我國政府公共危機管理問題研究
——以天津塘沽爆炸事件為例

劉郁涵，王建文*，鮑 勇

(1.安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院，安徽合肥 230601；2.安徽省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與信息研究所，安徽合肥 230031)

我國政府公共危機管理問題研究
——以天津塘沽爆炸事件為例

劉郁涵1，王建文1*，鮑 勇2*

(1.安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院，安徽合肥 230601；2.安徽省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與信息研究所，安徽合肥 230031)

通過對天津塘沽爆炸事故的案例解析，分析了我國政府危機管理的成效及存在的問題，從政府公共危機管理的主要內(nèi)容和體制機制建設(shè)等方面提出了完善我國公共危機管理的相關(guān)對策建議。

政府；公共危機管理；對策；天津塘沽爆炸事件

20世紀90 代以來，隨著世界格局的變化和全球化形勢的演進，國際局部戰(zhàn)爭危機、政治危機、金融危機、社會危機有所增多。公共危機事件給國家經(jīng)濟社會發(fā)展帶來不穩(wěn)定因素，增加了社會管理難度和應(yīng)急處置要求。做好危機的監(jiān)測、預(yù)警、處置，建立完善的危機應(yīng)對機制，保障國家安定和民生進步，實現(xiàn)公共危機的有效管控，日益成為加強政府管理體制和能力建設(shè)的一項重要內(nèi)容。進入21世紀，處于轉(zhuǎn)型期的我國社會面臨復(fù)雜多變的外部形勢，加之自然災(zāi)害、環(huán)境問題、交通運輸、安全生產(chǎn)、社會管理等方面突發(fā)事件增多，也進入危機多發(fā)期，需要進一步提高對政府危機管理重要性的認識。

公共危機是指在政府管理國家事務(wù)中，突發(fā)的對社會公共生活與社會秩序造成重大損失的事件。公共危機管理，是指政府針對公共危機事件的處置，應(yīng)對解決對外交往和對內(nèi)管理中處于危險和困難境地的管理行為，對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機事件進行預(yù)測、監(jiān)督、控制、協(xié)調(diào)、處置的過程[1]。政府通過提高危機發(fā)生前的預(yù)見能力、危機發(fā)生時的反應(yīng)能力、處置能力與控制能力、危機發(fā)生后的救治能力、評估完善能力，及時全面有效地處理危機，維護社會和諧穩(wěn)定，保障國家社會機制有序運行[2]。

隨著全球化、信息化、科技化進程的加快，公共危機的發(fā)生愈加頻繁。國家是否具備現(xiàn)代意義上的危機管理能力，關(guān)系到國家安全和社會穩(wěn)定[3]。近年來，我國公共危機事件也呈現(xiàn)多發(fā)趨勢，雪災(zāi)、地震、疫情、公共安全等公共危機事件考驗著政府處理危機的能力，進一步加強研究，細化對策，完善措施，強化公共危機管理極具現(xiàn)實意義[4-5]。筆者以2015年發(fā)生的天津塘沽爆炸事件為例，分析了事故中我國政府危機管理的成效及存在的問題，并從樹立危機意識、加強體制機制建設(shè)等方面提出了完善政府危機管理的對策建議。

1 天津塘沽爆炸事故中政府公共危機管理相關(guān)情況

2015年8月12日晚，位于天津市濱海新區(qū)天津港的瑞海公司危險品倉庫發(fā)生火災(zāi)爆炸事故，事故造成一系列重大損失，給當?shù)睾蛥^(qū)域生產(chǎn)生活帶來嚴重影響，引起社會廣泛關(guān)注。應(yīng)急救援迅即展開，經(jīng)過10 d左右的多方努力、協(xié)同配合、綜合施策，事故得到有效控制和處置，穩(wěn)定住了區(qū)域內(nèi)的正常生產(chǎn)生活，相關(guān)善后工作也得到有序啟動和展開。這是一起由天津瑞海公司危險品倉庫火災(zāi)爆炸事故引起的突發(fā)公共危機事件，事后被認定為特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故。

事故發(fā)生后，中央和地方政府極其重視，迅速啟動應(yīng)急處置，部署安排搶險救援，搜救被困人員，有序進行現(xiàn)場清理，加強環(huán)境監(jiān)測，徹查事故原因，嚴肅進行追責(zé)，防范各類安全生產(chǎn)風(fēng)險，落實安全生產(chǎn)責(zé)任，及時向社會發(fā)布信息。同時，督促各地落實責(zé)任，排查陷患，加強安全生產(chǎn)檢查。根據(jù)中央指示精神和工作部署要求，各級領(lǐng)導(dǎo)多次趕赴現(xiàn)場指導(dǎo)救援處置工作，相關(guān)部門迅速啟動應(yīng)急管理措施，及時成立工作組、調(diào)查組，全面啟動事故處理工作。全力救治傷員，清運事故核心區(qū)域現(xiàn)場，安置受災(zāi)小區(qū)群眾，排查企業(yè)布局和安全生產(chǎn)狀況，制定詳細方案安排群眾受損房屋善后處置等問題。截至8月24日，天津港主航道恢復(fù)通航正常，事故得到及時妥善處置。

2 天津塘沽爆炸事故處理中政府危機管理的成效與問題

天津塘沽爆炸事件處理中，由于政府高度重視和各方積極努力，事發(fā)地相關(guān)處置和后續(xù)工作迅速有序展開，加之成功借鑒國際國內(nèi)突發(fā)重大事故處置經(jīng)驗教訓(xùn)，事故損失盡最大可能降低，社會秩序得到迅速恢復(fù)，受到一致肯定。此次爆炸事故處置取得的成效明顯，突出體現(xiàn)在：部署有力，施策精準，措施到位，救援協(xié)調(diào)援助能力突出，援助機制啟動迅速；信息公開透明，準確高效，發(fā)布及時全面；事件產(chǎn)生的負面影響被及時評估和防范；善后處理階段對各方面情況充分考量，多項措施及時跟進，傷員救治、居民安置、事故賠償、環(huán)境治理科學(xué)有效；責(zé)任追究嚴格落實，迅速部署安全生產(chǎn)檢查督查，舉一反三，深刻吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，全面防范安全生產(chǎn)責(zé)任事故，并從體制機制等方面綜合治理、強化監(jiān)督，嚴格責(zé)任。但在取得成效的同時，事故的發(fā)生和處置也反映出一些方面存在不足。

2.1 意識觀念缺位尚需補足 我國政府管理體系在完善和發(fā)展中，突發(fā)公共事件和災(zāi)害預(yù)防及應(yīng)對意識不足，公共危機教育起步較晚，在長期計劃體制下，社會公眾對突發(fā)危機存在僥幸心理，公眾危機意識趨于淡薄，缺乏防范自救互助經(jīng)驗常識，社會體系應(yīng)對公共危機的意識和能力不足，有待從認識上強化危機防范。政府在公共危機管理經(jīng)驗積累方面不夠成熟和完善，在行為構(gòu)建意識觀念方面存在差距，面對公共危機的一些失當和不足也反映出政府危機管理觀念意識需要加強。

2.2 體制機制缺陷

2.2.1 缺乏強力救援協(xié)調(diào)聯(lián)動。完善的公共危機管理體制應(yīng)保證組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)規(guī)范、行為措施的高效有序、體制機制的快速精準、職責(zé)義務(wù)的明確規(guī)范；離不開管理機構(gòu)、決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、處置機構(gòu)、社會組織等的有效聯(lián)動，以保證機制健全、職責(zé)明確、分工高效、協(xié)作有力、處置科學(xué)，防止互相推諉、等待、浪費時間等現(xiàn)象。在“8·12天津塘沽爆炸”事故中，政府在此方面的表現(xiàn)有很大進步，事故處置總指揮部將之前松散的、聯(lián)系較弱的各部門有效分配整合組成幾個救援部門，但在內(nèi)部分工協(xié)作配合等方面的整體聯(lián)動效力上仍可做出更多優(yōu)化，使各方面機制協(xié)作更加準確到位。

2.2.2 救援裝備和技術(shù)培訓(xùn)不足。造成這些缺陷的原因是現(xiàn)有救援機制仍不完善，同時由于服役期限制，消防員隊伍建設(shè)和培養(yǎng)方面，專業(yè)裝備、應(yīng)急能力和技術(shù)經(jīng)驗尚待提高。一些發(fā)達國家，如美國對?；鹿侍幚淼膫€人防護標準，包含全覆蓋連體防護服、手套、抗化學(xué)品的鞋靴鞋套、護目鏡和硬質(zhì)帽子等，且這種防護水準僅被用于未發(fā)現(xiàn)與化學(xué)品接觸的風(fēng)險性情況。天津塘沽爆炸發(fā)生后，除軍隊防化部隊以外，部分進入爆炸核心區(qū)的應(yīng)急救援人員的防護水平有待提升。

2.2.3 公共危機預(yù)警和善后賠償機制有待完善。此次事故中政府在危機防范預(yù)警和事前監(jiān)督方面有缺失：第一，對肇事企業(yè)瑞海國際的生產(chǎn)監(jiān)管不力，未能及時排查發(fā)現(xiàn)該企業(yè)生產(chǎn)過程中存在的隱患；第二，對類似企業(yè)的選址監(jiān)督存在嚴重漏洞，缺少全面的科學(xué)論證和風(fēng)險意識。公共危機處理中民眾關(guān)注的政府在善后賠償做出的努力方面，賠償信息公布、業(yè)主賠償方案等也考驗著公眾對政府危機處理能力的信任和理解。

2.2.4 追蹤回訪機制的缺失。此次事故的責(zé)任追究做得比較成功，在短時間內(nèi)對事故責(zé)任人及相關(guān)部門負責(zé)人員進行了調(diào)查處理，免除多位相關(guān)部門官員的職務(wù)，體現(xiàn)了法治在這次事故中的速度和力度，也體現(xiàn)了對死難者負責(zé)、對社會負責(zé)的態(tài)度。但賠償方案發(fā)布后相關(guān)的追蹤回訪機制有待健全，信息時代的特點使重大事件受公眾關(guān)注的時間越來越短，這對政府在追蹤回訪方面的工作提出了更高要求。2.3 法制保障仍需提升 對應(yīng)公共危機管理的相關(guān)法律法規(guī)體系需加強，以利于各相關(guān)機構(gòu)在危機狀態(tài)下恪盡職守、依法依規(guī)、快速高效運行。這種用法律手段來處理危機的方法也是為世界各國共同認可并付諸實踐的，如美國的《反恐怖主義法》《全國緊急狀態(tài)法》，截至2005年日本指定的有關(guān)公共危機管理的法律法規(guī)也多達200多條。近年來，隨著各類應(yīng)急處置工作開展和經(jīng)驗的積累，我國政府各級部門制定了較為完善的應(yīng)急管理辦法，但各類各層級的預(yù)案體系需要保證在應(yīng)急處置中的快速模塊優(yōu)化，法律規(guī)范和可操作性條例辦法稍顯滯后，完整的緊急狀態(tài)規(guī)定、協(xié)同應(yīng)對和公共應(yīng)急管理執(zhí)行不到位，仍缺乏公共危機管理的依法全面保障。

3 完善政府危機管理的對策建議

3.1 加強宣傳教育，提高政府與公民的公共危機意識 加強宣傳教育，開展社會公益活動，組織應(yīng)急演練，大力提高公民危機防范意識和應(yīng)對能力，加強應(yīng)對危機的常識普及。危機發(fā)生時，及時公布群眾關(guān)切的信息，發(fā)布科學(xué)的防范策略，提升公民自救互救和防范能力，集聚社會和公民力量，有序應(yīng)對危機挑戰(zhàn)，立足科學(xué)防范，有效降低危機帶來的損失。政府也應(yīng)當在一次次面對危機的過程中積累經(jīng)驗與教訓(xùn)，借鑒發(fā)達國家危機管理的方式方法，提高危機意識，走出相關(guān)誤區(qū)。

在發(fā)達國家，公民的危機意識教育貫穿各個階段，日本每個公民從幼兒園開始就要接受各種危機教育，例如地震危機教育以及大量頻繁相關(guān)的演習(xí)活動。通過危機意識教育，不僅培訓(xùn)了公民在各類危機中的自救方法，而且無形中加強了公民的危機應(yīng)對意識。

3.2 完善公共危機管理的體制機制建設(shè)

3.2.1 建立公共危機預(yù)警系統(tǒng)。政府進行危機管理的第一步便是預(yù)警工作，全面精準的信息使政府的危機預(yù)測更加準確，應(yīng)對準備更加充分。政府在危機發(fā)生的緊急情境下，綜合各種因素，充分考慮各種方案，運用權(quán)威，管理控制好危機預(yù)警信息的公共傳播系統(tǒng)，第一時間通過政府公共關(guān)系手段把消息傳播出去。譬如對地震余震和二次爆炸等類似事件的預(yù)警。快速決策技術(shù)支持則幫助政府選擇最有利于問題解決的方案的行為，使政府在危機面前以最迅速的方式控制危機，樹立迅速出擊、專業(yè)精準的形象。

美國在公共危機預(yù)警方面除了有各類常設(shè)的應(yīng)急管理機構(gòu)負責(zé)，中央情報局、聯(lián)邦調(diào)查局等組織也會發(fā)揮各自職權(quán)為公共危機預(yù)警出力，此外媒體也會發(fā)揮及時報道信息、提醒公眾注意的責(zé)任，有效建立了一套包括專家咨詢制度完善法律體系的公共危機管理指揮機制。

3.2.2 健全危機信息管理系統(tǒng)。構(gòu)建完善的政府危機管理體制離不開快捷安全穩(wěn)定的通訊信息系統(tǒng)，做好對危機事件的信息搜集、對危機信息準確度的衡量與考察、對社會公眾的信息公布等。充分發(fā)揮微博、微信等媒體平臺對危機預(yù)警和處置的作用。正如此次事故中微博起到了十分重要的作用，充當了尋找親友的發(fā)布平臺、粉碎謠言的陣地、組織志愿者的渠道等；電信渠道也迅速恢復(fù)通暢，為加快解決危機的負面影響起到了積極作用。所以，國家通信系統(tǒng)在滿足平時最基本的通信要求外，還應(yīng)加強公共危機中通信系統(tǒng)的建設(shè)與完善。

發(fā)達國家在信息管理系統(tǒng)方面最出色的就是可以做到聯(lián)通各方，把政府的各個部門在危機管理中協(xié)調(diào)起來。比如日本的東京防災(zāi)中心，在危機面前，負責(zé)信息的收集處理和傳遞，進而對災(zāi)害進行評估審議，最后指揮聯(lián)絡(luò)與協(xié)調(diào)政府的各個部門，這使得政府在危機管理中可以有條不紊，高效省力，處變不驚。

3.2.3 提高救援專業(yè)化水平。建立一支專業(yè)過硬的應(yīng)急救援隊伍，強化隊伍的專業(yè)技能培訓(xùn)，并進行定期模擬演練，加大對救援裝備的投入，提高應(yīng)急處理的能力和效率。擴大非專業(yè)救援隊伍，扶持社會應(yīng)急機構(gòu)發(fā)展，組織動員社會各方力量參與，形成一定的社會救援力量儲備。社會應(yīng)急機構(gòu)做好對志愿者的系統(tǒng)化、專業(yè)化培訓(xùn)，便于應(yīng)對危機時人員的組織動員。另外政府要通過撥款、補貼等方式對救援隊伍的裝備進行及時的增添、更換與更新。對救援人員的生命安全負責(zé)，至少要先在物質(zhì)上、裝備上達到與國際接軌。

解決消防員管理問題，通過理順人員編制關(guān)系管理，達到專業(yè)和高質(zhì)量的素質(zhì)要求，嚴格救援隊伍的選拔、聘用、組織、培訓(xùn)、考核標準，有效根治救援隊伍專業(yè)化水平不高的問題。

3.2.4 扶持社會應(yīng)急機構(gòu)發(fā)展，強調(diào)多方合作。具有破壞性的危機發(fā)生后，政府在處理危機時的一些缺陷會使公眾有參與進來的意愿和想法，同時社會應(yīng)急機構(gòu)應(yīng)變靈活、自主選擇、及時協(xié)調(diào)等特點也彌補了政府在危機管理中的某些弊端。首先，政府需擺正對社會應(yīng)急機構(gòu)的態(tài)度，與其建立長期的合作模式；制定相關(guān)的政策法規(guī)，確定社會應(yīng)急機構(gòu)的合法地位。其次，社會應(yīng)急機構(gòu)自身應(yīng)規(guī)范管理，提高救助能力，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，爭取與政府高效合作。

發(fā)達國家已經(jīng)有比較完善的危機管理社會應(yīng)急機構(gòu)系統(tǒng)。許多西方發(fā)達國家由于政府權(quán)力受到較多制衡，所以在此方面更多的傾向于與社會組織合作以應(yīng)對危機。美國的社會應(yīng)急機構(gòu)就已經(jīng)形成體系，從基層社區(qū)、社區(qū)救援組織到街區(qū)守護者以及相關(guān)的大量義工組織、志愿服務(wù)，構(gòu)成了社會應(yīng)急機構(gòu)在危機應(yīng)急面前的全方位網(wǎng)絡(luò)，民眾可以在很大程度上實行自救，甚至協(xié)助政府處理相關(guān)事務(wù)。

3.2.5 建立心理援助機制。危機恢復(fù)和重建除去物質(zhì)上的損失外，還有受害人的心理和精神撫慰。政府要發(fā)揮職能，主動干預(yù)疏導(dǎo)受災(zāi)群眾心理，進行有效的心理援助。應(yīng)加強針對不同類型的公共危機心理衛(wèi)生進行專項研究，進行短期心理援助的同時，建立長期連續(xù)性跟蹤調(diào)查。建立健全公共危機心理衛(wèi)生救援制度，以法律法規(guī)的形式與救災(zāi)計劃相結(jié)合。媒體在心理引導(dǎo)過程中也要發(fā)揮積極作用，及時全面客觀進行報道，讓廣大公眾了解危機的真實情況，在公眾心理引導(dǎo)中起到一種積極的心理暗示作用，讓受眾清楚了解事態(tài)正向著民心穩(wěn)定、社會秩序良好運轉(zhuǎn)的方向發(fā)展。

對比世界其他國家和地區(qū)的災(zāi)后心理援助機制，我國在此方面還存在一些不足。從2001年美國“9·11”事件可以看出美國在心理援助方面的經(jīng)驗?zāi)芰?。危機發(fā)生后，紐約衛(wèi)生局立即啟動緊急情況運作中心，并通過郵件和媒體向公眾提供災(zāi)后精神方面障礙的專家咨詢和護理服務(wù)；媒體方面也積極加強政策宣傳，塑造政府在危機管理中的良好形象，穩(wěn)定公眾心理；政府部門和一些社會組織在危機發(fā)生很久后也仍然關(guān)注心理援助的持續(xù)跟進。

3.2.6 落實責(zé)任追究機制。建立行之有效的法律問責(zé)制度體系，對所有危機管理涉入部門明確管理職責(zé)和問責(zé)程序，以科學(xué)的問責(zé)獎懲機制促進公共危機管理目標措施的落實。同時，強化監(jiān)督約束機制，促進媒體、社會組織、社會公眾等對公共危機管理的有效參與監(jiān)督。對部門、機構(gòu)和人員的權(quán)責(zé)進行明確界定，此次事故處理中政府加大了對相關(guān)責(zé)任人員的問責(zé)，不僅控制了肇事企業(yè)的負責(zé)人，相關(guān)違紀官員也迅速被執(zhí)紀查處，體現(xiàn)了在反腐的大背景下，政府對責(zé)任界定和問責(zé)較為關(guān)注，但是要想形成長效機制，必須進一步建立健全相關(guān)嚴密的責(zé)任追究機制，每次危機發(fā)生后快速啟動一系列有效的程序、辦法迅速確定事故責(zé)任人，用最快的速度給公眾交代，警示教育相關(guān)部門和官員。

3.2.7 完善危機結(jié)束后的追蹤回訪和評估機制。完善追蹤回訪相關(guān)法律法規(guī)，建立起一套政府、媒體、公民合作監(jiān)督的追蹤回訪機制。對危機處置進行科學(xué)評估，促進完善危機管理能力建設(shè)。對危機管理機構(gòu)進行監(jiān)督檢查，深入走訪調(diào)研，杜絕機構(gòu)設(shè)置的不合理性和執(zhí)行中的敷衍塞責(zé)行為，提高救助資源的使用效率，統(tǒng)籌推進事前預(yù)防、事中應(yīng)對和事后修正，全面提高應(yīng)急管理水平。

公共危機結(jié)束后必要的追蹤回訪機制是我國在危機面前一直缺乏并且常常被忽略的，不僅政府沒有挑起這一塊的重擔，媒體在此方面似乎也不關(guān)切，往往過于看重新聞的時效性和看點，公益意識缺乏，人文關(guān)懷不足。因此建立起一套政府、媒體、公民共同努力、合作，互相監(jiān)督的追蹤回訪機制至關(guān)重要，這不僅關(guān)系到受災(zāi)群眾的恢復(fù)狀況，對于政府樹立威信也有很大影響。

3.3 健全公共危機管理的法律保障 從完善立法、嚴格執(zhí)法、強化監(jiān)督、責(zé)任落實、依法救濟等環(huán)節(jié)入手，確保公共危機管理法律體系的健全。完善危機管理的權(quán)利救濟機制，強化危機管理法律規(guī)范的執(zhí)行力度，健全包括國家安全、經(jīng)濟規(guī)劃、交通運輸、福利保障、新聞輿論等領(lǐng)域的立法，制定完善突發(fā)事件應(yīng)對的配套法規(guī)[6]。

3.4 促進國際交流與合作 學(xué)習(xí)借鑒國際公共危機管理的先進經(jīng)驗，從堅持立足國情出發(fā)，開展廣泛的國際間合作，促進危機管理水平提升。面對公共危機，在動員國內(nèi)資源的同時，尋求開展多方面的合作交流，爭取國際間的理解支持，增強化解危機的能力，以有效應(yīng)對和消除危機，提高政府的危機處理效能。

4 結(jié)語

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各類危機事件影響著社會安定與和諧發(fā)展。雖然我國已經(jīng)形成一定的危機管理機制，但還不甚成熟，我國政府必須要從一次次的危機處理中汲取經(jīng)驗與教訓(xùn)，不斷提升自身的危機管理能力，加強危機預(yù)警系統(tǒng)和信息傳遞處理系統(tǒng)建設(shè)，培養(yǎng)迅速高效的救援力量，建立與社會各方的聯(lián)動機制，同時加快相關(guān)法律的制定與完善。公共危機事件的有效處理對于我國社會和諧穩(wěn)定有著重要作用，科學(xué)高效的公共危機管理對保障公民權(quán)益、提升政府公信力、全面建成小康社會有著深遠的現(xiàn)實意義。參考文獻

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Study on Public Crisis Management Problems of Chinese Government—A Case of Explosion Event in Tanggu of Tianjin

LIU Yu-han1，WANG Jian-wen1*，BAO Yong2*

(1.School of Social and Political Sciences，Anhui University，Hefei，Anhui 230601；2. Institute of Agricultural Economy and Information，Anhui Academy of Agricultural Sciences，Hefei，Anhui 230031)

Based on the case study of explosion event in Tanggu of Tianjin，the achievements and problems of crisis management of Chinese government were analyzed. The relevant countermeasures and suggestions of perfecting public crisis management of Chinese government were put forward from the main content and mechanism system construction of government public crisis management.

Government；Public crisis management；Countermeasure；Explosion event in Tanggu of Tianjin

安徽大學(xué)2016年大學(xué)生科研訓(xùn)練計劃項目(KYXL2016089)。

劉郁涵(1996- )，女，安徽合肥人，本科生，專業(yè)：政治學(xué)與行政學(xué)。*通訊作者，王建文，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，從事政治學(xué)研究；鮑勇，副研究員，碩士，從事農(nóng)業(yè)信息化、宏觀農(nóng)業(yè)研究。

2016-09-06

S-9

A

0517-6611(2016)35-0224-04