代表報(bào)告履職情況的創(chuàng)新與思考

段成鋼

2015年9月，湖南省人大常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范湖南省縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表報(bào)告履職情況工作的指導(dǎo)意見（試行）》，這是當(dāng)年8月全國(guó)人大常委會(huì)作出對(duì)地方組織法、選舉法和代表法再次修改的決定后，省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)的第一個(gè)規(guī)范代表報(bào)告履職情況（又稱代表向原選區(qū)選民或向原選舉單位述職工作）的規(guī)范性文件，必將極大地加強(qiáng)、規(guī)范和推進(jìn)代表履職、代表監(jiān)督乃至代表工作的依法深入開展。

代表報(bào)告履職情況的法律政策根據(jù)

黨的十八大、十八屆三中全會(huì)指出，要通過(guò)建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式，密切代表同人民群眾聯(lián)系，完善代表聯(lián)系群眾制度。習(xí)近平總書記在紀(jì)念全國(guó)人大成立60周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，各級(jí)人大代表都要代表人民利益和意志，依法參加行使國(guó)家權(quán)力。最近頒布的中央有關(guān)精神明確要求：“健全代表述職制度，組織縣鄉(xiāng)人大代表定期向原選區(qū)選民報(bào)告履職情況，回答選民詢問，接受選民監(jiān)督?！贝硐蛟x區(qū)選民或者原選舉單位報(bào)告履職情況，就是讓代表通過(guò)一定的形式，接受選民、選舉單位和人民群眾的評(píng)判、檢驗(yàn)和監(jiān)督，進(jìn)一步密切同人民群眾的聯(lián)系，以便依法履行代表職責(zé)，發(fā)揮代表作用，“忠實(shí)代表人民利益和意志”。

2010年和2015年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)代表法、選舉法分別進(jìn)行了兩次重要修改、對(duì)地方組織法進(jìn)行了一次重要修改，進(jìn)一步規(guī)范明確了代表與原選區(qū)選民、原選舉單位和人民群眾加強(qiáng)聯(lián)系的具體要求及方式方法。代表法第四十五條規(guī)定：“代表應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾對(duì)代表履職的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對(duì)代表工作和代表活動(dòng)的詢問，接受監(jiān)督。由選民直接選舉的代表應(yīng)當(dāng)以多種方式向原選區(qū)選民報(bào)告履職情況?！痹摋l還規(guī)定：“縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)定期組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表向原選區(qū)選民報(bào)告履職情況?！钡胤浇M織法、選舉法也有類似規(guī)定，強(qiáng)調(diào)代表受原選區(qū)選民和原選舉單位的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)和他們保持密切聯(lián)系，反映他們的意見和要求。

由此可見，代表向原選區(qū)選民或者原選舉單位報(bào)告履職情況，是代表履行代表職務(wù)的法定約束和應(yīng)盡義務(wù)，是代表聯(lián)系群眾、接受監(jiān)督的具體形式和重要途徑，也是依法做好代表工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要抓手。

代表履職報(bào)告的實(shí)踐創(chuàng)新

多年來(lái)，我國(guó)大部分省區(qū)市都陸續(xù)組織開展了不同層級(jí)的人大代表向原選區(qū)選民或者原選舉單位報(bào)告履職情況的工作，又稱代表述職或代表述職評(píng)議，不少地方在工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上，還通過(guò)制定或出臺(tái)規(guī)范性文件甚至地方性法規(guī)，對(duì)此進(jìn)行總結(jié)、提升和規(guī)范。湖南省也不例外。2014年以來(lái)，該省人大常委會(huì)聯(lián)工委組成調(diào)研組，深入全省多個(gè)市州和30多個(gè)縣市區(qū)及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)，調(diào)研、指導(dǎo)和觀摩不同層級(jí)的人大代表向原選區(qū)選民或者原選舉單位報(bào)告履職情況，并就全省14個(gè)州市及其122個(gè)縣市區(qū)人大常委會(huì)開展這一工作的情況進(jìn)行了摸底調(diào)查和情況分析。湖南省的人大代表報(bào)告履職情況工作起步早、發(fā)展快、探索實(shí)、效果好，積累了許多經(jīng)驗(yàn)。

報(bào)告履職情況代表層級(jí)多，以直接選舉的縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表為主。主要有四種情況：一是少數(shù)市人大常委會(huì)組織開展了省人大代表報(bào)告履職情況工作。衡陽(yáng)市于2005年就開始組織部分駐市的省人大代表向市人大常委會(huì)報(bào)告履職情況；常德市每年安排4名駐市的省人大代表在市人大常委會(huì)會(huì)議上報(bào)告履職情況，5至6名進(jìn)行書面報(bào)告；張家界市從2015年下半年開始，組織本市選舉的“非職務(wù)”的省人大代表分批向市人大常委會(huì)報(bào)告履職情況。二是部分縣市區(qū)人大常委會(huì)組織開展了市人大代表報(bào)告履職情況工作。株洲、湘潭市規(guī)定市人大代表在任內(nèi)需向原選舉單位的縣市區(qū)人大常委會(huì)報(bào)告一次履職情況；衡陽(yáng)、岳陽(yáng)和張家界市的不少縣市區(qū)開展了市人大代表向原選舉單位的縣市區(qū)人大常委會(huì)報(bào)告履職情況工作；常德、郴州、懷化和婁底市每年組織部分市人大代表向原選舉單位的縣市區(qū)人大常委會(huì)報(bào)告履職情況；益陽(yáng)市每年組織部分市人大代表在各縣市區(qū)人大預(yù)備會(huì)議前，向原選舉單位的全體人大代表報(bào)告履職情況；長(zhǎng)沙縣從2015年起，組織部分本縣選舉的市人大代表，在縣人大預(yù)備會(huì)議舉行前，向全體縣人大代表報(bào)告履職情況；寧遠(yuǎn)縣人大常委會(huì)主任和縣、鄉(xiāng)部分擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的市人大代表，向全體縣人大代表報(bào)告履職情況并接受了詢問和測(cè)評(píng)。三是大多數(shù)縣級(jí)人大常委會(huì)組織開展了縣市區(qū)人大代表報(bào)告履職情況工作。長(zhǎng)沙、衡陽(yáng)、株洲、湘潭、岳陽(yáng)、常德、張家界、懷化和婁底市所轄大多數(shù)縣市區(qū)組織縣市區(qū)人大代表向原選區(qū)選民代表報(bào)告履職情況并回答選民的詢問；郴州市2014年組織524名縣市區(qū)人大代表報(bào)告了履職情況；長(zhǎng)沙、株洲、湘潭和岳陽(yáng)市的部分縣市區(qū)人大代表不僅報(bào)告了履職情況，還接受了原選區(qū)選民或選民代表的詢問和評(píng)議；湘鄉(xiāng)市委書記以縣級(jí)人大代表的身份向原選區(qū)選民代表重點(diǎn)報(bào)告了作為縣級(jí)人大代表，同時(shí)作為省、市人大代表的履職情況，并接受了詢問和測(cè)評(píng)。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表報(bào)告履職情況工作正在逐步推進(jìn)。長(zhǎng)沙、株洲市普遍開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表向原選區(qū)選民或選民代表報(bào)告履職情況的工作；益陽(yáng)、懷化和婁底市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議上報(bào)告履職情況；望城區(qū)、安鄉(xiāng)縣等地采取“大選區(qū)套小選區(qū)”的做法，組織部分縣鄉(xiāng)兩級(jí)代表同時(shí)向原選區(qū)選民代表報(bào)告履職情況，接受詢問和測(cè)評(píng)。

報(bào)告履職情況的形式新，工作扎實(shí)，程序規(guī)范。全省各地組織各層級(jí)人大代表報(bào)告履職情況主要有會(huì)議報(bào)告（口頭）、書面報(bào)告兩種，而會(huì)議報(bào)告主要是指在選民大會(huì)、選民代表大會(huì)、分別有市縣鄉(xiāng)三級(jí)人大代表參加的專題報(bào)告大會(huì)，以及市縣兩級(jí)人大及其常委會(huì)等會(huì)議上報(bào)告履職情況。各地在實(shí)踐中不斷探索創(chuàng)新，規(guī)范完善了代表報(bào)告履職情況的各項(xiàng)工作和程序。一是制訂實(shí)施方案。在代表報(bào)告履職情況實(shí)施方案中，對(duì)該工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、述職對(duì)象、述職內(nèi)容、具體步驟、程序和要求等進(jìn)行了明確，確保工作有條不紊地進(jìn)行。二是推選選民代表。著眼于代表性、行業(yè)性、廣泛性等方面要求，推選好參加直接選舉的縣市區(qū)人大代表履職報(bào)告會(huì)議的選民代表。張家界市武陵源區(qū)規(guī)定選民代表由村（居）支兩委和代表聯(lián)系群眾工作站、室（所）負(fù)責(zé)人、各級(jí)人大代表和政協(xié)委員、村民小組長(zhǎng)等組成；衡陽(yáng)市南岳區(qū)規(guī)定每次參加代表報(bào)告履職情況大會(huì)的選民代表人數(shù)不能少于40人，職務(wù)代表報(bào)告履職情況時(shí)，選民代表中要有該代表所在單位的班子成員、工作人員、下屬單位負(fù)責(zé)人、老黨員和老干部等熟悉其工作情況的人員。三是撰寫履職情況報(bào)告。市縣區(qū)人大常委會(huì)及其聯(lián)工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席副主席按照一定的原則、結(jié)構(gòu)要求和工作步驟，負(fù)責(zé)確定每次參加報(bào)告履職情況的代表及數(shù)量（一般每位代表一屆內(nèi)要報(bào)告一次履職情況），指導(dǎo)代表撰寫好履職情況報(bào)告，要求不說(shuō)假話、大話、空話，言行一致，實(shí)事求是。履職報(bào)告主要包括出席本級(jí)人大會(huì)議、依法行使職權(quán)情況，執(zhí)行本級(jí)人大的決議、決定情況，參加代表活動(dòng)、聯(lián)系選民情況，以及提出建議和跟蹤建議辦理、履職存在的主要問題等內(nèi)容。四是組織召開履職情況報(bào)告會(huì)議。間接選舉產(chǎn)生的市人大代表多數(shù)是在原選舉單位的縣市區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議上報(bào)告履職情況，而直接選舉產(chǎn)生的縣市區(qū)人大代表多數(shù)是向其所在選區(qū)的選民代表報(bào)告履職情況，也有一些不同層級(jí)的代表分別在專門召開的代表履職報(bào)告會(huì)議上報(bào)告履職情況。履職情況報(bào)告會(huì)議程序主要有代表報(bào)告履職情況、現(xiàn)場(chǎng)詢問答問、投票測(cè)評(píng)、工作點(diǎn)評(píng)、結(jié)果公布、表態(tài)發(fā)言等環(huán)節(jié)。平江、桑植、漢壽、祁陽(yáng)縣等一些出外打工人員多或者人口居住分散的縣區(qū)，還通過(guò)網(wǎng)絡(luò)微信、在公共場(chǎng)所公布代表履職報(bào)告或同步召開網(wǎng)絡(luò)履職報(bào)告大會(huì)等形式，擴(kuò)大履職報(bào)告會(huì)議的參與度和影響力。

報(bào)告履職情況的措施嚴(yán)，成果運(yùn)用比較務(wù)實(shí)。各地組織開展代表報(bào)告履職情況工作之始，就十分注重結(jié)合實(shí)際，依法在制度上、措施上強(qiáng)化其工作成果的運(yùn)用。不同層級(jí)的人大代表在會(huì)議報(bào)告履職情況后，參加會(huì)議的選民代表、人大代表或者人大常委會(huì)組成人員等要對(duì)報(bào)告履職情況的代表進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)詢問和無(wú)記名測(cè)評(píng)投票，并當(dāng)場(chǎng)統(tǒng)計(jì)、公布結(jié)果。測(cè)評(píng)一般分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職或者滿意、基本滿意和不滿意等檔次。南岳區(qū)利用代表手機(jī)報(bào)、廣告欄及時(shí)向全區(qū)各個(gè)層級(jí)的代表公布代表述職的測(cè)評(píng)結(jié)果。湘鄉(xiāng)市將縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的代表作為報(bào)告履職情況的主要對(duì)象，要求他們根據(jù)測(cè)評(píng)結(jié)果，在一個(gè)月內(nèi)制定出整改措施，由其所在的代表小組負(fù)責(zé)跟蹤監(jiān)督，并及時(shí)反饋整改結(jié)果。寧遠(yuǎn)縣、北湖區(qū)在工作制度中規(guī)定，測(cè)評(píng)結(jié)果將作為該代表考核評(píng)比和推薦作為新一屆人大代表候選人的重要依據(jù)；測(cè)評(píng)不稱職票達(dá)到一定比例的，要分別采取誡勉談話、勸辭代表職務(wù)，直至依法罷免其代表資格的處理辦法。慈利縣苗市鎮(zhèn)將擔(dān)任鎮(zhèn)、站（所）負(fù)責(zé)人的縣人大代表報(bào)告履職情況的測(cè)評(píng)結(jié)果報(bào)送縣人大常委會(huì)，向其主管單位反饋，作為年度考核的重要內(nèi)容。

代表履職報(bào)告值得探討的問題

關(guān)于確定何種層級(jí)的代表報(bào)告履職情況。我國(guó)實(shí)行的是直接選舉與間接選舉相結(jié)合的選舉制度，代表無(wú)論通過(guò)何種方式、何種途徑產(chǎn)生，也無(wú)論其處于何種層級(jí)，都有著廣泛的民意基礎(chǔ)，都要忠實(shí)地代表人民的利益和意志，接受人民的監(jiān)督。具體來(lái)講，就是要接受原選區(qū)選民和原選舉單位的監(jiān)督，而報(bào)告履職情況，就是代表接受監(jiān)督非常重要的一種形式。基于通過(guò)直接選舉的縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表所占各層級(jí)代表總數(shù)的90%以上，現(xiàn)有的制度規(guī)范和工作實(shí)踐，均著重于直接選舉的縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表向原選區(qū)選民或選民代表報(bào)告履職情況的工作，情有可原。但并不意味著，將間接選舉產(chǎn)生的市、省和全國(guó)人大代表排除在報(bào)告履職情況工作之外。事實(shí)上，間接選舉的市、省和全國(guó)人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況，其政策法律根據(jù)是充分的，選民、代表和人民群眾的期待是迫切的，各地實(shí)踐的形式、內(nèi)容和程序是明了的，成效和反響也是明顯的。因此，無(wú)論何種層級(jí)的人大代表，都應(yīng)該通過(guò)一定的形式和程序，向原選區(qū)選民或原選舉單位報(bào)告履職情況，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)相關(guān)工作的實(shí)踐與探索，即是題中應(yīng)有之義。

關(guān)于如何規(guī)范報(bào)告履職情況代表的范圍。我國(guó)法律明確，人大代表無(wú)論其身份和職務(wù)如何不同，其法律地位是平等的。目前，各地開展代表報(bào)告履職情況工作，大多是以沒有擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的“非職務(wù)”代表為主體的，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的“職務(wù)代表”參加的還是極少數(shù)?！奥殑?wù)代表”因?yàn)槁男幸欢ǖ墓卜?wù)職能，本職工作較忙、時(shí)間較緊，客觀上也有不少平臺(tái)、途徑和機(jī)制來(lái)接受人民群眾的監(jiān)督，一般認(rèn)為無(wú)須再向原選區(qū)選民或原選舉單位報(bào)告履職情況。然而，“職務(wù)代表”的人大代表身份既是特殊的，更是重要的，其履行代表職務(wù)的優(yōu)劣，直接關(guān)系到其在人民群眾中的地位、影響和形象。實(shí)踐證明，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的“職務(wù)代表”是接受人民群眾監(jiān)督的重點(diǎn)和關(guān)鍵，“職務(wù)代表”向原選區(qū)選民或原選舉單位報(bào)告履職情況，不僅能增強(qiáng)其法律意識(shí)、群眾意識(shí)和程序意識(shí)，而且能促使其更好地依法辦事、依法行政和為民造福?！奥殑?wù)代表”通過(guò)參加報(bào)告履職情況工作，對(duì)各項(xiàng)工作的影響力、作用力、推動(dòng)力和實(shí)際效果，是“非職務(wù)”代表所不能比較的。因此，不應(yīng)以身份和職務(wù)來(lái)界定參加報(bào)告履職情況代表的范圍?！奥殑?wù)代表” 不能作為“特殊代表”游離于選民、代表和人民群眾的監(jiān)督之外。至于“職務(wù)代表”是通過(guò)會(huì)議（口頭）還是通過(guò)書面的形式報(bào)告履職情況，可以因地制宜，實(shí)事求是。

關(guān)于如何健全代表報(bào)告履職情況工作的形式、內(nèi)容和程序。從形式上講，會(huì)議（口頭）與書面報(bào)告履職情況兩種形式都是重要和必須的，但從組織開展工作的人財(cái)物的投入和實(shí)際效果等因素出發(fā)，應(yīng)該突出會(huì)議（口頭）報(bào)告這個(gè)重點(diǎn)，抓好書面報(bào)告這個(gè)多數(shù)，兩種形式相輔相成，互相結(jié)合、互相促進(jìn)。從內(nèi)容上講，履職報(bào)告應(yīng)突出代表依法行權(quán)履職，發(fā)揮作用以及提高代表素質(zhì)能力，加強(qiáng)與選民、代表和人民群眾聯(lián)系等方面的內(nèi)容和情況，具有一定的規(guī)范性、專業(yè)性，防止跑題走調(diào)。從程序上講，報(bào)告履職情況，特別是會(huì)議報(bào)告履職情況，工作程序的設(shè)置應(yīng)該更加合法、合理和務(wù)實(shí)，現(xiàn)在各地普遍設(shè)有詢問、測(cè)評(píng)環(huán)節(jié)，突出代表報(bào)告履職工作的嚴(yán)肅性、操作性和權(quán)威性，與法律法規(guī)的精神相吻合。關(guān)鍵要把握好無(wú)記名測(cè)評(píng)投票的各個(gè)具體工作流程和細(xì)節(jié)，保證測(cè)評(píng)統(tǒng)計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確、可信和公平。不能將代表履職報(bào)告工作，特別是其中對(duì)代表的詢問測(cè)評(píng)，與過(guò)去的“部門述職評(píng)議”“司法評(píng)議” 等簡(jiǎn)單等同，要及時(shí)加強(qiáng)指導(dǎo)。

關(guān)于如何運(yùn)用代表報(bào)告履職情況的成果，落實(shí)監(jiān)督代表的獎(jiǎng)懲辦法。代表報(bào)告履職情況工作的成敗，關(guān)鍵在于其成果的取得與運(yùn)用，應(yīng)該科學(xué)地評(píng)價(jià)、界定代表報(bào)告的履職情況以及對(duì)其的測(cè)評(píng)投票結(jié)果。既不能“以一次成敗論英雄”，也不能“置若罔聞”“視而無(wú)睹”。要本著相信群眾、尊重代表、對(duì)人民負(fù)責(zé)的精神，在制度措施上強(qiáng)化對(duì)代表報(bào)告履職情況工作成果的運(yùn)用。如事先組織對(duì)代表履職情況進(jìn)行調(diào)查，事后對(duì)有關(guān)情況進(jìn)行核查，將測(cè)評(píng)結(jié)果與代表平時(shí)履職表現(xiàn)結(jié)合比較，認(rèn)真分析，作出客觀公正的判斷。測(cè)評(píng)結(jié)果及成果運(yùn)用可以及時(shí)公告、公開，通過(guò)適當(dāng)方式進(jìn)行宣傳；可以向提名選舉該代表的政黨、團(tuán)體或單位，或者該代表的工作單位、上級(jí)主管部門，或者有關(guān)的黨委組織部門、本級(jí)或上級(jí)人大常委會(huì)等，通報(bào)和備案代表報(bào)告履職的情況，建議作為其考核考評(píng)的參考；可以要求代表就測(cè)評(píng)結(jié)果進(jìn)行整改，提出意見建議，強(qiáng)化對(duì)整改結(jié)果的監(jiān)督落實(shí)；對(duì)履職優(yōu)秀、群眾普遍好評(píng)的代表，可以及時(shí)通報(bào)、表彰和嘉獎(jiǎng)，特別優(yōu)秀的代表可以將其作為連任代表的建議候選人向有關(guān)部門推薦；對(duì)履職不佳、明顯存在問題、的確不稱職的個(gè)別代表，要辨別不同情況和原因，通過(guò)不同的方法和程序，依法、慎重、及時(shí)作出處理，可以誡勉談話、限期整改、勸其辭職，直至依法罷免其代表職務(wù)。代表報(bào)告履職情況工作，只有與代表監(jiān)督的各種獎(jiǎng)懲辦法、各項(xiàng)法定措施有機(jī)結(jié)合，才能持續(xù)發(fā)揮其作用，彰顯其效果，得到深入持久發(fā)展。

（作者系湖南省人大常委會(huì)選舉任免聯(lián)絡(luò)工作委員會(huì)選舉任免處處長(zhǎng)）