(zhuǎn)交有關(guān)方面研究處理”[1]的議案改稱為建議、批評和意見。此后，陸續(xù)通過的地方組織法、代表法以及各地的相關(guān)立法中都依據(jù)《全國人民代表大會組織法》的規(guī)定，將建議、批評和意見從代表議案中分離出來，另作規(guī)定。

第二階段為建議、批評和意見的完善。2005年5月26日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強(qiáng)全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》（簡稱中央9號文件）。該文件指出，要建立健全人大代表依法履行職責(zé)的各項具體制度，并將完善代表建議工作制度、提高建議提出和處理的質(zhì)量作為要求之一。由此，中央9號文件極大地推動了全國人大和地方人大及其常委會對于建議、批評和意見的辦理規(guī)定制度的完善與細(xì)化。在此文件的推動下，代表法先后于2010年、2015年兩次進(jìn)行了修訂，北京、上海、重慶、黑龍江、浙江、安徽、山東、四川、云南、甘肅等地方人大及其常委會都陸續(xù)出臺或修訂了本地人大代表建議、批評和意見辦理的規(guī)定。

綜上，人大代表建議、批評和意見的立法經(jīng)歷了由與人大代表議案相混同到逐漸分離、由宏觀規(guī)定到微觀厘定、由中央立法到地方立法的歷史發(fā)展過程，這也象征了人大代表權(quán)利的不斷細(xì)化和充實。隨著這一趨勢的加強(qiáng)，代表建議、批評和意見的分類辦理工作也隨之展開。

二、人大代表建議、批評和意見分類辦理現(xiàn)狀

按照代表法、《全國人大代表建議、批評和意見處理辦法》以及各地人大代表建議、批評和意見處理辦法的規(guī)定，結(jié)合實際辦理狀況，各級人大及其常委會在辦理人大代表建議、批評和意見的工作程序方面，主要按照代表建議、批評和意見的提出、交辦、承辦和監(jiān)督檢查進(jìn)行。在辦理實施過程中，存在以下幾點問題。

1.建設(shè)性意見多，批評類意見少。從人大代表建議、批評和意見的權(quán)利性質(zhì)看，建議、批評和意見是人大代表享有的一項整體性權(quán)利，這項權(quán)利又體現(xiàn)為代表就各方面工作提出建議的權(quán)利、提出批評的權(quán)利和提出意見的權(quán)利三個方面。而在實踐中，絕大多數(shù)人大代表都是以“關(guān)于某方面的建議”為題，向人大及其常委會提出建議， “批評”和“意見”的提法較少。雖然有部分代表在其建議文本中也指出了問題和不當(dāng)?shù)淖龇?、情形，但從形式上看，代表批評和意見的文本仍較少。由此造成代表建議、批評和意見權(quán)利行使“失衡”現(xiàn)象，使得權(quán)利缺乏全面性和形式上的完備性，一定程度影響了這項權(quán)利的落實。

2.按內(nèi)容和承辦機(jī)構(gòu)分類。目前，各地人大及其常委會在辦理人大代表建議、批評和意見工作中，主要采取了兩種分類方式。一種是按照代表建議、批評和意見涉及的內(nèi)容劃分，比如科教文衛(wèi)和體育方面，發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)項目方面，社會事業(yè)和公共事務(wù)方面，農(nóng)林牧漁和水利方面，工交、能源和郵電方面，財政、稅收和金融方面，城鄉(xiāng)建設(shè)、資源環(huán)境方面，行政法制、司法和廉政建設(shè)方面，人大工作方面，流通、旅游和服務(wù)方面，等等[2]。另一種是按照承辦部門及其職責(zé)范圍分類，比如同級人大及其常委會職權(quán)范圍的、同級人民政府職權(quán)范圍的、同級人民法院職權(quán)范圍的、同級人民檢察院以及其他機(jī)關(guān)和組織職權(quán)范圍的。以上兩種辦理方式注重代表提出建議、批評和意見的涉及內(nèi)容以及承辦單位的職責(zé)范圍，是基于建議、批評和意見的宏觀分類。隨著國家民主法治化進(jìn)程的逐步深入和立法工作的不斷細(xì)化，對于辦理代表建議、批評和意見提出了新要求，即不僅要關(guān)注辦理單位和辦理內(nèi)容，更應(yīng)關(guān)注并回應(yīng)人民和人大代表的“關(guān)切”與需求。由此，還需要探討更多、更為科學(xué)的分類辦理方式，以提高工作時效和辦理質(zhì)量。

3.辦理質(zhì)量與辦理效果。按照代表法、《代表建議、批評和意見處理辦法》相關(guān)規(guī)定，人大代表提出建議、批評和意見的受理機(jī)關(guān)為同級人民代表大會及其常委會，具體負(fù)責(zé)承辦的部門包括同級人民政府及其部門，同級人民法院、檢察院等。目前，針對人大代表提出的建議、批評和意見，各級人大及其常委會、各承辦單位主要采取“分類辦理，逐件答復(fù)”的方式，即先由人大及其常委會按照提出建議、批評和意見的涉及內(nèi)容，結(jié)合承辦單位的職責(zé)范圍，將其進(jìn)行分類，后轉(zhuǎn)交給相關(guān)部門，由其負(fù)責(zé)答復(fù)代表個人。這種方式工作量大，一定程度可能導(dǎo)致辦理任務(wù)重的承辦單位無法按期、按質(zhì)地完成答復(fù)工作，影響辦理效果。

綜合以上問題，就人大代表建議、批評和意見的辦理工作而言，需要提出更有效的分類方式，以提高辦理質(zhì)量和效果。

三、人大代表建議、批評和意見分類辦理的可行性及建議

（一）按照建議、批評和意見分類處理機(jī)制的可行性分析

如前所述，人大代表提出建議、批評和意見是法律規(guī)定的一項完整權(quán)利，具體包括建議、批評和意見三個方面的內(nèi)容。目前，各地人大及其常委會的有關(guān)部門在辦理代表建議、批評和意見過程中，主要根據(jù)該項權(quán)利的內(nèi)容和承辦單位的職責(zé)范圍對其進(jìn)行分類處理。

針對存在問題，可提出一種新的分類形式，即按照建議、批評和意見的性質(zhì)與程度不同，可將其分為建議類、批評類和意見類。依據(jù)三者間的不同和區(qū)別，對其進(jìn)行分類辦理，具有一定的可行性。

首先，三者分類辦理有利于引導(dǎo)代表提出意見和批評，打破以建議為主的局面，充實完善代表權(quán)利。一直以來，人大代表在行使提出建議、批評和意見權(quán)利過程中，主要以建設(shè)性的建議為主，而忽略了批評和意見的提出。按照三者進(jìn)行分類辦理，能夠切實落實代表權(quán)利的充分行使，體現(xiàn)權(quán)利完整性。

其次，三者分類辦理有利于形成“倒逼”機(jī)制，提高辦理質(zhì)量。如果說人大代表提出建議是基于積極解決問題的視角，那么提出批評和意見則是基于對問題未被解決或解決不徹底的視角。批評和意見具有否定和批評意味，需經(jīng)慎重思考提出。由此，可促使人大代表謹(jǐn)慎有效行使權(quán)利，有利于提高代表建議、批評和意見的提出質(zhì)量。同時，針對人大代表提出的批評、意見，承辦單位也會積極回應(yīng)，高度重視。

第三，三者分類辦理有利于科學(xué)管理。對于建議、批評和意見三類，按照其性質(zhì)和程度不同，在處理程序和時效上可分優(yōu)先級別。對于比較尖銳且關(guān)涉情況緊急的批評和意見，可優(yōu)先于代表建議處理，由此做到集中快速的落實重點問題和重點事項，提高辦理實效和辦理質(zhì)量。

綜上，按照性質(zhì)和程度劃分建議、批評和意見三類并建立分類辦理機(jī)制，是以法治和民主主權(quán)的最新發(fā)展為基礎(chǔ)提出的，具有時代意義，具有可行性。

（二）基于建議、批評和意見分類辦理機(jī)制的建議

1.明確辦理標(biāo)準(zhǔn)。目前，各級人大及其常委會在分類辦理人大代表提出建議、批評和意見過程中，主要采取兩種標(biāo)準(zhǔn)，一種是依據(jù)建議、批評和意見的內(nèi)容進(jìn)行分類，另一種是依據(jù)承辦單位的職責(zé)進(jìn)行分類，兩者都比較模糊。由此，建議在這兩種分類的基礎(chǔ)上，實施再分類，即按照建議的性質(zhì)進(jìn)行分類，將其分為建議類、意見類和批評類，提高辦理質(zhì)量和實效。

2.嚴(yán)格績效考核。即細(xì)化承辦單位考評細(xì)則，建立以自查機(jī)制為主，監(jiān)督為輔的績效考核機(jī)制。從辦理時效、辦理過程、辦理結(jié)果三方面實現(xiàn)全程監(jiān)督和考評，引導(dǎo)和加強(qiáng)承辦單位主動辦理、依法辦理、規(guī)范辦理。

3.建立辦理過程和辦理結(jié)果公開機(jī)制。圍繞建議、批評和意見三個方面，除涉密事項外，其余施行向代表公開、向公眾公開、向媒體公開的機(jī)制。不僅要公開針對建議和意見的辦理過程和結(jié)果，更要公開針對批評的辦理過程與結(jié)果，運(yùn)用“倒逼機(jī)制”實現(xiàn)代表建議、批評和意見的落實，以實質(zhì)化推進(jìn)人大代表建議、批評和意見的分類處理辦法，促進(jìn)辦理出成效。

注釋：

[1]閆銳：《人大代表建議、批評和意見法律問題探析》，載《人大研究》2008年第5期。

[2]何曄暉：《推動代表建議辦理的整體質(zhì)量再上新臺階——在十一屆全國人大四次會議代表建議、批評和意見交辦會上的講話》，載《中國人大》2011年第7期。

（作者系北京聯(lián)合大學(xué)人民代表大會制度研究所專職研究人員）