城市違章建筑整改制度化法制化探析
——以哈爾濱市為例的研究

曾燕南

（哈爾濱市社會科學院經(jīng)濟研究所，黑龍江哈爾濱150000）

城市違章建筑整改制度化法制化探析
——以哈爾濱市為例的研究

曾燕南

（哈爾濱市社會科學院經(jīng)濟研究所，黑龍江哈爾濱150000）

違章建筑是城市化發(fā)展的必然結果，然而其對城市發(fā)展極為不利，特別是在國際化現(xiàn)代化背景下，違章建筑已危害到城市健康和百姓利益。違章建筑由來已久，已成為全國各城市的頑疾，在經(jīng)濟發(fā)展過程中由于社會治理不到位，導致違章建筑大量滋生，因此在集中治理的前提下，應該加強制度化、法制化建設，明確政府各職能部門的責權范圍，提高各級政府對違章建筑整改的能力，保持違章建筑整改的持續(xù)性，方可達到治理效果。

城市違章建筑；制度化；法制化

改革開放以后，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，城市建設水平大幅提高。城市化需要舊城改造、城市擴容，由此產(chǎn)生的違章建筑成為當今社會的普遍現(xiàn)象。違章建筑的產(chǎn)生有其必然性，并且在今后很長的一段時間內都將大量存在。然而，違章建筑對城市發(fā)展和居民生活都帶來了不良影響，違章建筑的處理問題日益成為城鄉(xiāng)建設的熱點話題。

一、違章建筑的概念界定及存在的危害

很多人認為，違章建筑就是指在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內進行建造行為，依法應當事先取得規(guī)劃管理部門或土地管理部門批準，但是事實上并未取得批準，或者未按照批準內容建造，由此形成的建筑物。從嚴格意義上講，違章建筑是指違反《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》及涉及公路、水域、電力等有關規(guī)定的法律法規(guī)，動工建造的房屋及設施。主要體現(xiàn)在：未申請或申請未獲得批準，并未取得建設用地規(guī)劃許可證和建設工程規(guī)劃許可證而建成的建筑物；臨時建筑建設后超過有效期未拆除成為永久性建筑的建筑物；擅自改變建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建成的建筑物和擅自改變使用性質建成的建筑物；通過偽造相關材料向主管部門騙取許可證而建成的建筑物。［1］總之，違章建筑最主要的特征就是非法性，也正因此，違章建筑不會受到法律的保護。在我國，有很多法律法規(guī)對違章建筑做了相關規(guī)定，一直持堅決打擊的態(tài)度，不承認違章建筑的所有權，規(guī)定違章建筑不能辦理產(chǎn)權登記，違章建筑的買賣、租賃、抵押等行為無效，也不得繼承、贈與等。

對于違章建筑種類的劃分，不同的標準有不同的分類方式。在研究違章建筑權屬和利用的問題上，對違章建筑最重要的分類就是把違章建筑分為“程序性違章建筑”和“實質性違章建筑”。［2］因為程序性違章建筑在處以罰款、完成整改、補辦手續(xù)之后就可轉為合法建筑，其權屬和利用可以按照合法建筑進行處理，而對實質性違章建筑的權屬和利用的處理則不然，本文研究的就是實質性違章建筑問題。

從全國范圍來看，隨著城市建設步伐加快，違章建筑迅速蔓延，特別是在城鄉(xiāng)結合部、新城區(qū)以及舊城改造區(qū)域，違章搭建現(xiàn)象屢禁不止，嚴重影響了城市形象和發(fā)展，損害了大多數(shù)群眾的利益。其社會危害性主要表現(xiàn)為：嚴重妨礙城鄉(xiāng)建設順利進行，影響城鄉(xiāng)整體規(guī)劃有效實施；擾亂城鄉(xiāng)規(guī)劃管理及社會經(jīng)濟的正常秩序；違章建筑由于沒有經(jīng)過質量安全監(jiān)督，存在著巨大的建筑質量安全隱患，嚴重影響社會穩(wěn)定［3］。我國的法律法規(guī)對違章建筑不予辦理產(chǎn)權登記，不承認其所有權，就是要讓建造人知道修建違章建筑沒有任何好處，讓人們自覺放棄修建違章建筑。然而在實際生活中，這樣的做法根本沒有作用，既不能減少違章建筑，也不能對現(xiàn)存的違章建筑進行有效管理，反而有時會帶來負面影響。怎樣才能有效解決這個一直困擾著社區(qū)居民、街道辦事處、房產(chǎn)部門及城市執(zhí)法部門的頑疾？違章建筑整改工作制度化、法制化是解決問題的重要手段。特別是對于一線城市來講，要建設國際化、現(xiàn)代化大城市，鞏固建設文明城市成果，要通過完善法律法規(guī)和有效執(zhí)法才能實現(xiàn)。

二、違章建筑形成的背景分析——以哈爾濱市為例

改革開放30多年來，社會治理的步伐沒有跟上經(jīng)濟的高速發(fā)展，導致我國各級城市中違章建筑大量滋生，它們是在城市規(guī)劃區(qū)內，未取得建設工程規(guī)劃許可證或違反建筑工程規(guī)劃許可證規(guī)定建設的或者是采取欺騙等手段私建亂建的建筑物，由于歷年的積累和屢禁不止，這些違章建筑已經(jīng)成為城市發(fā)展中的頑疾。哈爾濱市自20世紀90年代就開始對違章建筑進行整改，但是，違章建筑屢拆屢建。最近幾年，哈爾濱市成立了城市執(zhí)法局、區(qū)城市執(zhí)法大隊，但是違章建筑在三、四類街區(qū)及老舊小區(qū)內仍隨處可見，影響到了城市的市容市貌，嚴重損害城市環(huán)境，同時導致城市居民百姓生活不便并產(chǎn)生負面的心理影響。據(jù)調查，哈爾濱市某處居民樓有一個專供居民出行的大門洞，這個門洞正常供居民出行30年后，自2011年起就有人先在那里堆放雜物，然后又用破舊鐵皮圍起，看到?jīng)]人管，就在這個門洞私建了永久性的倉庫，只給行人留下一條連輪椅都推不出去的行人通道，致使小區(qū)消防通道不暢通，造成安全隱患。這個社區(qū)的居民多人多次將此問題反映到當?shù)鼐游瘯⒔值擂k事處、公安派出所、物業(yè)公司、房產(chǎn)部門、哈報、哈爾濱電視臺、市長熱線等處，但都得不到解決。后來又反映到區(qū)執(zhí)法大隊，區(qū)執(zhí)法大隊責成駐辦事處的執(zhí)法人員去下達整改通告，一年過去了，這個私建建筑依然存在，院里的居民意見很大。在調研此違章建筑的事例中，一些上了年紀的老人說：“百姓上訪怎么就這么難，城市執(zhí)法部門及各級政府辦事力度不夠、執(zhí)法不到位、不能及時解決百姓的困難”?，F(xiàn)在個別舉報人已經(jīng)不愿意再關心違章建筑的問題。該問題調研至此，也給區(qū)執(zhí)法大隊、市長熱線打電話反映過老百姓上訪的這個問題。但如何解決，至今沒有反饋意見。因為這個違章建筑執(zhí)法部門下達的整改通知都不起作用，這個小區(qū)的居民就相繼效仿，在院里或在臨街道邊的房前屋后建起了多處違章建筑。因有一處違章建筑執(zhí)法不到位，這些違章建筑就沒人敢管，引起連鎖反應。從這一典型的違章建筑事例中，反映出哈爾濱市基層職能部門人浮于事，辦事效率低下，監(jiān)管不到位，對哈爾濱市建設國際化、現(xiàn)代化大城市信心不足，對一些老舊小區(qū)或三、四類街區(qū)的違章建筑視而不見，有多人舉報的違章建筑在整改執(zhí)法時都存在執(zhí)法效率低、力度不強等問題，致使百姓對一些城市執(zhí)法人員的執(zhí)法效力及能力失去信心。

究竟是什么原因使哈爾濱市的違章建筑屢拆屢建？目前，還存在的違章建筑是在什么情況下得到所謂“保護”的？是什么原因使區(qū)執(zhí)法大隊許可在供人出行的大門洞里建設違章建筑，給百姓出行及日常生活造成困難？是什么原因在哈爾濱市建設國際化、現(xiàn)代化大城市階段，社區(qū)居委會、街道辦事處、物業(yè)公司對百姓的舉報推辭不管？這些突出的問題都需要相關部門進行深入的調查研究。

三、城市違章建筑的表現(xiàn)形式

一是“窗改門”現(xiàn)象較為普遍。由于市場經(jīng)濟興起，人們盲目崇尚市場，各種經(jīng)營活動不斷增加，從而形成經(jīng)營用房的負面擴張，凡是能利用的地方一概利用，將各類沿街房的底層改為商業(yè)鋪面的熱潮經(jīng)久不衰，例如一樓一間民房的月房租1000元，“窗改門”后月租大幅度攀升至3000元。按慣例，“窗改門”后少不了修門臉、砌臺階、掛牌匾，有些門前還蓋起了門斗，使整座樓房的立面設計及街道的規(guī)劃遭到嚴重破壞。據(jù)哈爾濱市房屋安全鑒定有關專業(yè)人員介紹，隨意扒窗改門的后果嚴重：破壞房屋的承重結構，將縮短整座建筑的使用壽命；屬于地震設防的城市，“窗改門”大大削弱了建筑的抗震性；“窗改門”既不符合當前城市精細化管理的要求，更不符合城市長遠規(guī)劃的要求。

二是占道經(jīng)營現(xiàn)象嚴重。因為“窗改門”后，原設計沒有為這些“門市房”留出經(jīng)營場所，致使一些利用“門市房”的經(jīng)營者在人行道及車行道上作業(yè)。比如，在人行道上立小吃桌、擺放貨物，在人行道及車行道上修理汽車、摩托車的現(xiàn)象在哈爾濱市三、四類街道上普遍存在，不但行人及車輛都得繞行，直接影響交通，而且把馬路及新鋪的整齊光潔又美觀的人行步道板弄得油污污、臟兮兮，路邊花壇及樹根下面到處都是倒掉的修車用的廢機油，給城市居民生活環(huán)境造成一定影響。

三是不合理私接陽臺。一樓原建筑沒有陽臺，一樓住戶利用“天時地利”在二樓陽臺下順茬下接，自造陽臺，進行封閉，把人行道或庭院部分面積據(jù)為私人領地，用做家庭倉庫，搭建的形式各異、顏色各異，有礙觀瞻。

四是未經(jīng)審批，空中搭棚。住在樓上的個別居民，想方設法再造空間，在臨窗的地方利用三角鐵塔建陽臺，堆放物品。有的“陽臺”頗具規(guī)模，不僅進行了封閉，而且比一般陽臺還寬大，這種“陽臺”嚴重影響了該建筑的整體美觀，與整體建筑很不協(xié)調。據(jù)調查，這種空中樓閣都沒有經(jīng)過規(guī)劃及房產(chǎn)管理部門的審批，一般都是自行施工，很難想象什么時候會出現(xiàn)問題，其后果不堪設想。還有部分居民在陽臺外面搭棚是為了養(yǎng)鴿子，在本來整齊一致的陽臺外突出一處或幾處雜亂的棚戶，很不雅觀，且衛(wèi)生狀況差，影響社區(qū)的環(huán)境質量。

五是邊拆邊建的現(xiàn)象時有發(fā)生。哈爾濱市在對違章建筑整改工作中，拆除了占道設施及部分居民社區(qū)內不合理搭建的棚廈，就是要還街路本來面目，在居民社區(qū)內“拆棚建綠”，但因哈爾濱市城市違章建筑整改工作中，沒有形成制度化、法制化，舊的違章建筑還未拆完，又在原地建起一批新的違章建筑，房產(chǎn)管理部門又無可奈何，這種現(xiàn)象必須盡快加以制止和規(guī)范。

四、違章建筑形成的原因

1.政策誘發(fā)。改革開放以來，隨著城市個體私營經(jīng)濟的發(fā)展，社會對經(jīng)營場地需求的驟增，而城市管理對此又沒有足夠的準備，致使違章建筑的現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)。

2.違章積累。由于種種因素的影響，違章建筑沒有得到及時處理，積少成多，有的居民看到別人私搭亂建沒被處理，繼而效仿。例如，哈爾濱市城區(qū)一幢高層建筑一樓窗改門后，進行經(jīng)營活動，并無人管理，致使一些相鄰的經(jīng)營商戶紛紛效仿，幾天之內就有多處經(jīng)營商戶搭建違章建筑，擴大經(jīng)營面積。這種“示范作用”，促使違章建筑現(xiàn)象蔓延。

3.管理混亂。城市建設與管理的關鍵在于集中統(tǒng)一，如果各行其是則無法使城市建設與管理和諧統(tǒng)一。一棟樓房的建設是經(jīng)過規(guī)劃設計的，其使用功能及結構的設計都經(jīng)過有關部門的審批，但有些樓房在進戶不久就會出現(xiàn)改變使用功能及結構的現(xiàn)象，吞占人行道及居民庭院，有的還持有相關部門的批準手續(xù)，只要交錢就能辦，這種交叉管理各行其事的現(xiàn)象造成了違章建筑無法根治的混亂局面。

五、違章建筑整改工作制度化法制化的對策建議

（一）提高各級政府對違章建筑整改的能力

建議成立專門的違章建筑整改辦公室，也可以是臨時機構，由市領導牽頭，相關部門參加，摸清全市違章建筑的成因及情況，建立違章建筑檔案，制定政策，統(tǒng)一指導違章建筑的整改。這個部門雖然對違章建筑沒有強制執(zhí)行權，但不能說明其不能依法強制執(zhí)法，對于違章建筑應發(fā)現(xiàn)一處、查處一處，否則就會促使違章建筑蔓延。要充分發(fā)揮社區(qū)居委會、街道辦事處、物業(yè)公司的作用，這幾個部門在違章建筑的萌生階段就應進行有效管理，絕不可以推脫責任，形成全社會廣泛參與違章建筑整改的意識。

（二）加強法制建設，提高執(zhí)法力

一是盡快完善違章建筑整改的法規(guī)體系。對違章建筑的整改，應在法律的約束下進行整改，對在城市違章建筑整改工作中遇到法規(guī)空缺及有些法規(guī)已不適應的部分，要抓緊立法和修訂，盡快形成違章建筑整改的法規(guī)框架，在有法可依的情況下，實行綜合執(zhí)法和專業(yè)執(zhí)法的有機結合。

二是理順違章建筑整改的法規(guī)制度。按照城市建設要求，理順有關職能部門的關系［4］，要把城市建設與違章建筑整改有機地結合起來，從城市設計、施工建設到日常管理，全部由一個職能部門負責協(xié)調，強化其權威性，杜絕政出多門、相互推諉的狀況。形成市、區(qū)、街道三級違章建筑整改的管理網(wǎng)絡，遇到問題，實行統(tǒng)一受理，分級處理。

三是增強對違章建筑的執(zhí)法能力。對于發(fā)現(xiàn)的違章建筑應采取果斷措施，依法強制拆除，發(fā)現(xiàn)一處拆除一處，不能留死角，不能拆一半留一半，要執(zhí)法到位，拆除后還要去檢查是否還有重建的可能，并恢復其原規(guī)劃的使用功能，對于拆完后過段時間又重建的違章建筑要加重處罰，追究違建者及執(zhí)法者的雙重責任，并接受百姓的監(jiān)督檢查。

（三）加大對“窗改門”進行經(jīng)營活動的重點整治

“窗改門”是違章建筑的主要特征之一，加大對“窗改門”進行經(jīng)營活動的經(jīng)營者嚴加管理有重要意義。在管理過程中，應首先征得房產(chǎn)局、城建、環(huán)衛(wèi)、市政、市場等部門的同意，對所開“門市房”及以后的經(jīng)營活動應不影響房屋的使用壽命、房屋結構安全、市容、環(huán)境、綠化、交通等，對達不到這些要求的“窗改門”的經(jīng)營者應一律取締，并限期恢復原狀。

要對現(xiàn)有的“門市房”進行統(tǒng)一規(guī)劃。所修“門臉”要盡量做到美觀，與周圍環(huán)境相協(xié)調，臺階的長度及寬度要有所限制，不能無限度地占用人行道。對違章建筑整改中拆除占道設施后遺留下來的房基及臺階要限期進行整改，達到全面治理違章建筑的要求。

（四）保持違章建筑整改的持續(xù)性

堅持處罰和教育相結合的原則，各級管理部門要經(jīng)常性地做好檢查工作。對于摸清的違章建筑要進行合理的劃分，對于房產(chǎn)部門、社區(qū)居委會、街道辦事處、物業(yè)公司能夠整改的違章建筑就先行整改，這些部門整改不了的就要通知城市執(zhí)法部門來整改，這兩個層次對違章建筑的整改要相互配合，各部門都要敢于擔當責任，重大的違章建筑整改也可以走法律程序，使對違章建筑的整改具有可持續(xù)性。通過集中整治，標本兼治，實現(xiàn)市區(qū)違章搭建基本拆除，建立健全查處違章搭建的長效機制。

對違章建筑的處置是城市化發(fā)展的必然結果，建筑物、構筑物和設施都關系著人們的生產(chǎn)生活且往往涉及到廣泛的群體利益，對違章建筑進行處置不僅關系到公民的權利，也關系到個人利益與公共利益的平衡問題。違章建筑由來已久，目前仍屬頑疾，并且有新增的可能，要想達到長效治理的目的，全社會要形成遵守城市規(guī)范要求的共識，杜絕違章建筑。因此，把違章建筑整改的宣傳納入市民公德教育體系，開展形式多樣、面向社會、面向公眾的對違章建筑整改宣傳教育活動，提高市民素質。通過執(zhí)法檢查，整章建制、嚴管嚴罰，進行廣泛的宣傳教育，以此來提高公眾參與對違章建筑整改的意識，使違章建筑整改的宣傳趨向社會化、制度化、法制化，共同為城市的國際化、現(xiàn)代化建設做出努力。

［1］葉青.違章建筑的否定與肯定［D］.重慶：西南政法大學，2008.

［2］李夢琳.違章建筑處置的行政法規(guī)制［J］.法制與社會，2014（11）：249-250.

［3］熊子虛.拆違控違有法可依 整治市區(qū)違章搭建［N］.內江日報，2016-01-04（002）.

［4］顧敏芳.違章建筑治理研究［D］.咸陽：西北農(nóng)林科技大學，2013.

［責任編輯：何麗娟 吳易澤］

Research on the Institutionalization and Legalization of the Rectification of Illegal Construction in Cities——A Case Study of Harbin

ZENG Yan-nan
（Economic Research Institute，Harbin Academy of Social Sciences，Harbin，Heilongjiang，150010）

Illegal construction is the inevitable result of the development of urbanization，but it is extremely unfavorable for the city development.Illegal construction has endangered the health of the city and the interests of the people，especially in the context of internationalmodernization.Illegal construction has become the illness of cities for a long time.In the process of economic development，illegal construction prevails in cities，due to the lack of social governance.Therefore，apart from centralized management，the construction of institutionalization and legalization should be strengthened，and the responsibilities of various departments of the government should be specified，so as to improve the abilities of governments at all levels to rectify illegal construction，maintain the continuity of the rectification of illegal construction，and achieve the effect of governance.

illegal construction；institutionalization；legalization

DF3

A

1009-5446（2016）03-0078-04

2016-06-07

曾燕南（1960-），男，廣東興寧人，哈爾濱市社會科學院經(jīng)濟研究所所長、研究員，主要從事城市經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟研究。