農(nóng)民工法律援助現(xiàn)狀分析及對策
——以南京市為例

季 璐，劉夢露，索 瑩，王鈺涵，劉 藝

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

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農(nóng)民工法律援助現(xiàn)狀分析及對策
——以南京市為例

季 璐，劉夢露，索 瑩，王鈺涵，劉 藝

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

采用隨機(jī)抽樣、整體抽樣和典型抽樣相結(jié)合的方法，對南京市各城區(qū)農(nóng)民工進(jìn)行問卷調(diào)查，針對當(dāng)前南京市農(nóng)民工法律援助工作存在的法律援助機(jī)構(gòu)職能混亂、部門間缺乏協(xié)調(diào)性、政府支持力度不足、專業(yè)人才隊伍建設(shè)滯后等問題，提出完善法律援助規(guī)章制度、明確機(jī)構(gòu)職責(zé)，健全“部門聯(lián)動”機(jī)制，強(qiáng)化政府扶持與保障的同時擴(kuò)大援助經(jīng)費(fèi)來源，大力培養(yǎng)專業(yè)人才的建議，旨在探索具有南京市特色的法律援助模式。

法律援助；農(nóng)民工；機(jī)制；模式；對策

法律援助作為一項為社會弱勢群體提供的公共服務(wù)，在保障農(nóng)民工勞動權(quán)益、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查顯示，2014年全國農(nóng)民工總量為27 395萬人，比上年增長1.9%。中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于2015年6月29日發(fā)布《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，要求各級法律援助機(jī)構(gòu)加強(qiáng)落實(shí)農(nóng)民工法律援助工作。南京市地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長江三角洲地區(qū)，吸納農(nóng)民工數(shù)量過百萬，其勞動糾紛案件數(shù)量呈增長趨勢，農(nóng)民工對法律援助的需求也隨之上升，對南京市農(nóng)民工法律援助現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)證研究具有典型性和先導(dǎo)性。對南京市農(nóng)民工法律援助調(diào)研分析的結(jié)果表明，雖然該市對其重視程度和支持力度在不斷提升，但還存在諸多制約其長期發(fā)展的問題，南京市農(nóng)民工法律援助還有待進(jìn)一步完善。

2015年6～11月，筆者采用隨機(jī)抽樣、整體抽樣和典型抽樣相結(jié)合的方法，對南京市各城區(qū)農(nóng)民工進(jìn)行實(shí)地問卷調(diào)研，了解其對法律援助的需求情況。共發(fā)放正式調(diào)查問卷310份，回收301份，回收率為97.1%。剔除失效樣本后獲得有效問卷280份，問卷有效率為93.0%。同時，對法律援助機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行深度訪談，了解農(nóng)民工法律援助工作的供給現(xiàn)狀，針對當(dāng)前南京市農(nóng)民工法律援助工作存在的問題，提出解決對策，旨在探索具有南京市特色的法律援助模式。1南京市農(nóng)民工法律援助現(xiàn)狀

1.1南京市農(nóng)民工的法律援助需求現(xiàn)狀

1.1.1農(nóng)民工對法律援助的知悉程度低，缺乏法律常識。首先，農(nóng)民工對于法律援助的知悉程度較低，缺乏主動尋求法律援助的意識[1]。調(diào)查顯示，只有2%～3%的農(nóng)民工對法律援助的相關(guān)問題有一定了解。其次，農(nóng)民工獲取法律援助信息的途徑比較狹窄，熟人介紹是農(nóng)民工群體獲取援助信息的最主要途徑。再次，農(nóng)民工難以獲取通過電視渠道傳播的法律援助信息，基層法律援助宣傳開展頻率低、覆蓋面較窄等問題都會影響宣傳效果。

1.1.2農(nóng)民工對法律援助的需求呈上升趨勢。目前，南京法律援助機(jī)構(gòu)辦理農(nóng)民工勞動爭議糾紛呈現(xiàn)逐年遞增趨勢。大部分農(nóng)民工受自身技能水平限制，只能選擇危險性高、保障性低的工作，并且多數(shù)都未與用人單位簽訂勞動合同，使?jié)撛诘娘L(fēng)險和爭端幾率增高。調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民工申請法律援助的主要原因有：工傷認(rèn)定索賠、討回勞動報酬以及雇傭單位無故解除勞動關(guān)系等，農(nóng)民工群體申請法律援助的原因呈現(xiàn)多樣化和復(fù)雜化趨勢。

1.2南京市農(nóng)民工法律援助工作的供給現(xiàn)狀根據(jù)2005年《江蘇省法律援助條例》，南京市政府制定《南京市法律援助實(shí)施辦法》和《南京市對困難群體實(shí)行法律援助的實(shí)施細(xì)則》作為南京市法律援助機(jī)構(gòu)提供援助服務(wù)的依據(jù)，致力于簡化農(nóng)民工申請援助的流程，提高辦事效率。目前，南京市農(nóng)民工法律援助工作的開展情況主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.2.1健全法律援助供給主體，豐富服務(wù)形式。目前，政府法律援助機(jī)構(gòu)是南京市農(nóng)民工法律援助的主要提供者，社會法律援助組織和志愿者起補(bǔ)充作用。南京市最具特色的農(nóng)民工法律援助機(jī)構(gòu)是專門為農(nóng)民工維權(quán)的安德門農(nóng)民工法律援助工作站。為暢通農(nóng)民工群體獲得法律援助的渠道，南京市政府法律援助機(jī)構(gòu)開展了多種形式的法律援助服務(wù)，如法律援助進(jìn)工地、進(jìn)社區(qū)等基層活動；向因工傷致殘或身體不便的農(nóng)民工提供法律援助上門服務(wù)；開通12348服務(wù)專線，建設(shè)網(wǎng)上申請法律援助平臺——江蘇司法行政網(wǎng)，解答法律咨詢，進(jìn)行援助分流，致力于打造農(nóng)民工法律援助線下線上雙平臺。

1.2.2開通農(nóng)民工法律援助“綠色通道”、降低求助門檻。南京市政府法律援助機(jī)構(gòu)統(tǒng)一為農(nóng)村戶籍的勞動維權(quán)者開通“綠色通道”，優(yōu)先解決群體性外來務(wù)工者討薪、工傷賠償?shù)葎趧蛹m紛案件，按照“先辦理、后審查”的要求，先指派人員提供援助，事后補(bǔ)辦有關(guān)審批手續(xù)。對情況特殊、無法提供身份證明或經(jīng)濟(jì)困難的外地農(nóng)民工，有事實(shí)證明的即可為其提供援助，建立農(nóng)民工法律直援機(jī)制。

1.2.3多種援助模式并行，保障農(nóng)民工法律權(quán)益。目前，南京市法律援助機(jī)構(gòu)以多種法律援助模式提供援助：①通過向定點(diǎn)律師事務(wù)所每年定額指派任務(wù)量，便于對于案件跟進(jìn)監(jiān)督的“定點(diǎn)指派律師事務(wù)所律師模式”；②政府設(shè)置事業(yè)編制工作人員，專職解決法律援助問題的“公職律師模式”；③通過有償聘請外部律師，充分利用社會資源，節(jié)約人力成本的“法律援助機(jī)構(gòu)外聘律師模式”等。根據(jù)農(nóng)民工的不同需要，采用不同的方式，及時有效地解決農(nóng)民工遇到的糾紛問題。

1.2.4強(qiáng)化農(nóng)民工法律援助案件質(zhì)量控制。在案件的指派上，法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)援助律師的專業(yè)特長，進(jìn)行專業(yè)分工，當(dāng)事人可按需選擇律師申請援助；在案件辦理的過程中，上級法律援助機(jī)構(gòu)定期到基層單位開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作監(jiān)督；在案件結(jié)束后的質(zhì)量檢查中，司法局組織法院、仲裁機(jī)構(gòu)及律師事務(wù)所對案件的質(zhì)量、承辦律師和法律援助機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行審查評定，設(shè)立配套獎懲制度。

1.2.5積極開展農(nóng)民工法律援助宣傳工作。農(nóng)民工的維權(quán)意識會對農(nóng)民工法律援助工作的發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生重要影響。因此，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)積極開展法律援助的宣傳工作，增強(qiáng)農(nóng)民工的維權(quán)意識。南京市政府法律援助機(jī)構(gòu)定期組織法律援助工作者走訪工廠、工地，開展“農(nóng)民工法制宣傳月”活動，并在市、區(qū)級人民法院和勞動仲裁機(jī)構(gòu)都設(shè)有窗口提供免費(fèi)的法律咨詢，并借助官方媒體提高曝光率。

2　南京市農(nóng)民工法律援助存在的主要問題

2.1法律援助機(jī)構(gòu)職能混亂，部門間協(xié)調(diào)不到位目前，法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)部職責(zé)分工不明確，導(dǎo)致許多法律援助機(jī)構(gòu)的律師除了提供法律咨詢和案件辦理等服務(wù)外，還要履行法律援助宣傳、援助案件回訪，整理檔案等法律援助管理職能。農(nóng)民工法律援助案件經(jīng)常涉及與公安機(jī)構(gòu)、勞動仲裁機(jī)構(gòu)、人民法院等單位的協(xié)作，然而在實(shí)踐中，各個機(jī)構(gòu)行政權(quán)利分立，彼此間的溝通、配合不暢，直接影響到案件處理的進(jìn)程。

2.2法律援助專項經(jīng)費(fèi)不足，案件補(bǔ)貼偏低南京市大部分的法律援助機(jī)構(gòu)是政府下設(shè)機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)源于政府財政，一些社會法律援助機(jī)構(gòu)的運(yùn)作在很大程度上依賴于為數(shù)不多的財政支持，而在既定的政府法律援助預(yù)算下，各類援助機(jī)構(gòu)普遍表示存在經(jīng)費(fèi)不足的問題，限制了農(nóng)民工法律援助工作的開展[2]。

2.3農(nóng)民工法律援助專業(yè)人才短缺南京市擅長處理農(nóng)民工勞動糾紛的專業(yè)法律人才在數(shù)量和質(zhì)量等方面都相對短缺，尤其是基層單位，其工作人員多為基層法律服務(wù)工作者，專業(yè)性欠缺。目前，南京市的法律人才資源尚未得到有效開發(fā)與利用，政府對于農(nóng)民工法律援助人才培養(yǎng)的重視程度有待進(jìn)一步提高。

3　完善農(nóng)民工法律援助的對策

3.1明確劃分援助職能，健全部門聯(lián)動機(jī)制國家應(yīng)出臺法律援助專項政策、法規(guī)，要求法律援助相關(guān)部門對法律援助案件給予行政支持，并且通過加強(qiáng)監(jiān)督，確保落實(shí)。加強(qiáng)法律援助機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門的溝通與交流，定期組織聯(lián)合下基層活動，提高部門之間的協(xié)作能力和辦案效率。

3.2擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)來源渠道，建立經(jīng)費(fèi)監(jiān)管制度目前，我國法律援助的經(jīng)費(fèi)主要依靠政府投入，這既是政府責(zé)任，也是維護(hù)弱勢群體合法權(quán)益和社會穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)要求[3]。各級政府不僅要將法律援助經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，而且要做到讓援助經(jīng)費(fèi)隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展同步增長。要大力發(fā)動社會群體募集捐贈，利用慈善組織已有的規(guī)模和群眾基礎(chǔ)，通過優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)和個人對農(nóng)民工法律援助事業(yè)進(jìn)行捐助。同時從制度層面規(guī)范經(jīng)費(fèi)的使用，加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，落實(shí)信息公開制度，對經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行監(jiān)督，嚴(yán)懲貪腐行為。

3.3加強(qiáng)法律援助人才隊伍建設(shè)首先，需要通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)對已有法律援助工作者進(jìn)行質(zhì)量提升，法律援助工作者在學(xué)習(xí)相關(guān)勞動法律法規(guī)的同時，還應(yīng)對農(nóng)民工法律援助案例進(jìn)行交流學(xué)習(xí)，不斷提高自身工作能力。其次，還要從數(shù)量上進(jìn)行人才資源開發(fā)，高校法學(xué)院學(xué)生既有法律援助知識，也具有較高的實(shí)踐熱情[4]，有條件的高?？梢栽谒痉ㄐ姓块T的指導(dǎo)下，建立校級法律援助組織，安排學(xué)生參與農(nóng)民工法律援助工作，不僅能夠積累學(xué)生的辦案經(jīng)驗，還可以彌補(bǔ)法律援助人才資源的不足。

[1] 汪小瑩.農(nóng)民工權(quán)益受損問題根源及對策探析[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2014(8):2472-2474.

[2] 陳紅霞.農(nóng)民工法律援助的制度困境及解決路徑研究[D].上海：華東理工大學(xué)，2014：17-21.

[3] 賈午光，高貞.農(nóng)民工法律援助工作現(xiàn)狀、問題及對策建議[J].中國司法，2006(11)：82-87.

[4] 徐宏偉.農(nóng)民工法律援助的障礙及對策[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2007(12)：177-179.

Analysis of the Current Situation and Countermeasures of Legal aid for Migrant Workers—A Case of Nanjing City

JI Lu, LIU Meng-lu, SUO Ying et al

(College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu,210095)

By using the methods of random sampling, overall sampling and typical sampling, questionnaire survey on migrant workers in different districts of Nanjing City was carried out. There were several problems in the legal aid work of migrant workers in Nanjing City, such as the confusion of the functions of legal aid institutions, the lack of coordination in departments and the government support, the backward construction of talent team. Therefore, we should improve the system of legal aid regulations, clear institutions’ responsibilities, establish departmental linkage mechanism, promote government support and protection, expend the sources of funding for aid, and train professional talents. This research aimed to exploring an aid mode with distinctive features of Nanjing City.

Legal aids; Migrant workers; Mechanism; Mode; Countermeasures

江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究指導(dǎo)項目(2015SJD089)；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)人文社會科學(xué)研究基金(SKPT2015015，SK2015004)。

季璐(1978- )，女，江蘇鹽城人，講師，博士，從事社會保障研究。

2016-04-25

S-9

A

0517-6611(2016)17-245-02