重點人口管理水平提升：從現(xiàn)實到突破

王明媚（云南警官學(xué)院，云南 昆明 650223）

重點人口管理水平提升：從現(xiàn)實到突破

王明媚（云南警官學(xué)院，云南 昆明 650223）

重點人口管理是公安機關(guān)開展預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和控制犯罪的一項專門工作，是公安基層基礎(chǔ)工作的重要組成部分。隨著人口流動的加速，原有的人口管理模式已很難適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的需要，重點人口管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)和新的問題也逐漸暴露出來。加強重點人口管理，必須從管理的全面化、科學(xué)化、常態(tài)化和共享化等方面入手，完善管理機制，落實好重點人口的管理工作。

重點人口；人口管理；管理水平

人口管理是社會管理的基礎(chǔ)，公安人口管理又是公安工作的基石，重點人口的管理則是人口管理的重中之重。公安部重點人口管理規(guī)定指出，重點人口是由公安機關(guān)重點管理的具有危害國家安全或社會治安嫌疑的五類二十種人員。管理好重點人口就能預(yù)防、打擊各種犯罪，就能在工作中爭取主動，對于促進社會治安綜合治理有重要作用。近年來，各級公安機關(guān)努力強化對重點人口的管理，不斷探索重點人口管理的新路子，對穩(wěn)定社會治安發(fā)揮了重要作用。

一、重點人口管理的現(xiàn)實

為增強基層派出所落實實際居住地和管控責(zé)任人、落實重點人口管理工作，增強為現(xiàn)實斗爭服務(wù)的能力，實現(xiàn)重點人員應(yīng)列盡列，公安機關(guān)對重點人口管理提出了一些具體的要求。但是重點人口管理作為一項基礎(chǔ)性工作，任務(wù)量大，涉及面廣，工作見效慢，短期內(nèi)難以收到明顯成效，因此在公安派出所中對重點人口的管理仍然存在與上級要求不相適應(yīng)的地方。

（一）重點人口管理意識不夠強

上級公安機關(guān)在人戶分離方面要求由實際居住地派出所管理重點人口，戶籍地派出所負責(zé)提供相關(guān)情況。由于重點人口管理工作投入精力多、花費時間長，且成效難以評估和衡量，工作不易被認可，這讓派出所對此項工作投入不夠、監(jiān)督不到位，讓具體負責(zé)的民警產(chǎn)生為應(yīng)付而管理的思想，缺乏通過重點人口管理為現(xiàn)實斗爭服務(wù)的意識，在落實具體管控措施方面缺少實實在在的工作。

（二）重點人口列管面不盡合理

重點人口的列管是按照公安部標準進行的。為保證列管率，提出要充分利用網(wǎng)絡(luò)及社會資源多渠道地收集刑釋解教人員、吸毒人員、監(jiān)管的五種人、被公安機關(guān)治安處罰過的人員及流動人口中的違法犯罪人員信息，以確保重點人口能及時列管。在具體的實踐中，各地又根據(jù)本地不同的治安狀況在此基礎(chǔ)上又有所擴大。如有的省區(qū)把潛在的或者可能性較大的涉恐人員、涉穩(wěn)人員、涉毒人員、在逃人員、刑事犯罪前科人員、肇事肇禍精神病人、重點上訪人員納入到重點人口管理的范疇中。有的省區(qū)又結(jié)合公安工作的實踐，將有一技之長的人員，如鉗工、鑰匙修配工、印章雕刻、化工、爆破、無線電修理等特殊從業(yè)人員納入特殊人群管理。在擴大化的列管范圍中，存在難以把握的情況。如對具有“危害性”缺乏可操作性和量化標準，不易把握，是否列管基本以民警的主觀來判斷，容易造成列管范圍的擴大或者漏管。

（三）人員流動性強增加了列管難度

隨著社會流動性的增強，外來人口在刑事案件、治安案件中所占比例也越來越大，相當一部分高危人群在城鄉(xiāng)之間流動、居無定所、夜不歸宿，或在城區(qū)租房住，或落腳于中小旅店，活動范圍大、交往復(fù)雜，流動人員作案等社會危害性不斷增大。有的成幫結(jié)伙，大錯不犯、小錯不斷，擾亂社會治安，有的參與或直接實施違法犯罪活動。大批外來人口的涌入、以及大量人戶分離、寄宿人口的產(chǎn)生就要求對重點人口進行動態(tài)化管理，就需要將重點人口違法犯罪動態(tài)情況和家庭成員情況及實際居住地地址變化情況以及本人、家庭成員、主要社會關(guān)系的聯(lián)系方式和違法犯罪傾向分析等情況做詳細記錄，就要求管理民警利用第二代居民身份證這個信息采集平臺的作用，準確采集實有人口、特別是重點人口信息，切實摸清轄區(qū)內(nèi)重點人口的底數(shù)，熟悉重點人口的別名、綽號、體貌特征、主要問題、家庭成員、社會關(guān)系、經(jīng)濟狀況、活動場所及現(xiàn)實表現(xiàn)，也就是對重點人口的列管率、熟悉率均到達100%。面對復(fù)雜的社會構(gòu)成成員，客觀上加大了發(fā)現(xiàn)、控制和管理的難度。往往很多措施、方法落實不力，導(dǎo)致通過對重點人口管理掌握外來人口中的違法犯罪活動的效果不佳。

（四）重點人口管理銜接不夠嚴密

公安派出所是重點人口管理的主要責(zé)任主體，對重點人口負有全面的職責(zé)。但是對重點人口的管理還有社區(qū)矯正、社區(qū)幫教、社區(qū)監(jiān)控等具體的任務(wù)體現(xiàn)，實現(xiàn)這些任務(wù)又分配到社區(qū)干部、單位保衛(wèi)人員等身上，不同的管理主體對重點人口管理的重要性認識未必統(tǒng)一，又有千差萬別的管理方法，致使在對重點人口管理中，公安派出所、社區(qū)組織、管理民警和參與干部多方難以形成管理的合力。

（五）重點人口管理存在著形式主義傾向

為了完善考核考查制度，對公安派出所在收集“兩勞”刑釋解教人員信息、檔案管理、材料傳遞、清理考察等方面提出了考核的要求。強調(diào)對派出所重點人口管理工作情況進行倒查，了解管理對象漏管、失控現(xiàn)象。明確對服刑期間獲準回家與家人團聚或已刑釋解教的“兩勞”人員的信息收集情況、對被監(jiān)管的人員的社區(qū)矯正等臺帳進行檢查。要求落實對治安危險分子的管控措施，對有輕微違法行為的青少年和刑滿釋放、解除勞動教養(yǎng)不滿5年的人員，制定幫教方案。重點人口管理雖然重要，但是畢竟也不是公安基層基礎(chǔ)工作的全部。面對上級各項考核指標、各項工作的現(xiàn)實要求，公安派出所又普遍存在著人少事多的矛盾，導(dǎo)致民警接觸重點人口的時間不多，對重點人口缺乏全面了解，管理工作的針對性不強，甚至出現(xiàn)以檔案的“規(guī)范”來落實具體管控措施的情況。

（六）重點人口管理為現(xiàn)實斗爭服務(wù)效果不明顯

人口流動性的加快，靜態(tài)化的重點人口管理越來越不適應(yīng)形勢的發(fā)展要求，迫切需要按照全國一盤棋的思想來適應(yīng)新形勢的挑戰(zhàn)，改變各自為戰(zhàn)、各顯神通的局面，改變不重視信息交流、信息不暢的現(xiàn)實，改變警種差、部門差、單位差、地區(qū)差等之間形成的協(xié)調(diào)配合不夠，避免在重點人口管理中走彎路，要在重點人口管理的方法上下功夫，探索、創(chuàng)新適應(yīng)現(xiàn)實斗爭需要的管理方法。

二、重點人口管理的價值

（一）重點人口管理是實現(xiàn)公安工作的基礎(chǔ)

凡屬公安業(yè)務(wù)工作都是不可或缺的，但凡事應(yīng)該有輕重、緩急，有主要矛盾和次要矛盾。公安部《關(guān)于加強治安系統(tǒng)基層基礎(chǔ)工作的意見》指出“把加強人口管理作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，帶動各項治安基礎(chǔ)建設(shè)”。在社會中人是一切最活躍的、最基本的要素，人口管理是公安機關(guān)實施社會管理的重要基礎(chǔ)，是公安機關(guān)工作建設(shè)的重中之重，是公安其他業(yè)務(wù)工作的出發(fā)點和落著點。孟建柱指出：“人口管理是基層派出所基礎(chǔ)工作的重要組成部分，也是整個公安工作的基石?！薄肮茏×巳?，就管住了社會組織、管住了行業(yè)場所、管住了重點物品、管住了社會治安?！币虼?，公安工作要切實搞好社會治安綜合治理、維護社會的正常秩序、構(gòu)建平安和諧社會都離不開對人的管理、控制。只要管好了人，其它一切問題就迎刃而解。

（二）重點人口管理直接指向公安機關(guān)職能和崗位職責(zé)

公安部在強調(diào)做好服務(wù)群眾工作、積極開展便民利民活動的同時，再次重申了進一步加強實有人口管理的要求。一是以戶為單位，準確建立轄區(qū)實有人口臺帳。要求對在轄區(qū)居住的所有人員，不論其戶籍在何處，均以其實際居住的相對穩(wěn)定的住宅、出租房、單位所在地等為單位，建立人與房屋的對應(yīng)關(guān)系，實現(xiàn)以“房屋登記”的陣地管理模式。二是落實實有人口分層次管理要求，有的放矢地做好人口管理工作，為預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、控制和打擊犯罪提供服務(wù)。在這一條中對常住人口、流動人口、境外人員、重點人群、違法青少年、特殊人群、上訪和精神病患者的管理以及大型活動、重大會議、重要節(jié)假日對重點人群的管控均有明文規(guī)定。

（三）重點人口管理蘊含了公安工作預(yù)警性導(dǎo)向的內(nèi)涵

做好重點人口管理工作對高效有序維護社會穩(wěn)定、促進社會的和諧發(fā)展有著不可或缺的重要作用，能起到帶動全盤、啟動全局的作用。通過對重點人口管理進行分析、研究，一方面能使基層公安機關(guān)加強重點人口的管理工作，進一步提高戰(zhàn)斗在第一線、直接面對重點人口的各派出所管理重點人口的工作水平，讓各派出所直接責(zé)任民警能夠根據(jù)對策有效的開展重點人口管理工作，圓滿地完成對重點人口的管控任務(wù)；另一方面能完善對重點人口管理的工作機制，提高各責(zé)任民警對重點人口管理的工作積極性。一是通過對重點人口的管理控制，能及時利用提供的重要線索情報，確定偵查方向、范圍、對象，協(xié)助偵破刑事案件。在各類案件中，尤其是刑事案件的偵破，需要廣泛收集與案件有關(guān)的線索，確定嫌疑對象，重點突破，從而有效地揭露、證實和打擊違法犯罪。對重點人口進行合理有效的管理，既能夠在日常的工作管理中發(fā)現(xiàn)可疑人員、可疑情況，為立案和查破案件服務(wù)，又可以根據(jù)偵破案件的需要而重點加強工作，發(fā)現(xiàn)違法嫌疑對象，提供線索依據(jù)。二是管理好重點人口可以及時發(fā)現(xiàn)可疑人員，能夠有效預(yù)防惡性犯罪案件的發(fā)生，發(fā)現(xiàn)有鋌而走險可能實施殺人、放火、強奸、搶劫、投毒、爆炸等暴力犯罪嫌疑的危險分子，并及時采取相應(yīng)措施依法管理、控制，制止這類惡性暴力犯罪，從真正意義上保護人民生命財產(chǎn)安全。三是能及時教育、挽救違法犯罪人員，從根本上遏制重點人口再次違法犯罪。四是重點人口自身情況復(fù)雜、涉及范圍廣、接觸信息多，管理控制好重點人口，就能及時、廣泛地搜集各類信息，以豐富、多樣有用的信息全面支持安全防范、治安管理、刑事偵查等各項公安工作，服務(wù)各項公共安全事業(yè)，維護社會和諧穩(wěn)定、快速發(fā)展。

三、重點人口管理的突破

打擊并不是我們的主要目的，教育、感化、挽救和減少違法犯罪才是我們工作之本。這不僅是國家法治化建設(shè)的要求，也是貫徹“以人為本”的理念和創(chuàng)建平安社區(qū)、構(gòu)建和諧社會的具體體現(xiàn)。重點人口管理是一項復(fù)雜的社會工程，必須依靠各方面的力量，深入開展法制宣傳教育，幫助重點人口解決思想、工作和生活上存在的問題，動員一切可以動員的社區(qū)、社會資源，以形成濃厚的幫教與親情的氛圍，使其向好的方面轉(zhuǎn)化，成為自食其力、安份守紀的勞動者。

（一）管理的全面化

一是進行全面的轄區(qū)重點人口排除。以轄區(qū)實有人口為工作對象，定期、不定期地開展重點人員排查工作。通過案件查處、群眾舉報、日常人口調(diào)查及行業(yè)、場所的管理等工作及時發(fā)現(xiàn)和全面列管重點人員。二是及時清理管理對象，及時撤管。對列管已滿5年，已無現(xiàn)實危害的重點人員，要及時撤管；對過失犯罪、職務(wù)犯罪、年老體邁等重點人員，經(jīng)嚴格考察，已無現(xiàn)實危害的人員，要予以撤管，不再列為重點人員管理。三是及時列管重點人口。對應(yīng)列為重點人口管理的刑釋解教人員，無論其是否到公安機關(guān)報到，均須先依據(jù)情報平臺發(fā)布的信息和司法部門接收的數(shù)據(jù)，將其列管；對下落不明、居無定所、長期流竄在外的重點人員，要通過家庭成員、親朋好友、群防群治組織等，多渠道、多方向查找。對查找到下落的人員，要按有關(guān)規(guī)定，及時做好管控和材料轉(zhuǎn)遞等工作，要及時落實管控措施、采集動態(tài)信息，掌握活動軌跡，避免漏管。

（二）管理的科學(xué)化

一是提升列管的質(zhì)量。及時發(fā)現(xiàn)和準確列管重點人群是我們做好管理工作的前提和基礎(chǔ)。這項工作做得好壞，直接影響著管理水平的高低，把那些真正意義上的可能危害社會的重點人群管理控制住。二是創(chuàng)新管理的方法。對重點人口的管理既要關(guān)照到面的要求，又要重點突出對點的控制。只有突出重點、抓住重點才能使有限的警力產(chǎn)生應(yīng)有的效益。三是建立重點人群分層、分類、分色管理制度，對重點人口的管理可以借鑒開展對列管重點人員的風(fēng)險評估，按照列管重點人員社會危害程度，按照“高風(fēng)險”、“一般風(fēng)險”、“低風(fēng)險”3個級別，用“紅、橙、黃”3色進行標識。對現(xiàn)實危害性較大的，由責(zé)任民警直管，對現(xiàn)實危害性不大的由社區(qū)干部、單位治保干部加強日常管理，對一般的，在其周圍建立信息員，掌握其活動情況和現(xiàn)實表現(xiàn)。按照重點人員一人一檔的要求，建立健全檔案信息；采取公秘結(jié)合的方法落實動態(tài)管控措施，全面熟悉重點人員的身份情況、別名綽號、體貌特征及主要問題、經(jīng)濟狀況、交往人員、活動場所、現(xiàn)實表現(xiàn)等基本情況，并記入重點人員管理檔案。

（三）管理的常態(tài)化

一是按時組織開展升降清理工作。派出所要督促管理民警按時與重點人員每月見面一次，每季度進行一次考察，并做好記錄，進行全面風(fēng)險評估和預(yù)警級別升降排查。對不再符合列管條件的人員，及時辦理撤管手續(xù)。真正做到底數(shù)清、情況明、信息靈。對有違法犯罪行為的，要及時取證建檔和打擊。二是及時完整、準確地做好重點人員列管地變更后的信息材料轉(zhuǎn)遞工作，落實責(zé)任人、落實控制人、落實控制措施、落實被控制人的下落和現(xiàn)實表現(xiàn)，確保不失控。三是落實責(zé)任。重點人群的管控派出所所長是第一責(zé)任人，管理民警是直接責(zé)任人。作為管理民警就是要認真履行職責(zé)，做好臺帳、做好動態(tài)記錄，把法制宣傳講實，走村入戶，問細調(diào)查了解的情況；而作為中隊長或是警長，就是要加強督促檢查，抓好工作的落實，對情況明、底數(shù)清、重新犯罪率低，為及時破案提供有力的、關(guān)鍵線索的，要向上級建議給予表彰或記功，對工作不到位、疏于管理、發(fā)現(xiàn)列管不及時、重新犯罪率高的，要建議追究責(zé)任。獎懲分明，才會激發(fā)工作的主動性和創(chuàng)新思維，工作才有事半功倍之效。四是盡量物建自己的信息員，壯大信息來源渠道。從人口調(diào)查、信息網(wǎng)絡(luò)中物色、發(fā)現(xiàn)、建立信息員，改變管理民警單兵作戰(zhàn)的局面。

（四）管理的共享化

一是公安機關(guān)“大情報”要求對重點人員的管理，不再局限于被列管重點人員所在地的社區(qū)民警或派出所管理的傳統(tǒng)模式，要通過公安情報應(yīng)用平臺，列管地（流出地）派出所向全國公安機關(guān)提供重點人員基礎(chǔ)信息，而流入地和相關(guān)警種要通過平臺的預(yù)警信息，進行核查和處理，向列管地派出所和辦案部門提供動態(tài)軌跡和辦案線索，從而突破重點人員信息僅僅依靠列管地采集的桎梏，在全國公安機關(guān)實現(xiàn)全警采集、全警流通、全警使用的重點人員信息采集應(yīng)用新格局，將采集的信息及時錄入到信息系統(tǒng)中方便查詢，實現(xiàn)信息共享。同時要及時將相關(guān)情況傳遞至相關(guān)派出所，實現(xiàn)對重點人口活動的有效監(jiān)控。二是在服務(wù)中體現(xiàn)管理。通過會同有關(guān)部門、基層組織和社區(qū)進行法制教育，增強管理的針對性、時效性，落實管控、幫教、幫扶措施；協(xié)調(diào)有關(guān)部門解決社會閑散青少年就學(xué)、就業(yè)問題，推動落實相關(guān)部門、單位、社區(qū)、家庭的責(zé)任，使管理幫教工作制度化、社會化。

隨著社會轉(zhuǎn)型的進一步發(fā)展，人群流動的加快，社會分層的加劇，重點人口數(shù)量不斷增長，客觀上給公安基層組織帶來不小的壓力。據(jù)全國公安機關(guān)、檢察機關(guān)和人民法院的統(tǒng)計，2013年1至10月，全國公安機關(guān)刑事案件立案數(shù)同比下降1.7%[1]，估計全年刑事案件立案數(shù)與2012年相比基本持平。2013年全國各級人民檢察院共批準逮捕各類刑事犯罪嫌疑人879 817人，提起公訴1 324 404人[2]，2013年全國各級法院審結(jié)一審刑事案件95.4萬件，判處罪犯115.8萬人。[3]以上數(shù)據(jù)意味著有數(shù)以百萬計的重點人口將要產(chǎn)生，再包括對重點人口范圍擴大的解釋和實踐，那么公安機關(guān)的治安部門將面臨更大的管理壓力。公安派出所也只有迎難而上，在管理中創(chuàng)新方法，以科技力、合作力、協(xié)同力來創(chuàng)造新的警力增長點，惟其如此才能適應(yīng)形勢的要求，落實好重點人口管理工作。

[1]蔣皓.2013年公安機關(guān)更快破大案更多破小案更好控發(fā)［N］.法制日報，2013-01-03.

[2]2014年最高人民檢察院工作報告（全文）［EB/ OL］.（2014-03-10）[2015-08-10].http://www.ce.cn/ xwzx/gnsz/gdxw/201403/10/t20140310_2454623.shtml.

[3]2014年最高人民法院工作報告（全文）［EB/OL］.（2014-03-18）[2015-08-10].http：//www.china.com. cn/guoqing/2014-03/18/content31822422.htm.

責(zé)任編輯：安國江

Management Promotion of Monitored Population: from the Reality to the Breakthrough

WANG Ming-mei
Yunnan Police Officer Academy, Kunming 650223, Yunan Province, China)

Monitored population management is a specialized task as well as an important part for public security organs and their element work. With the speeding up of the population floating, original population management cannot match with the latest circumstances and new missions,and some of weaknesses and problems are exposed. In order to enhance monitored population management, the ways of management should be comprehensive, scientific, routinizing, and sharing so that the management mechanism can be improved gradually..

monitored population; population management; manage ment level

D631.4

A

1671-5195（2016）06-0119-05]

10.13310/j.cnki.gzjy.2016.06.018

2015-09-01

王明媚（1982- ），女，云南昆明人，云南警官學(xué)院國際警察教育培訓(xùn)學(xué)院（國際合作處）講師，碩士，澳大利亞格里菲斯大學(xué)犯罪與司法學(xué)院訪問學(xué)者，研究方向為治安學(xué)、警察教育。