涉檢信訪案件的第三方介入：意義、困境和對策

王志勤（浙江省慈溪市人民檢察院，浙江 慈溪 315300）

涉檢信訪案件的第三方介入：意義、困境和對策

王志勤（浙江省慈溪市人民檢察院，浙江 慈溪 315300）

涉檢信訪作為一項極具中國特色的新生制度，在其發(fā)展的過程中必然會面臨諸多問題，而充分發(fā)揮第三方介入在辦理涉檢信訪案件中的作用，則是其走向司法解決原則的有效路徑。建立第三方介入涉檢信訪案件機制具有重大意義，但在第三方介入人員選任、第三方介入程序的啟動等方面尚存在由檢察機關(guān)主導而難以保證第三方介入的中立性等困境。有必要通過獨立于檢察機關(guān)的機構(gòu)選任第三方介入人員以及賦予信訪人對第三方介入的知情權(quán)和程序選擇權(quán)等方式，以克服這些困境，從而有效發(fā)揮第三方介入涉檢信訪的積極作用。

涉檢信訪；第三方介入；檢務公開；司法民主化

2013年12月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，明確了涉法涉訴信訪改革的總體思路、基本原則和主要內(nèi)容，確立了訴訪分離的原則。涉法涉訴信訪成為從普通信訪中剝離出來的一個概念，以信訪責任部門的不同來劃分，責任部門為檢察機關(guān)的為涉檢信訪，責任部門為法院的為涉訴信訪。2014年1月，結(jié)合檢察工作實際，最高人民檢察院印發(fā)了《最高人民檢察院關(guān)于進一步加強新形勢下涉法涉訴信訪工作的意見》，采用列舉的方式明確了涉檢信訪的概念：檢察機關(guān)管轄的涉法涉訴信訪案件包括涉檢信訪案件和訴訟監(jiān)督案件。涉檢信訪案件主要包括：1.不服檢察機關(guān)處理決定的；2.反映檢察機關(guān)處理群眾舉報線索久拖不決，未查處、未答復的；3.反映檢察機關(guān)及人員違法違規(guī)辦案或違法違紀的；4.請求檢察機關(guān)進行國家賠償或者賠償監(jiān)督的；5.其他依法應當由檢察機關(guān)受理的。訴訟監(jiān)督案件主要包括：1.不服公安機關(guān)刑事處理決定及人民法院生效裁判、調(diào)解書，要求檢察機關(guān)予以監(jiān)督的；2.反映公安機關(guān)的偵查活動及審判人員在審判程序中或者民事執(zhí)行活動中存在違法行為，要求檢察機關(guān)予以監(jiān)督的；3.不服刑事判決、裁定或者強制醫(yī)療的執(zhí)行活動，要求檢察機關(guān)予以監(jiān)督的。

筆者認為，即使是訴訟監(jiān)督案件，一旦納入到檢察監(jiān)督的具體程序中，并作出監(jiān)督結(jié)論，則難免會產(chǎn)生對監(jiān)督結(jié)果不服的信訪，此時，從廣義上看，檢察機關(guān)與被監(jiān)督機關(guān)均為信訪責任部門。因此，盡管目前實務上已經(jīng)對涉檢信訪的概念予以明確，但從理論上而言，涉檢信訪的概念也有廣義和狹義之分，從廣義上來說涉檢信訪也應當包含訴訟監(jiān)督案件。筆者所稱的涉檢信訪，取其廣義，是指已啟動訴訟（或監(jiān)督）程序，或訴訟（或監(jiān)督）程序已進行完畢的案件的當事人、利害關(guān)系人，通過人民檢察院或其他機關(guān)提出申訴、控告，要求撤銷、變更人民檢察院的裁決結(jié)果，督促人民檢察院履行一定行為或提出其他要求的來信來訪行為。

百度百科解釋，“第三方”通常指合同關(guān)系雙方的兩個主體之外相對獨立的，有一定公正性的第三主體，一般引入第三方的目的是為了確保交易的公平、公正，避免糾紛和欺詐； “介入”是指插入事件之中進行干預。［1］一般來說，“第三方介入”產(chǎn)生在發(fā)生沖突而互不讓步所形成的僵局中，設想兩個鄰居間因為如何劃分雙方相鄰的道地產(chǎn)生了爭議，如果僅僅靠他們自己，是很難達成協(xié)議的，因為每個人都只會從自身利益出發(fā)表達觀點，都不愿意讓步。同時，也會害怕哪怕一點點的讓步，都會讓旁人覺得那是由于自己理由不充分的表現(xiàn)。此時，第三方的介入，特別是該第三方人員沒有偏見并得到各方的信任，將有助于糾紛雙方達成一致意見，糾紛雙方的分歧更容易解決。對于民間糾紛而言通常采取調(diào)解的方式，而對于勞動糾紛則更多地依賴仲裁者提供幫助。類似的第三方介入也可以引入到涉檢信訪矛盾的化解中來，只是在對第三方人員的選擇等建構(gòu)上有其特殊的要求。

基于上文的分析，筆者所稱的涉檢信訪案件的第三方介入，是指檢察機關(guān)在涉檢信訪案件的審查過程中，邀請律師、人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員、專家學者等與案件無關(guān)的第三方人員參與案件的審查處理、解釋答復有關(guān)涉法涉訴信訪問題，以提高工作的透明度，主動接受社會監(jiān)督，保障群眾的合法權(quán)益，促進息訴息訪，提升檢察機關(guān)執(zhí)法公信力的工作機制。

一、第三方介入涉檢信訪案件的意義

（一）有利于增強涉檢信訪案件辦理的透明度及檢察機關(guān)的公信力

實踐表明，檢務公開透明是人民群眾民主監(jiān)督檢察權(quán)的基礎(chǔ)。檢務公開不僅要求檢察機關(guān)在形式上公開其司法決定，并且要求檢察機關(guān)公開其決定賴以作出的實質(zhì)理由，充分展示其決定形成的過程。［2］涉檢信訪案件，事關(guān)信訪人的重大利益及社會的和諧穩(wěn)定，在處理過程中的任何一點失誤都可能造成惡劣的社會影響，破壞檢察機關(guān)的公信力。中立的第三方在涉檢信訪案件中的介入，實際上就是檢務公開的一種極其有效的方式，在案件辦理的多個階段中，以第三方介入為平臺，運用調(diào)解、調(diào)查取證、會議協(xié)商、公開答復等各種辦案方式，實現(xiàn)對信訪人的公開。通過提高案件辦理的透明度，真正使信訪人存在的疑惑得到釋明，想要表達的意見能得到有效傾聽，與被信訪人的矛盾能得到化解，從而充分發(fā)揮檢察機關(guān)控告申訴部門化解涉檢信訪案件的作用，提高檢察機關(guān)的公信力。

（二）有利于強化涉檢信訪的終局性及涉檢信訪案件辦理的司法化進程

長久以來，涉檢信訪案件的辦理，特別是群體性及矛盾激化的個體等疑難復雜信訪，在上級有關(guān)部門下達必須息訴罷訪的命令以及信訪人極端不滿有怒氣的雙重壓力之下，檢察院的領(lǐng)導及相關(guān)信訪責任部門在解決這些信訪事項時，為了維穩(wěn)，就會不自覺地采用法治之外的方法，要么是強壓，要么是妥協(xié)，甚至在一些個案上用超越法律、超越正義的方法來解決信訪難題。如此，個案的示范作用，再加上社會輿論的傳播，使得“會哭的孩子有奶吃”問題惡性循環(huán)，更是對涉檢信訪制度建設的破壞，這是與涉檢信訪的司法解決原則背道而馳的。我們必須看到解決涉檢信訪的途徑與解決其他信訪問題是不一樣的。因為，涉檢信訪與其他信訪（特指非涉法涉訴信訪）最重要的區(qū)別就在于司法是社會正義的最后一道防線，其主要功能就是定紛止爭。涉檢信訪是對檢察機關(guān)所做的司法決斷不服，換言之，是對矛盾糾紛的終局性處理不服，而其他信訪并不具備這樣的特點。因此，從法治發(fā)展的終極進程而言，涉檢信訪最終將走向消亡。但在當前，司法權(quán)威尚未深入民心，市民社會尚未形成，我國大多數(shù)的公民法律意識、民主意識尚顯薄弱，第三方介入涉檢信訪案件的辦理，就是在司法處理之后，通過在檢察機關(guān)信訪部門、信訪當事人二者之間，借助中立的第三方人員的參與，重新構(gòu)建具有一定司法屬性的三造格局，以強化涉檢信訪的終局性裁決的效力，進一步樹立涉檢信訪的司法化解決原則。唯有此，才能將涉檢信訪特別是鬧訪、纏訪、赴省進京上訪等納入法治化的軌道，不讓依法信訪的人吃虧，不讓非法信訪的人占便宜，利于涉檢信訪工作的良性循環(huán)。

（三）有利于強化涉檢信訪的外部監(jiān)督制約以及加快涉檢信訪案件辦理的民主化進程

涉檢信訪案件的辦理實質(zhì)上是對檢察機關(guān)辦理案件自我糾錯功能的一次啟動，也是對檢察機關(guān)司法決斷的一次內(nèi)部監(jiān)督。但任何內(nèi)部監(jiān)督都無法解決監(jiān)督者既當裁判員，又當運動員的弊病。現(xiàn)有的外部監(jiān)督，包括檢察機關(guān)對重大事項辦理等主動向黨委、人大匯報，定期邀請人大代表、政協(xié)委員參與旁聽案件，向人大代表、政協(xié)委員征求意見反饋、送閱檢察內(nèi)部刊物，面向人民群眾開展檢察開放日活動以及將檢察法律文書在網(wǎng)上予以公開等，均停留在事前和事后階段，而缺乏對案件辦理過程中的事中實質(zhì)性的監(jiān)督。［3］而第三方介入涉檢信訪案件的辦理，使得外部監(jiān)督力量，即第三方介入人員能真真切切地接觸到案件辦理的實質(zhì)過程，在此過程中，不僅監(jiān)督了檢察機關(guān)嚴格按照程序辦案，而且也是保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的客觀需要，更是適應涉法涉訴信訪改革，加強司法民主化的時代要求。

二、第三方介入涉檢信訪案件的困境

（一）檢察機關(guān)主導的第三方介入力量的選任存在弊病

一般來說第三方介入力量的選任要堅持兩點原則。一是共同信賴原則。也就是說，被選任的第三方介入人員必須得到信訪當事人和檢察機關(guān)雙方的認可和信賴。這是保障第三方介入涉檢信訪案件辦理取得成效的前提。二是中立原則。不管是從事何種職業(yè)的第三方介入人員，一旦被邀請為第三方介入人員，他（她）就必須至始至終保持中立的立場，以第三人的身份聽取信訪當事人和檢察機關(guān)的意見，公平公正地提出第三方意見，為使得涉檢信訪矛盾得到徹底解決而盡心盡責。而目前第三方人員的選任是由檢察機關(guān)主導的，第三方人員的選擇、產(chǎn)生和任命均由檢察機關(guān)確定。這種選任模式，使得被選任的第三方介入人員難免受制于檢察機關(guān)，難以擺脫“檢察機關(guān)自己請人監(jiān)督”、“檢察機關(guān)自己監(jiān)督自己”的非議和質(zhì)疑，使得第三方介入人員無法跳出檢察機關(guān)的圈子，很多時候，他們無法做到敢于監(jiān)督、放手監(jiān)督。

（二）檢察機關(guān)主導的第三方介入程序的啟動存在弊病

從檢察機關(guān)的層面來看，第三方介入涉檢信訪案件辦理是一種公共政策的實施，也就是說，檢察機關(guān)從公共利益的角度，通過制度的制定和權(quán)利的配置對涉檢信訪案件的辦理進行規(guī)劃。在此過程中，難免出現(xiàn)制度的異化，檢察機關(guān)會不自覺地根據(jù)自身利益的需要，而將第三方介入涉檢信訪案件辦理的程序啟動權(quán)牢牢地控制在自己手中，與此同時，如果第三方介入人員的獨立性也出現(xiàn)缺位，那么第三方介入涉檢信訪就會淪落為一場作秀，甚至會成為檢察權(quán)濫用的幫兇。

三、第三方介入涉檢信訪案件的對策

（一）獨立的專門機構(gòu)：負責第三方介入人員的選任

為了解決檢察機關(guān)為主導的第三方介入力量選任的弊端，有必要建立一套獨立于檢察機關(guān)的選任模式。在具體的選任程序上，可以由人大或者司法部門負責成立專門的機構(gòu)來主持第三方介入人員的選任和管理?？梢杂梢韵虏襟E組成：首先，在網(wǎng)絡、報紙等相關(guān)媒體上公布選拔第三方介入人員的通知，根據(jù)涉檢信訪案件的特點，設置一定的條件①根據(jù)現(xiàn)階段涉檢信訪案件辦理的實際情況，尚難以做到對第三方介入人員初選的條件完全的一般化，因為此項事業(yè)帶有公益性，單從酬勞方面考慮，也無法做到專職化，因此目前第三方介入人員的選擇對象限于相關(guān)社會團體、法律援助機構(gòu)、相關(guān)專業(yè)人士、社會志愿者等等，隨著法治化進程，應當逐步地將選任的對象普遍化、初選的條件一般化。，由民眾報名。其次，在民眾申請報名之后，對符合條件的人員，由專門的機構(gòu)組織兩次面試，第一次面試主要從申請人的生活背景及一般的法律知識、社會知識進行考察，看申請人是否能理性、平和、公正看待檢察問題，是否有解決實際問題的能力。第二次選拔則著重對涉法涉訴信訪案件辦理的討論，以考察申請人分析判斷實際案情的能力。最后，將通過兩次面試合格的申請人名單交人大或者司法部門任命。

這樣的選任方式，一是保障了第三方介入人員具有最廣泛的代表性，這樣的第三方人員較為容易取得信訪當事人的信賴；二是保證了第三方介入人員具有較強的能力，保障了第三方介入的專業(yè)性；三是保障了第三方介入人員的獨立性。這是最為重要的一點，可以想象，如果第三方人員的產(chǎn)生、管理以及經(jīng)費的保障均來源于檢察機關(guān)，第三方介入人員對檢察機關(guān)心生感激，這種心理上的依賴感，是無法保證第三方在介入具體的涉檢信訪案件時能夠保持超然、獨立的地位的。

就目前而言，人民檢察院邀請的第三方介入人員主要包括：法律援助律師、心理咨詢師、人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員、專家學者或當事人所在單位、居住地的居民委員會、村民委員會代表等其他人員。

（二）信訪人：賦予其第三方介入的知情權(quán)和程序選擇權(quán)

由檢察機關(guān)主導的第三方介入人員的選任制度本身存在缺陷，對其進行制度上的完善本非易事，況且不管如何完善的制度仍不能保證其沒有漏洞。因此，在制度之外，賦予信訪當事人對于第三方介入的啟動以選擇權(quán)就殊為必要。日本學者棚瀨孝雄指出，意思自治是個人從根本上能夠以自己的意思營造自己居于其中的社會空間。這樣的原則在全社會規(guī)模上成立的前提在于，承認存在著不受任何權(quán)力干涉的、純粹個人的領(lǐng)域，在其中個人能夠完全按其自由的意愿生活。意思自治的真諦是尊崇選擇，這是其應有之義。［4］對于選擇的意義，張衛(wèi)平教授指出，選擇就意味著人們可以根據(jù)自己的意愿和實際需要實施行為，使自已的物質(zhì)利益和精神利益得到極大的滿足。［5］因此只有保障信訪當事人對第三方介入的知情權(quán)和程序選擇權(quán)，保障信訪當事人根據(jù)自己的價值觀對自己的程序選擇權(quán)作出理性的處分，才能保障涉檢信訪第三方介入程序的正當化，才能夠最大程度地過濾任何層面的制度內(nèi)在缺陷對實體正義實現(xiàn)造成的損害。

為了解決檢察機關(guān)為主導的第三方介入涉檢信訪案件啟動的弊端，有必要在制度建構(gòu)時明確以下幾點：

1.保障信訪人知情權(quán)，即明確在涉檢信訪案件受理后，對于符合第三方介入涉檢信訪案件適用條件的案件，檢察機關(guān)有告知信訪人可以申請第三方介入涉檢信訪案件的義務。

2.賦予信訪人否決權(quán)，即明確人民檢察院征得信訪人同意，可以主動啟動第三方介入程序，也可以根據(jù)信訪人及其委托代理人的申請，決定進行第三方介入涉檢信訪案件。但當事人明確表示不愿意進行第三方介入涉檢信訪案件的時侯，不適用第三方介入涉檢信訪案件。

3.賦予信訪人復議權(quán)，即明確檢察機關(guān)駁回信訪人第三方介入涉檢信訪案件申請的，申請人可以提請復議一次，由第三方介入人員的選任機構(gòu)及時審查，及時答復申請人。

4.賦予信訪人選擇權(quán)，即檢察機關(guān)應建立“第三方介入人員信息庫”，列明受邀人員目錄，相關(guān)人員信息在檢察服務大廳和該院網(wǎng)站對外公示。在開展第三方介入涉檢信訪案件時，根據(jù)案件的具體情況，從目錄中篩選出一定數(shù)量的受邀人員并制作成受邀人員名單，名單中列明受邀人員的主要信息，最后由信訪人在名單中自主確定參加的第三方人員。

5.賦予信訪人回避權(quán)，即明確當事人認為檢察機關(guān)邀請參加的第三方人員，與本案有利害關(guān)系，可能影響公正處理的，有權(quán)申請回避。

［1］ 百度百科詞條［EB/OL］.［2016-02-08］ .http：//baike. baidu.com/view/ 1243841.htm.

［2］ 林化賓.社會管理法治化理論與實踐 ［M］. 上海：上海社會科學院出版社，2012：667.

［3］趙力軍.政法干警核心價值觀理論與實踐思考［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2012： 306.

［4］棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度［M］.王亞新，譯.北京：中國政法大學出版社，1994：118.

［5］張衛(wèi)平.轉(zhuǎn)換的邏輯——民事訴訟體制轉(zhuǎn)型分析［M］.北京：法律出版社，2004：298.

責任編輯：楊 蔚

The Third Party's Interference of Procuratorial Petition Cases： Significance， Dilemma and Countermeasure

WANG Zhi-qin
（Cixi Municipal People's Procuratorate， Zhejiang Province， cixi 315300）

As a newborn system with Chinese characteristics， procuratorial petition cases have to face many problems in its development. Giving full play to the role of third-party involvement in the process of petition on procuratorial cases is a valid path to its principle of judicial settlement. Though the third party's interference of procuratorial petition has great significance， in the aspects like the members' appointment of the third party and the procedures' initiation of the third party's interference there still exist dilemmas like hardly guaranteed neutrality of the third party's interference caused by the guiding of procuratorial organs. It is necessary to have the organizations， which is independent of procuratorial organs， to appoint the members of the third party and empower petitioners with the right to know the third party's interference and the right to choose the procedures， in order to overcome the dilemmas and effectively play the role of the third-party interference of procuratorial petition.

procuratorial petition； the third party's interference； made procuratorial work public； judicial democratization

D926.3

A

1671-5195（2016）05-0080-05］

10.13310/j.cnki.gzjy.2016.05.012

2016-03-30

浙江省寧波市檢察機關(guān)創(chuàng)新工作實施項目《檢察環(huán)節(jié)律師等第三方主體作用的發(fā)揮》中的子項目《“6+1”分類問診信訪處理平臺》（2015101001）。

王志勤（1976-），男，湖南永興人，浙江省慈溪市人民檢察院控申科科長，法學碩士。