我國(guó)巡視制度的演變與發(fā)展概述

高云全

摘 要： 加入世界貿(mào)易組織之后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域出現(xiàn)了新情況，黨的建設(shè)面臨許多前所未有的問(wèn)題需要解決。開(kāi)展巡視工作有利于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和干部健康成長(zhǎng)，可以使干部不犯或少犯錯(cuò)誤，有利于上一級(jí)黨委更加直接地了解下情，了解實(shí)情，有的放矢地加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。本文通過(guò)探討我國(guó)巡視制度的演變與發(fā)展，總結(jié)我國(guó)巡視工作中的好經(jīng)驗(yàn)、好作法，分析和把握今后工作中值得注意和應(yīng)該加以改善的問(wèn)題。第一部分主要介紹了中國(guó)古代的巡視制度及其作用與利弊。第二部分介紹了中國(guó)現(xiàn)代巡視制度的演變與發(fā)展，走過(guò)了摸索階段、試行階段與正式實(shí)施階段。

關(guān)鍵詞： 巡視制度 演變 發(fā)展

一、中國(guó)古代的巡視制度及其作用與利弊

巡視制度是中國(guó)古代行政監(jiān)察的重要形式之一。由皇帝和中央監(jiān)察機(jī)關(guān)定期或不定期派遣監(jiān)察官巡察地方的巡視制度是中國(guó)幾千年監(jiān)察制度史上極具特色的一部分。雖然它是建立在幾千年的封建君主專(zhuān)制體制的基礎(chǔ)上，為以皇帝為中心的封建統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)的，但是拋開(kāi)它的階級(jí)基礎(chǔ)和服務(wù)對(duì)象，巡視制度在一定程度上仍對(duì)懲惡除奸、監(jiān)察百官、懲罰儆戒、反腐肅貪和吏治清明等方面有著積極的作用。

我國(guó)古代的巡視，最早可以追溯到先秦時(shí)期，“天子適諸侯，為巡守（狩）”，也就是說(shuō)，萌芽于原始社會(huì)。它形成于漢代，基本成熟于盛唐，在明清時(shí)代得以強(qiáng)化，是統(tǒng)治階級(jí)強(qiáng)化統(tǒng)治地位的一種比較行之有效的監(jiān)察手段。告御狀，是古代民眾的無(wú)奈之舉。民無(wú)法直接將自己的冤情上達(dá)皇帝，要經(jīng)過(guò)層層官員，如果是好官、清官、廉官，很可能就將民的問(wèn)題直接解決了，而沒(méi)有解決的，則始終想通過(guò)什么樣的方式、方法達(dá)到申冤的目的。當(dāng)然，告御狀就是一個(gè)辦法，而且是最直截了當(dāng)?shù)霓k法。

相傳堯命舜攝行天子之政，舜即開(kāi)始巡視東西南北四方，確立“五歲一巡狩”的制度。秦始皇更是在統(tǒng)一六國(guó)后，先后五次巡視各地，他的這種巡視當(dāng)然有加強(qiáng)中央集權(quán)、威懾地方官員的目的，但更主要的原因還是秦始皇在炫耀自己的文治武功和尋求長(zhǎng)生不老仙丹。其龐大、豪華的出行隊(duì)伍一路更是勞民傷財(cái)，由此還引發(fā)了劉邦、項(xiàng)羽各自的兩段神評(píng)論。以后歷代如漢武帝、隋煬帝等都有大規(guī)模的巡狩和出游活動(dòng)，真正把這種巡游發(fā)展到極致的當(dāng)屬康熙和乾隆兩位皇帝。這種高規(guī)格的天子巡狩從監(jiān)察角度來(lái)看，往往形式大于內(nèi)容，安全也是一個(gè)大問(wèn)題，秦始皇就死于巡視的路上。

還有八府巡按等類(lèi)似的機(jī)會(huì)，也就是欽差大臣的到來(lái)。巡按御史制度的正式確立是在明朝，在民間，老百姓一般都認(rèn)為“巡按”是清廉而權(quán)勢(shì)很大的官，由此出現(xiàn)了“八府巡按”之說(shuō)，事實(shí)上，正史中根本不存在“八府巡按”之說(shuō)，更不可能是一品大員，即便明朝都察院設(shè)有十三省巡按一職，品級(jí)依然是正七品，清代改名為十三科道，俗稱(chēng)道臺(tái)，也不過(guò)正四品。歷史上的著名清官海瑞還擔(dān)任過(guò)“十府巡按”，但是其巡視的范圍不過(guò)南京周邊地區(qū)而已。

在傳統(tǒng)的人治社會(huì)中，巡撫寄托了老百姓對(duì)公平正義的期望，所以，一些清廉為民的巡撫故事在民間廣為流傳，至今在潮汕一帶仍流傳有“蕭巡按一棒打死江西王”的故事。蕭巡按即明代嘉靖年間任江西巡按的蕭端蒙，在任上他獲悉藩王強(qiáng)搶民女，魚(yú)肉百姓，官府不敢究治，民間怨聲載道。蕭端蒙設(shè)計(jì)將藩王“請(qǐng)”至公堂，智訊其奸，治其罪，并佯稱(chēng)只需輕打三紙板即可了結(jié)，藩王不知是計(jì)，被蕭端蒙用紙貼的鐵棒擊中要害而死。在正史中雖沒(méi)有明確記載這個(gè)故事，但在浙江提學(xué)林大春所作《蕭御史傳》里，明確載有他在巡按江西時(shí)不畏權(quán)貴，敢于捕治橫行不法的藩王部屬，向朝廷檢舉揭發(fā)藩王罪行等事實(shí)。一般戲文中，都說(shuō)這欽差大臣有皇帝御賜的尚方寶劍，可以先斬后奏。也就是說(shuō)，權(quán)力大得很，是代表皇帝行事的。要想申冤，這時(shí)是難得的機(jī)會(huì)。

民眾要想等到這樣的機(jī)會(huì)，就只有等待巡視。我國(guó)古代的巡視基本可分為四大類(lèi)，一是帝王親自出巡，二是帝王派員巡視，三是中央監(jiān)察部門(mén)巡視，四是地方監(jiān)察部門(mén)的巡視。其作用基本都是以了解民生疾苦，民情民意，對(duì)皇帝和朝廷的忠誠(chéng)，懲治貪官污吏，發(fā)現(xiàn)人才，提拔人才，等等。對(duì)地方官員的政績(jī)進(jìn)行考核，也對(duì)他們有一定的威懾作用，為鞏固皇權(quán)起到了一定的作用。但由于制度本身的缺陷，也滋生出了部分弊端，如巡視員的權(quán)力過(guò)大，地方官爭(zhēng)相賄賂，沒(méi)有規(guī)范化的巡視制度，對(duì)巡視人員的紀(jì)律與約束甚至是監(jiān)督體制不明確，等等。有的巡視中，不僅沒(méi)有發(fā)揮巡視應(yīng)有的作用，反而起到了相反的作用。

二、中國(guó)現(xiàn)代巡視制度的試行與正式實(shí)施

現(xiàn)代意義的巡視制度，是指中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委，通過(guò)建立專(zhuān)門(mén)巡視機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)規(guī)定對(duì)下級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督的制度。時(shí)至改革開(kāi)放三十周年，根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要，更好地完善巡視制度，全面推進(jìn)這一制度的實(shí)施，爭(zhēng)取建立巡視制度的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)巡視制度走上制度化、規(guī)范化和程序化的軌道，以制度的形式從源頭上預(yù)防和解決腐敗問(wèn)題。

中國(guó)現(xiàn)代巡視制度，走過(guò)了一個(gè)先摸索，然后試行，最后正式實(shí)施的過(guò)程。

（一）摸索階段

為什么以前有些民眾告狀，要到北京，進(jìn)京上訪(fǎng)。因?yàn)橛行┦?，在本地已?jīng)因各種原因，無(wú)法得到公開(kāi)、公平、公正的解決，只有進(jìn)京上訪(fǎng)或是告狀。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，惡性事件多，上訪(fǎng)多，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，民眾意見(jiàn)大?，F(xiàn)實(shí)情況需要中央了解地方民情民意，這是巡視制度產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

雖然現(xiàn)在不同了，網(wǎng)絡(luò)力量的強(qiáng)大，想要阻止事情的真相，基本是不可能的。民眾要想申冤，比之以前是簡(jiǎn)單多了，但仍然有冤假錯(cuò)案，這也是我們需要解決和完善的現(xiàn)實(shí)情況。

在現(xiàn)實(shí)的需求下，我們采取了一系列摸索措施。1996年，中央紀(jì)委制定并下發(fā)了《中共中央紀(jì)委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，中央紀(jì)委開(kāi)始向地方和部門(mén)派出巡視組。2003年中共中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式把巡視制度確定為黨內(nèi)監(jiān)督的十項(xiàng)制度之一。2004年，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委都設(shè)立了巡視機(jī)構(gòu)，組建了專(zhuān)職巡視隊(duì)伍。為了規(guī)范巡視工作，中紀(jì)委、中組部于2004制定了《關(guān)于巡視工作的暫行規(guī)定》，但這一個(gè)條例，一個(gè)暫行規(guī)定，畢竟是摸索階段的產(chǎn)物，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足日益發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況的需要。

（二）試行階段

2009年7月，中共中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行版）》，除總則與附則外，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序、人員管理、紀(jì)律與責(zé)任等方面對(duì)巡視工作進(jìn)行了規(guī)定與約束。

這個(gè)條例的頒布與實(shí)施，讓我國(guó)的巡視工作從此走上了制度化、規(guī)范化的道路。在巡視工作中，中央發(fā)現(xiàn)了許多新問(wèn)題、新情況、新趨勢(shì)，同時(shí)發(fā)現(xiàn)了原試行條例不能完全適應(yīng)新的現(xiàn)實(shí)需要，特別是十八大以來(lái)，隨著巡視實(shí)踐工作的深入開(kāi)展，暴露的問(wèn)題更是層出不窮，所以原試行條例必須修訂。

（三）正式實(shí)施

2015年8月，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，并發(fā)出了通知，要求各地區(qū)各部門(mén)認(rèn)真遵照?qǐng)?zhí)行。這個(gè)條例，不僅去掉了2009年條例的試行版中的“試行版”三個(gè)字，而且在2009年條例試行版的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了全面系統(tǒng)的修訂與完善。

新的正式條例除了總則與附則外，提出了巡視工作全覆蓋的新理念，同時(shí)從機(jī)構(gòu)和人員、巡視范圍和內(nèi)容、工作方式和權(quán)限、工作程序、紀(jì)律與責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)定。通俗地說(shuō)，條例規(guī)定了巡視單位和巡視人員，哪些機(jī)構(gòu)和人員可以進(jìn)行巡視，巡視哪些地方，巡視什么內(nèi)容，巡視工作的方式和權(quán)限，怎樣巡視，巡視的程序和步驟，同時(shí)嚴(yán)明了巡視人員應(yīng)該遵守的紀(jì)律和所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

中央提出了“注重預(yù)防”和“預(yù)防為主”的治腐思路。巡視制度的監(jiān)督具有前瞻性，可以對(duì)“一把手”廉潔奉公等方面進(jìn)行深入了解，對(duì)苗頭性、傾向性問(wèn)題早提醒、早反映、早制止，有效地預(yù)防腐敗行為的發(fā)生，對(duì)一些腐敗墮落的領(lǐng)導(dǎo)干部使之暴露于陽(yáng)光之下，凈化黨風(fēng)政風(fēng)。

改革開(kāi)放三十多年反腐倡廉的理論和實(shí)踐皆表明，中國(guó)的現(xiàn)實(shí)要求走制度反腐的道路?！敖^對(duì)的權(quán)利導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，權(quán)力必須受到制度的監(jiān)督和制約，否則難免導(dǎo)致腐敗。防腐反腐應(yīng)傾向于以制度來(lái)監(jiān)督“一把手”的權(quán)力，對(duì)權(quán)力形成有效的監(jiān)督和制衡。巡視制度的相對(duì)獨(dú)立性保證巡視員不畏權(quán)貴，依法獨(dú)立行使巡視權(quán)力，從而放大了巡察監(jiān)督權(quán)的威懾力。隨著巡視效果達(dá)到一定高峰，要通過(guò)制度物化固化巡視成果，把成果的累加轉(zhuǎn)向制度方面的發(fā)展。建立健全巡視制度，可以說(shuō)是預(yù)防懲治腐敗的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)舉，可以說(shuō)是反腐倡廉的一項(xiàng)重大制度建設(shè)，可以說(shuō)是關(guān)系黨和國(guó)家是否改變顏色的一項(xiàng)重大制度安排。

現(xiàn)在的巡視制度，不管是在信息的搜集、問(wèn)責(zé)機(jī)制、處理機(jī)制、回避機(jī)制，都比以前要科學(xué)合理，這都是以前巡視制度無(wú)法比擬的。這是因?yàn)椋裉斓难惨曋贫仁窃邳h的領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法的范圍之內(nèi)進(jìn)行巡視的，而且是經(jīng)過(guò)摸索與試行，在積累了大量經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上實(shí)施的，是在現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生變化的情況下不斷完善與修訂的。筆者相信，我國(guó)的巡視制度隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)情黨情的發(fā)展變化，也會(huì)與時(shí)俱進(jìn)，緊跟時(shí)代前進(jìn)的步伐，日益完善。

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