自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治化營商環(huán)境研究
——以汕頭華僑試驗(yàn)區(qū)為視角

路曉霞

（1.華東政法大學(xué)研究生教育學(xué)院，上海 200042；2汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 汕頭 515040）

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治化營商環(huán)境研究
——以汕頭華僑試驗(yàn)區(qū)為視角

路曉霞1，2

（1.華東政法大學(xué)研究生教育學(xué)院，上海 200042；2汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 汕頭 515040）

法治化營商環(huán)境建設(shè)以充分保護(hù)企業(yè)的營業(yè)權(quán)利為目標(biāo)，以厘清市場(chǎng)各類主體的法律責(zé)任為保障，以實(shí)施商事法律規(guī)范為基本手段，引領(lǐng)和保障自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展。以構(gòu)建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治化營商環(huán)境為標(biāo)準(zhǔn)，比較上海、廣東、天津、福建四地自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的立法、監(jiān)管與糾紛解決制度，厘清當(dāng)前汕頭華僑試驗(yàn)區(qū)制度建設(shè)的重點(diǎn)問題，不僅有利于推進(jìn)華僑試驗(yàn)區(qū)的法治建設(shè)，而且有助于推進(jìn)我國的法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)；華僑試驗(yàn)區(qū)；法治經(jīng)濟(jì)

2014年9月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中國（汕頭）華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱“華僑試驗(yàn)區(qū)”），賦予汕頭華僑試驗(yàn)區(qū)與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)同等功能。2015年4月，廣東省長朱小丹確認(rèn)：“省級(jí)下放給廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的管理權(quán)限同樣全部下放給華僑試驗(yàn)區(qū)”［1］?？梢?，華僑試驗(yàn)區(qū)是當(dāng)前自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”）改革的重要組成部分。

良好的營商環(huán)境是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)容。國際自由貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)現(xiàn)任主席馬瑟將自由貿(mào)易區(qū)描述成“用紅地毯換走繁文縟節(jié)，釋放商業(yè)開放的信號(hào)；放松管制和打破貿(mào)易壁壘；成為各類專業(yè)活動(dòng)或產(chǎn)業(yè)的集群”。世界銀行發(fā)布的《2016年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》①全球前十名為新加坡第1，新西蘭第2，丹麥第3，韓國第4，中國香港特區(qū)第5，英國第6，美國第7，瑞典第8，挪威第9，芬蘭第10。中國內(nèi)地的排名比去年上升六位，在189個(gè)經(jīng)濟(jì)體中位列第84位。對(duì)營商環(huán)境進(jìn)行了解讀，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括開辦和注銷企業(yè)的流程、法律以及與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的各種行政許可。該報(bào)告更是強(qiáng)調(diào)法治化是建設(shè)良好營商環(huán)境的應(yīng)有之義，也是改善營商環(huán)境的基本價(jià)值所在。可見，良好的營商環(huán)境需要良法善治，以突破“繁文縟節(jié)”的束縛。

法治化的營商環(huán)境對(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)具有引領(lǐng)和保障作用。理查德·卡爾倫指出：中國香港和新加坡能夠取得今天的優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵源于其法治建設(shè)。上海自貿(mào)區(qū)如果能夠建立一個(gè)制度周密、公平的法治體系，將極大促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的發(fā)展。［2］63-64顧功耘進(jìn)一步指出：重啟改革，除了需要正確的改革戰(zhàn)略、開放戰(zhàn)略以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略外，還必須配以明確的經(jīng)濟(jì)法治戰(zhàn)略作為指引。［3］3-15從法治化營商環(huán)境建設(shè)出發(fā)，比較滬粵津閩四地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法、監(jiān)管與糾紛解決制度，為華僑試驗(yàn)區(qū)的制度建設(shè)提供對(duì)策建議是本研究的出發(fā)點(diǎn)。

一、法治化營商環(huán)境引領(lǐng)、保障自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)力圖通過改革與開放的協(xié)同創(chuàng)新，來構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)全球化最新發(fā)展趨勢(shì)相兼容的法治化營商環(huán)境。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需要以企業(yè)營業(yè)權(quán)利為目標(biāo)的商事法律規(guī)范來引領(lǐng)、保障。

（一）法治化營商環(huán)境以保障企業(yè)的營業(yè)權(quán)利為目標(biāo)

法治化營商環(huán)境的建設(shè)，應(yīng)以商事主體營利的最大化為目標(biāo)，充分保護(hù)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)、公平競爭權(quán)及公共服務(wù)權(quán)。應(yīng)注意的是，保障企業(yè)的營業(yè)權(quán)利，并不是宣揚(yáng)唯利是圖。法律保護(hù)的是企業(yè)通過正當(dāng)手段與合法投資而獲得的營利行為。

1.保障企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)

已有研究表明，政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行監(jiān)管的正當(dāng)理由是不充分的。西蒙·杰克等人對(duì)85個(gè)國家調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，對(duì)準(zhǔn)入有嚴(yán)格規(guī)定的國家往往伴隨著高度腐敗以及大量非法定的經(jīng)濟(jì)體系，而不是更高質(zhì)量的公共物品或私人產(chǎn)品。［4］1秘魯經(jīng)濟(jì)學(xué)家德·索托指出，落后國家貧窮的根本原因在于這些國家沒有建立起將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本的便利通道，“只能陷入僵化、死板、孤立的自然經(jīng)濟(jì)模式，并且難以自拔”［5］34-49。尊重企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)，要求政府在列明需要審批的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)清單之外，無權(quán)在準(zhǔn)入前對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行價(jià)值判斷。

2．保障企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)

企業(yè)家是經(jīng)濟(jì)增長的國王。物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造及對(duì)市場(chǎng)成本的控制是企業(yè)家的專長。況且，經(jīng)濟(jì)全球化最新發(fā)展趨勢(shì)表現(xiàn)為企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的高度組織化、專業(yè)性、流動(dòng)性。在企業(yè)經(jīng)營過程中，外在不合理干預(yù)必將導(dǎo)致交易程序繁瑣，制度成本高漲。尊重企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，就是尊重商人自主決策，自主商業(yè)判斷，降低企業(yè)的制度成本?！吧倘藨?yīng)合法經(jīng)營”的傳統(tǒng)觀念存在侵害企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的嫌疑，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“商人為惡”的思考模式。對(duì)于商事主體來說，只要法律沒有禁止，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就應(yīng)推定其行為合法有效。

3.保障企業(yè)的公平競爭權(quán)

“保護(hù)競爭而不是競爭者”。就保障企業(yè)的公平競爭權(quán)來說，政府亟待解決兩個(gè)方面的問題：一個(gè)方面是保障融資中立、稅收中立、監(jiān)管中立、政府采購中立，讓各類市場(chǎng)主體處于平等競爭狀態(tài)。具體而言，就是在法律的基礎(chǔ)上真正給予國企、外企、民企同等競爭機(jī)會(huì)、平等法律保護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)上的公平競爭；另一個(gè)方面是有效維護(hù)市場(chǎng)秩序，制裁市場(chǎng)上的不安全的個(gè)人財(cái)產(chǎn)、不可執(zhí)行的合約、無法追回的債務(wù)等扼殺良性競爭的行為，以避免劣幣驅(qū)逐良幣。

4.保障企業(yè)的公共服務(wù)權(quán)

現(xiàn)代政府不再是一個(gè)簡單的“守夜人”角色，它還要擔(dān)負(fù)起積極的公共服務(wù)職能。政府應(yīng)利用自己的信息收集整理能力，及時(shí)提供給市場(chǎng)主體真實(shí)、充分的公共信息，為市場(chǎng)主體理性選擇提供基礎(chǔ)。盡管2015年《關(guān)于（先照后證）改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》強(qiáng)調(diào)要完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制、建立信息互聯(lián)共享機(jī)制。但是，大多數(shù)系統(tǒng)和項(xiàng)目都是各部門根據(jù)實(shí)際需要自主建設(shè)和開發(fā)的，部門之間缺少聯(lián)動(dòng)和資源共享，數(shù)據(jù)的整合能力存在嚴(yán)重滯后。公共服務(wù)權(quán)還要求政府推動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)、勞工保護(hù)與環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的改革，引導(dǎo)、規(guī)范企業(yè)承擔(dān)法律規(guī)定的社會(huì)責(zé)任。政府的公共服務(wù)應(yīng)遵循公正、公開、便捷的原則，強(qiáng)調(diào)動(dòng)機(jī)與效果的統(tǒng)一。

（二）法治化營商環(huán)境以厘清市場(chǎng)主體的法律責(zé)任為保障

營商環(huán)境的建設(shè)，需要構(gòu)建人人在法律之下的市場(chǎng)秩序。無論是行政機(jī)關(guān)還是市場(chǎng)主體，都應(yīng)通過制約來防范主觀任性與不負(fù)責(zé)任。人的責(zé)任心與法律責(zé)任成正比，法律責(zé)任越重，人的責(zé)任心越強(qiáng)；法律責(zé)任越輕，人的責(zé)任心越弱；沒有法律責(zé)任就沒有人的責(zé)任心。［6］

科學(xué)厘定行政主體的法律責(zé)任是當(dāng)前法治化營商環(huán)境建設(shè)的重要問題之一。在法律責(zé)任厘定過程中，不應(yīng)再“閉門修法”，而應(yīng)認(rèn)真總結(jié)改革開放以來行政審判案例經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真整理改革開放以來的行政法學(xué)術(shù)成果，科學(xué)厘清各行政主體及其公職人員的法律責(zé)任。如行政決策責(zé)任追究機(jī)制的構(gòu)建，不僅應(yīng)解決“拍腦袋決策”、“違法決策”等老問題，而且要解決“不當(dāng)決策”、“拖延決策”等新問題，對(duì)行政決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策而拖延不決造成重大損失或影響惡劣的，應(yīng)科學(xué)厘定法律責(zé)任。

法律責(zé)任的厘清還應(yīng)為善意的改革者設(shè)置“容錯(cuò)機(jī)制”。當(dāng)前政府改革處于起步階段，一定程度上具有改革風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)見性。在行政法律責(zé)任問題上，如果行政機(jī)關(guān)或其公職人員對(duì)于自己所為的某項(xiàng)行為不存在利益沖突，所作決策或判斷具有充分、可靠的依據(jù)，有理由相信其在特定形勢(shì)或條件下作出此項(xiàng)決策或判斷合乎其職責(zé)要求、符合社會(huì)整體利益，就可以認(rèn)為其適當(dāng)?shù)芈男辛寺氊?zé)而不必對(duì)其負(fù)面后果承擔(dān)責(zé)任。

企業(yè)在新一輪的創(chuàng)業(yè)中同樣處于摸索之中，應(yīng)適用“法不禁止即可為”。企業(yè)家是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素重新組合的創(chuàng)新者，其作用在于創(chuàng)造性地破壞市場(chǎng)的均衡。動(dòng)態(tài)失衡是健康經(jīng)濟(jì)的“常態(tài)”，通過創(chuàng)造性地打破市場(chǎng)均衡，才能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的超越和發(fā)展。面對(duì)企業(yè)的冒險(xiǎn)與創(chuàng)新，制度設(shè)計(jì)者更應(yīng)該允許一定的容錯(cuò)成本。監(jiān)管者應(yīng)讓其存在一段時(shí)間，細(xì)為審視之后，再啟動(dòng)創(chuàng)設(shè)或修訂規(guī)則的程序。［7］

（三）法治化營商環(huán)境以實(shí)施商事法律規(guī)范為基本手段

就當(dāng)前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)來說，難點(diǎn)在于貫徹實(shí)施兼顧公平與效率的商事法律規(guī)范。從保障企業(yè)營業(yè)權(quán)利的目標(biāo)出發(fā)，在民事法律規(guī)范與商事法律規(guī)范存在沖突的情況下，應(yīng)優(yōu)先適用兼顧公平與效率的商事規(guī)范。

商人群體與普通公眾對(duì)于公平的認(rèn)知存在顯著差異?！霸诿癖姾蜕倘搜壑校降暮x不盡相同。在民眾眼中，公平具有很強(qiáng)的社會(huì)倫理；在商人眼中，公平更多地是經(jīng)濟(jì)公平。民眾的社會(huì)公平觀更多地表現(xiàn)為平均主義，商人的公平主要是機(jī)會(huì)平等和平等保護(hù)?！保?］17-20商人更重視機(jī)會(huì)公平，強(qiáng)調(diào)在機(jī)會(huì)面前人人平等，既然是自主選擇參與交易，就應(yīng)自行承擔(dān)交易的后果；既使交易結(jié)果嚴(yán)重不對(duì)等，也是商業(yè)本身的風(fēng)險(xiǎn)使然，應(yīng)該自己承擔(dān)。作為最具經(jīng)濟(jì)活力的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，營商環(huán)境建設(shè)應(yīng)貫徹實(shí)施強(qiáng)調(diào)客觀的、普遍的機(jī)會(huì)公平，而非以社會(huì)倫理為特征的結(jié)果公平。

法治化營商環(huán)境還須追求商事效率。對(duì)于競爭激烈、不進(jìn)則退的商事主體來說，時(shí)間就是金錢、效率就是生命。當(dāng)前，商事技術(shù)日新月異，而任何商事技術(shù)的發(fā)展都終將影響商事效率。各國的營商環(huán)境均頻繁地根據(jù)商事技術(shù)的發(fā)展而不斷地提升商事效率。任何區(qū)域的商事制度固守陳規(guī)，終將被國際化流動(dòng)的商事主體所放棄。法治化營商環(huán)境的建設(shè)，應(yīng)該對(duì)商事領(lǐng)域的新技術(shù)、新方式保持敏感，主動(dòng)、及時(shí)地修改、廢除陳規(guī)陋習(xí)，并創(chuàng)新地回應(yīng)新技術(shù)、新方式的效率需求。

從保障企業(yè)營業(yè)權(quán)利的目標(biāo)出發(fā)，商事法治應(yīng)稱為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的基本法律規(guī)范。商事法治兼顧“公平與效率”，民事法律更強(qiáng)調(diào)“公平”。眾所周知，市場(chǎng)有序的運(yùn)轉(zhuǎn)需要一整套的商事法律規(guī)則，如公司法、證券法、借貸法①民間借貸法應(yīng)實(shí)行利率市場(chǎng)化，由借貸雙方自行約束金額、利息、時(shí)間、償還方式等，但可適當(dāng)限制高利貸款。、合同法、票據(jù)法、破產(chǎn)法、保險(xiǎn)法等。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，采用兼顧公平與效率的商事規(guī)則能夠促成和方便交易，對(duì)于保障市場(chǎng)交易的效率不可或缺。何美歡曾呼吁：如果商法、金融法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法搞得不好，中國就只能繼續(xù)出售體力，這個(gè)優(yōu)勢(shì)現(xiàn)在已經(jīng)在消失中。［9］132-152

綜上可見，法治化營商環(huán)境建設(shè)以充分保護(hù)企業(yè)的營業(yè)權(quán)利為目標(biāo)，以厘清市場(chǎng)各類主體的法律責(zé)任為保障，以實(shí)施商事法律規(guī)范為基本手段，引領(lǐng)和保障自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展。所謂自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新，就是通過合理制度和規(guī)范程序來培育良好的營商環(huán)境。不懂國際市場(chǎng)規(guī)則、沒有效率的監(jiān)管機(jī)制、沒有權(quán)威的國際糾紛解決機(jī)制，不可能實(shí)現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)從“政策優(yōu)惠”到“制度創(chuàng)新”的營商環(huán)境轉(zhuǎn)換。下文將分別對(duì)這些問題進(jìn)行闡述。

二、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地方立法，護(hù)航地方自主改革

良法是善治的前提。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來，地方人大及其政府積極通過地方立法來護(hù)航地方自主改革，取得了顯著成績。梳理滬地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的地方立法歷程，比較滬粵津閩四地的立法特色，思考自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法方向，可以厘清華僑試驗(yàn)區(qū)的立法重點(diǎn)問題。

（一）滬地成功的地方立法實(shí)踐

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立近三年來，法治框架基本形成。①2013年《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》（以下簡稱滬《管理辦法》）、2014年《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（以下簡稱“滬《條例》”），以及其他上海市政府規(guī)章構(gòu)成了滬自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法律框架。

首先，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法建設(shè)過程中，不僅強(qiáng)調(diào)中央的頂層設(shè)計(jì)，而且注重發(fā)揮地方立法的先行先試。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法制建設(shè)經(jīng)歷了一條從《總體方案》到《管理辦法》，再到《條例》的立法三部曲歷程，以上海地方實(shí)踐的方式證明了改革決策與立法決策的協(xié)調(diào)同步。第一步，《總體方案》是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試總體性的規(guī)范性文件；第二步，以《總體方案》為依據(jù)，根據(jù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試的需要制定《管理規(guī)定》，細(xì)化各項(xiàng)配套措施；第三步，對(duì)《總體方案》《管理辦法》的核心內(nèi)容進(jìn)行概括、提煉，將政策性語言轉(zhuǎn)化為“法言法語”，由地方人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)《條例》，并對(duì)法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行立法監(jiān)督。這條三部曲的地方立法歷程已成為可復(fù)制、可推廣的地方立法經(jīng)驗(yàn)，被粵、津、閩復(fù)制。

其次，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法建設(shè)過程中，不僅強(qiáng)調(diào)人大立法的主導(dǎo)作用，也注重發(fā)揮政府在立法建設(shè)中的積極推動(dòng)作用。充分保障地方人大的立法主導(dǎo)作用體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是人大應(yīng)將立法重心放在規(guī)范政府行為、保護(hù)政府管理相對(duì)人的合法權(quán)益上，實(shí)現(xiàn)“維權(quán)型立法”；二是對(duì)于綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案，應(yīng)由人大組織起草；三是對(duì)于由政府起草的一般法律草案，人大應(yīng)在審議階段充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。如滬《條例》由市政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)起草，僅在初審階段，上海市人大常委會(huì)就對(duì)草案60條中的57條作了修改，修改率達(dá)到88%。［10］滬地立法，也注重發(fā)揮政府在立法建設(shè)中的積極推動(dòng)作用，政府是有權(quán)提出法律、法規(guī)案的法定主體。何況，在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，相當(dāng)多的法律、法規(guī)涉及政府相關(guān)部門的管理體制、執(zhí)法體制以及人事、資金等政府的法定職權(quán)。

再次，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法建設(shè)，仍需深化企業(yè)或行業(yè)組織的參與。作為首次重大的地方立法嘗試，以及立法時(shí)間倉促原因，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法建設(shè)主動(dòng)吸納了一定的商事主體的立法建議，但與深入調(diào)查、歸納市場(chǎng)主體的立法建議必然存在顯著差異，法律文本中對(duì)于商事主體的營業(yè)權(quán)益保護(hù)仍顯薄弱。

（二）滬粵津閩四地的立法特色

2015年4月，廣東、天津、福建再設(shè)3個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。其后，三地幾乎同時(shí)出臺(tái)《管理辦法》；2016年，三地又紛紛出臺(tái)《條例》?？傮w而言，粵津閩三地的立法都借鑒了滬地的成功經(jīng)驗(yàn)，亦總結(jié)了本地多年的立法經(jīng)驗(yàn)。

作為新一輪改革開放的“試驗(yàn)田”，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不僅具有開創(chuàng)性，而且體現(xiàn)了“包容與務(wù)實(shí)”的海派精神。滬《管理辦法》和《條例》均明確了以負(fù)面清單管理為核心的外商投資管理制度、以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)管制度、以資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標(biāo)的金融制度創(chuàng)新以及以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度。雖然滬地立法尚屬首次，但其條文簡約，立意清晰，基本厘清了政府簡政放權(quán)、建立國際化市場(chǎng)規(guī)則的制度規(guī)范，在三年不到的時(shí)間內(nèi)就使滬自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)初步具備國際化、市場(chǎng)化、法治化的營商環(huán)境。

粵、津、閩在復(fù)制上海制度創(chuàng)新成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域定位，總結(jié)了一些特色制度。粵地借鑒上海制度，定位于深化“粵港澳深度合作”和積極參與“一帶一路”建設(shè)，在金融創(chuàng)新、行政改革領(lǐng)域取得突破。如，作為國家金融創(chuàng)新園區(qū)的深圳前海金融創(chuàng)新制度，珠海橫琴“一島兩制”的行政管理體制創(chuàng)新。津地借鑒上海制度，面向京津冀發(fā)展傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)行業(yè)，如在以融資租賃為代表的金融創(chuàng)新問題上有突破。閩地借鑒上海制度，發(fā)展對(duì)臺(tái)經(jīng)濟(jì)，如福州片區(qū)力爭成為兩岸全面合作的示范區(qū)，平潭片區(qū)積極試點(diǎn)各項(xiàng)具體制度，如“臺(tái)車入閩”“閩車入臺(tái)”。在有滬地立法可鑒的前提下，三地立法創(chuàng)制，不僅需要改革魄力，更需要將改革勇氣精心設(shè)置具體制度和程序。

（三）地方立法為自主改革護(hù)航

可以說，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的地方立法實(shí)踐及其法律調(diào)整效果，解決了地方自主權(quán)有限與地方創(chuàng)新的艱巨任務(wù)的重大理論問題，以成功案例給予我們能夠建成法治化營商環(huán)境的制度自信。

對(duì)于現(xiàn)行法律和行政法規(guī)需要調(diào)整實(shí)施的事項(xiàng)，滬政府充分利用了《總體方案》賦予上海市政府就《總體方案》實(shí)施中的重大問題及時(shí)向國務(wù)院請(qǐng)示匯報(bào)的權(quán)力，其后，又充分利用了向2015年2月設(shè)立的國務(wù)院自貿(mào)區(qū)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度①2015年2月，《國務(wù)院關(guān)于同意建立國務(wù)院自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作部際聯(lián)系會(huì)議制度的批復(fù)》決定成立由商務(wù)部牽頭，中宣部、發(fā)改委、司法部、工商總局等30余個(gè)部門和單位組成“聯(lián)席會(huì)議”，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)工作。溝通協(xié)調(diào)的機(jī)會(huì)。滬政府在提出需要調(diào)整實(shí)施的合理建議方案的基礎(chǔ)上，主動(dòng)、積極向中央請(qǐng)示匯報(bào)，不是“等政策”，而是“要政策”，并且是合理地同地方人大一起“要”，最終以全國人大暫停實(shí)施阻礙地方自主改革的法律法規(guī)的方式來為地方改革保駕護(hù)航。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法能夠較好地反映企業(yè)和行業(yè)的合理訴求與合法權(quán)益。如前所述，滬地立法，能夠做到征求社會(huì)公眾、相關(guān)行業(yè)組織和企業(yè)的意見，甚至境外行業(yè)組織和企業(yè)等的意見，提出較為符合企業(yè)需求的需要調(diào)整實(shí)施的建議方案，一定程度上實(shí)現(xiàn)了地方立法來自于地方改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2015年，《立法法》修改②2015年《立法法》新增第36條第3款：法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，可以召開聽證會(huì)，聽取基層和有關(guān)群體代表、有關(guān)部門、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和有關(guān)專家等方面的意見。聽證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。，進(jìn)一步拓展了公眾參與立法途徑。在此基礎(chǔ)上，三地的《條例》制定進(jìn)一步保證了企業(yè)與行業(yè)組織的合理的訴求、合法的利益得到充分表達(dá)、充分體現(xiàn)。當(dāng)然，地方立法畢竟是剛剛起步，與稱為真正代表企業(yè)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的立法要求還存在顯著距離。

三、探索自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管改革，構(gòu)建高效監(jiān)管機(jī)制

善治是良法的延續(xù)。中國政府的強(qiáng)大職能既創(chuàng)造了發(fā)展的優(yōu)勢(shì)與效率，也構(gòu)造著市場(chǎng)成長的障礙，尤其是其不透明的復(fù)雜的審批制和部門權(quán)力分割，阻礙了外資企業(yè)在中國的順利發(fā)展，很大程度上背離了國際規(guī)范。［11］17-18建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法治化營商環(huán)境，須更好地發(fā)揮政府的經(jīng)濟(jì)治理能力與水平。

（一）滬地組織改革成效斐然，中央機(jī)構(gòu)改革明顯滯后

近三年時(shí)間，滬地行政組織機(jī)構(gòu)改革成效斐然。2015年4月，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)與浦東新區(qū)政府合署辦公，浦東承擔(dān)主體責(zé)任，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開始實(shí)行上海市、浦東區(qū)二級(jí)管理體制。與滬自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的二級(jí)管理體制相比，粵、津、閩的三級(jí)管理機(jī)構(gòu)明顯缺乏效能。粵地實(shí)行工作領(lǐng)導(dǎo)小組、省級(jí)自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及各片區(qū)管理機(jī)構(gòu)三級(jí)管理機(jī)構(gòu)；津地實(shí)行工作領(lǐng)導(dǎo)小組、自貿(mào)區(qū)管委會(huì)及三大片區(qū)辦事處三級(jí)管理機(jī)構(gòu)，管委會(huì)的主要職能是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，三大片區(qū)辦事處具體實(shí)施制度；閩地實(shí)行工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室、三大片區(qū)原有管理機(jī)構(gòu)以及各片區(qū)下的辦事處三層機(jī)構(gòu)。可見，在簡政高效的行政管理體制改革的背景下，粵、津、閩應(yīng)借鑒滬市二級(jí)高效的管理機(jī)構(gòu)，在理順自貿(mào)區(qū)管委會(huì)與原有片區(qū)管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上整合基層地方管理機(jī)構(gòu)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能向管委會(huì)集中，避免制度推進(jìn)的“碎片化”與低效能。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的機(jī)構(gòu)改革，地方已經(jīng)開始行動(dòng)，中央機(jī)構(gòu)層面明顯滯后。實(shí)際上，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的深化改革，如負(fù)面清單縮減、利率市場(chǎng)化、離岸銀行業(yè)務(wù)等金融改革，不可能僅由四地地方推動(dòng)就能實(shí)現(xiàn)，都須相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)來具體落實(shí)。如利率市場(chǎng)化是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容，推行利率市場(chǎng)化制度，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)就抬出了“銀行業(yè)的公共性和系統(tǒng)性問題”。實(shí)際上，只要建立破產(chǎn)處置制度和存款保險(xiǎn)制度，問題就能得到解決。但其他國家均已成熟的制度，我國金融機(jī)構(gòu)就是遲遲不予推進(jìn)。應(yīng)該說，四地的地方機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始行動(dòng)，主動(dòng)履行自身職責(zé)，但某些中央機(jī)構(gòu)，還是駐足不前。

（二）探索行政監(jiān)管改革，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型

可以說，“負(fù)面清單+權(quán)力清單+責(zé)任清單”標(biāo)準(zhǔn)是法治政府的國際標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)限制了政府行為，也明確了政府改革的方向：有限政府、有為政府、有責(zé)政府。

第一，建設(shè)“有限政府”。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的營商環(huán)境建設(shè)，重要內(nèi)容之一就是建設(shè)有限政府，進(jìn)行政府負(fù)面清單的改革，實(shí)現(xiàn)“無清單則無權(quán)力”。實(shí)際上，“觸動(dòng)利益比觸動(dòng)靈魂更難”，只有黨政主要負(fù)責(zé)人真正予以重視，才可能加快推動(dòng)利益阻礙。有限政府建設(shè)的成敗，首先取決于“關(guān)鍵的減少數(shù)”，“老大難，老大重視就不難”［12］3-9；其次取決于內(nèi)部、外部的有效監(jiān)督，內(nèi)部行政系統(tǒng)將法治作為評(píng)價(jià)指標(biāo)來考核黨政官員的績效，外部通過獨(dú)立第三方來衡量地方政府的法治環(huán)境。相對(duì)于政府部門的內(nèi)部自評(píng)，第三方評(píng)估具有客觀性、中立性等明顯優(yōu)勢(shì)。

第二，建設(shè)“有為政府”。在負(fù)面清單管理模式下，對(duì)有為政府提出了更高的要求：對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管理能力的要求不是減少或弱化，而是提高與強(qiáng)化。安全高效是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)體制設(shè)計(jì)的基本要求。實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的安全高效，必須提高和強(qiáng)化政府市場(chǎng)事中事后的監(jiān)管能力：一方面要完善部門間的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先推出行業(yè)“黑名單”制度，完善嚴(yán)重違法企業(yè)“黑名單”的觸發(fā)機(jī)制；另一方面要形成政府各部門的合作與協(xié)同，有效實(shí)施“一處失信、處處受限”的社會(huì)懲戒聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

第三，建設(shè)“有責(zé)政府”。監(jiān)管權(quán)力必須與問責(zé)制度如影隨形。一方面，監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部必須構(gòu)建有效的問責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我約束；另一方面，監(jiān)管系統(tǒng)外部的再監(jiān)管體系亟待完善。強(qiáng)化外部對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約是當(dāng)務(wù)之急。盡管社會(huì)爭議不斷，筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度有助于“守法型政府”“責(zé)任型政府”建設(shè)。

（三）構(gòu)建多元治理機(jī)制，培育行業(yè)自律能力

在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)簡單的時(shí)代，一元治理尚能應(yīng)付。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜化，政府“獨(dú)木難支”，治理必須成為多方參與的公共事務(wù)。

首先，應(yīng)激勵(lì)企業(yè)自律。過去，企業(yè)的年檢由工商部門負(fù)責(zé)，現(xiàn)在企業(yè)實(shí)行自檢。如，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)行“表彰勞動(dòng)關(guān)系和諧示范企業(yè)”①制度，經(jīng)企業(yè)申報(bào)、自查整改、檢查驗(yàn)收、綜合評(píng)分、征詢核查、審核評(píng)定、社會(huì)公示等相關(guān)程序流程，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)勞動(dòng)關(guān)系和諧企業(yè)，給予通報(bào)表彰，有效激勵(lì)企業(yè)自律。

其次，應(yīng)積極引導(dǎo)和培育行業(yè)自律。通過購買服務(wù)等方式，支持行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等參與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等制定行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)公約，加強(qiáng)行業(yè)自律和社會(huì)自律。如廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)支持全國性、區(qū)域性行業(yè)協(xié)會(huì)入駐，在規(guī)模較大、行業(yè)交叉及新興市場(chǎng)中試行“一業(yè)多會(huì)、適度競爭”的機(jī)制。

最后，還應(yīng)保障有效的公眾參與渠道，實(shí)行社會(huì)有效監(jiān)督。政府習(xí)慣了被動(dòng)反應(yīng)，而不是主動(dòng)向公眾公布政策內(nèi)容和目的，以保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)。應(yīng)將涉及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的所有咨詢、意見征集工作等都集中公布，讓公眾方便地了解自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)信息，讓公眾便利地參與制度建設(shè)、參與社會(huì)監(jiān)督，讓公眾的意見及建議得到及時(shí)地反饋。

不容否認(rèn)的是，四大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在全國推進(jìn)的行政審批制度、加快政府職能轉(zhuǎn)變改革中發(fā)揮了積極的引領(lǐng)作用②普華永道會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行一年的評(píng)估結(jié)果為：對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的投資、貿(mào)易、金融和政府職能轉(zhuǎn)變等四大制度創(chuàng)新，以及法制保障方面的措施，企業(yè)的綜合滿意度在80%以上。。但是，不論是廣東、天津、福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，還是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，還遠(yuǎn)未形成與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)、與國際通行規(guī)則相銜接的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管機(jī)制，改革才剛剛開始。

四、構(gòu)建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)多元商事糾紛解決機(jī)制

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)商事糾紛具有顯著的專業(yè)性與涉外性。在某種程度上而言，是否能夠公正、便捷地進(jìn)行爭端調(diào)處，事關(guān)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的前途和命運(yùn)。［13］124-129

（一）完善與仲裁、司法結(jié)合的商事調(diào)解制度

商事調(diào)解以當(dāng)事人自愿為前提，強(qiáng)調(diào)盡可能減少對(duì)抗，以多方共贏的結(jié)果來解決爭議。商事調(diào)解制度的優(yōu)勢(shì)在于充分利用專家、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)甚至專業(yè)機(jī)構(gòu)的調(diào)解功能，兼具德法大陸法系和英美普通法系的智慧，融程序正義的合法性與實(shí)質(zhì)正義的正當(dāng)性于一體，具有追求“互利共贏”的制度優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，與仲裁、司法相結(jié)合“商事調(diào)解”，使執(zhí)行效力“柔弱”的商事調(diào)解又具有了仲裁、司法的“牙齒”，正成為解決商事爭議的“新寵”。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，應(yīng)在粵港澳商事調(diào)解聯(lián)盟、“涉港商事案件中立第三方裁決機(jī)制”等實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展、完善。

粵港澳商事調(diào)解聯(lián)盟①目前成員包括粵港澳三地14家主流商事調(diào)解機(jī)構(gòu)：深圳國際仲裁院調(diào)解中心、深圳證券期貨業(yè)糾紛調(diào)解中心、中國對(duì)外貿(mào)易中心（廣交會(huì)投訴站）、廣東省民營企業(yè)投訴中心、深圳外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)商事調(diào)解委員會(huì)、深圳市總商會(huì)調(diào)解仲裁中心、香港中國企業(yè)協(xié)會(huì)商事調(diào)解委員會(huì)、香港聯(lián)合調(diào)解專線辦事處、香港國際仲裁中心香港調(diào)解會(huì)、香港仲裁司學(xué)會(huì)、香港測(cè)量師學(xué)會(huì)、香港和解中心、英國特許仲裁學(xué)會(huì)東亞分會(huì)和澳門世界貿(mào)易中心仲裁中心。較好地實(shí)現(xiàn)了“商事調(diào)解”與仲裁相結(jié)合。該調(diào)解聯(lián)盟的顯著優(yōu)勢(shì)在于：一是通過“調(diào)解+仲裁”機(jī)制，當(dāng)事人既節(jié)約了時(shí)間，又節(jié)約了費(fèi)用②減收仲裁費(fèi)用的50%－75%。；二是包括香港在內(nèi)的律師、調(diào)解員、仲裁員等境內(nèi)外專業(yè)人士，均可以方便地參與其中，充分發(fā)揮各自的專業(yè)技能；三是調(diào)解成功后，當(dāng)事人可申請(qǐng)深圳國際仲裁院依據(jù)和解協(xié)議作出仲裁裁決，使調(diào)解結(jié)果具有與仲裁裁決同樣的執(zhí)行力。

前海法院建立了“涉港商事案件中立第三方裁決機(jī)制”，實(shí)現(xiàn)了“商事調(diào)解”與司法的結(jié)合。當(dāng)事人因涉港糾紛訴至法院后，法院可建議當(dāng)事人選擇中立第三方裁決?！爸辛⒌牡谌健庇上愀弁诵莘ü佟⑾愀鄹咝７▽W(xué)教授等法律專家擔(dān)任，裁決意見依據(jù)香港法律出具。裁決結(jié)束后，中立第三方可引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議。未達(dá)成和解協(xié)議的，當(dāng)事人可以繼續(xù)訴訟程序，承辦法官在判決中將對(duì)中立第三方的裁決根據(jù)法律進(jìn)行說理并進(jìn)行相應(yīng)取舍。

（二）支持和維護(hù)商事仲裁制度健康發(fā)展

與司法相比，仲裁對(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)商事糾紛的解決具有兩個(gè)顯著的制度優(yōu)勢(shì)：一是國際化、專業(yè)化的仲裁員不僅有助于減少當(dāng)事方在語言上的障礙，還因尊重不同地方的法律和商事交易慣例而使裁決更為公平；二是最大限度地尊重當(dāng)事方的意思自治，充分尊重當(dāng)事方的理性選擇。如合并仲裁、案外人加入仲裁、友好仲裁等具體問題，只要獲得了當(dāng)事人的書面同意并且不違反法律的相關(guān)規(guī)定，仲裁就予以尊重。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)構(gòu)建了由仲裁機(jī)構(gòu)、仲裁規(guī)則、司法審查意見于一體的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)仲裁機(jī)制。上海國際仲裁中心，追求“獨(dú)立、公正、專業(yè)、高效”的仲裁理念，現(xiàn)有仲裁員696名，來自于54個(gè)國家和地區(qū)，其中外籍仲裁員及港澳臺(tái)地區(qū)仲裁員為255名，占36.6%。［14］2013年10月，上海國際仲裁中心設(shè)立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)仲裁院。2014年4月，《中國（上海）自由貿(mào)易仲裁規(guī)則》③現(xiàn)已修改為2015年版。實(shí)施。該仲裁規(guī)則不僅僅適用于“涉自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”案件，只要當(dāng)事人有適用的需求，無論案件的性質(zhì)如何，當(dāng)事人都可以約定適用。2014年5月，與《自貿(mào)區(qū)仲裁規(guī)則》配套的《對(duì)適用〈中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)仲裁規(guī)則〉仲裁案件司法審查工作的若干意見》發(fā)布，以司法創(chuàng)新保障仲裁創(chuàng)新。

各地仲裁機(jī)構(gòu)審時(shí)度勢(shì)，進(jìn)行合作，較好地抓住了此次仲裁發(fā)展的良好機(jī)遇。2015年4月，“中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)仲裁合作聯(lián)盟”成立，聯(lián)盟由深圳國際仲裁院、上海國際仲裁中心、天津仲裁委員會(huì)、珠海仲裁委員會(huì)、福州仲裁委員會(huì)、南沙國際仲裁中心共同發(fā)起，力圖通過加強(qiáng)仲裁聯(lián)盟成員和仲裁員之間的合作與交流，共同提高自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)仲裁的專業(yè)化、國際化水平。仲裁聯(lián)盟具有開放性，將來我國再增設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，可相應(yīng)增加仲裁機(jī)構(gòu)。經(jīng)聯(lián)盟邀請(qǐng)，其它沿海開放城市的仲裁機(jī)構(gòu)也可成為特邀成員。

（三）加快建立權(quán)威的司法保障制度

司法是權(quán)利救濟(jì)的最終途徑，也是社會(huì)公平正義的最后一道防線。獨(dú)立的司法體制對(duì)于國際經(jīng)貿(mào)中心建設(shè)具有重要意義。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的司法改革之路應(yīng)當(dāng)從迪拜的例子中汲取經(jīng)驗(yàn)：最初，迪拜適用伊斯蘭法律，發(fā)現(xiàn)不利于金融發(fā)展；于是，迪拜成立了專門的金融法院，聘用普通法法官和律師，適用普通法法律，獲得了較好的司法效果。

2013年11月，上海浦東法院開設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法庭，受理和審理與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)聯(lián)的民商事案件。同時(shí)，浦東新區(qū)法院還對(duì)涉自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)刑事、行政和勞動(dòng)爭議案件實(shí)行專項(xiàng)審判。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法庭積累了許多值得推廣的經(jīng)驗(yàn)：一是培育了一批精通國內(nèi)外法律、熟悉國際慣例和貿(mào)易規(guī)則的專家型、復(fù)合型法官，能夠?qū)ι孀再Q(mào)區(qū)貿(mào)易、投資、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等民商事案件進(jìn)行專業(yè)化審判；二是通過總結(jié)訴訟實(shí)踐、借鑒境外經(jīng)驗(yàn)，完善了司法裁判與非訴糾紛解決機(jī)制的有效對(duì)接，如司法與商事調(diào)解、知識(shí)產(chǎn)權(quán)調(diào)解、行政調(diào)處、行業(yè)調(diào)解、商事仲裁等的對(duì)接機(jī)制；三是深化司法公開，及時(shí)發(fā)布涉自貿(mào)區(qū)的審判信息及典型案例，營造自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)公正、公開、透明的良好法治氛圍；四是通過發(fā)布法庭意見助力行政改革。如對(duì)于審判實(shí)踐存在的因“地址不準(zhǔn)確”而導(dǎo)致“裁判文書無法送達(dá)”問題，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法庭建議：［15］區(qū)內(nèi)注冊(cè)區(qū)外經(jīng)營的企業(yè)注冊(cè)登記時(shí)備案披露主要營業(yè)地、主要辦事機(jī)構(gòu)所在地及經(jīng)營場(chǎng)地等，并確認(rèn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、司法部門法律文書的送達(dá)地址，發(fā)生變動(dòng)及時(shí)主動(dòng)報(bào)備并在信息平臺(tái)上公示。如因披露地址不準(zhǔn)確造成文書的送達(dá)不能，則應(yīng)載入“黑名單”，承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。

改革開放以來，我國商事糾紛解決機(jī)制還沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的保障市場(chǎng)主體營業(yè)權(quán)利的作用。借助自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革，糾紛解決制度創(chuàng)新獲得了前所未有的機(jī)遇。建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法治化營商環(huán)境，需要專業(yè)化、國際化、開放化的商事糾紛解決制度護(hù)航。

五、華僑試驗(yàn)區(qū)的法治營商環(huán)境建設(shè)

華僑試驗(yàn)區(qū)建設(shè)讓汕頭又迎來了一次發(fā)展機(jī)遇。對(duì)汕頭來說，華僑試驗(yàn)區(qū)的法治推進(jìn)是一個(gè)脫胎換骨的過程。張應(yīng)龍副教授較為務(wù)實(shí)地指出：在現(xiàn)代化建設(shè)過程中，中國出現(xiàn)過一些負(fù)面現(xiàn)象，汕頭更有過沉痛教訓(xùn)。華僑試驗(yàn)區(qū)未來建設(shè)能否取得成功，很大程度上取決于能否建立一個(gè)符合國際慣例的法治營商環(huán)境，以保障有公信力的商業(yè)信譽(yù)。［16］16-17建設(shè)保障企業(yè)的營業(yè)權(quán)利的法治化營商環(huán)境，汕頭已在路上。

（一）科學(xué)、可操作性的地方立法是基礎(chǔ)

華僑試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來，汕頭市人大常委會(huì)加快地方立法，將制定華僑試驗(yàn)區(qū)條例列入2015年度立法計(jì)劃。為學(xué)習(xí)借鑒其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，汕頭立法考察組專赴上海市、天津市學(xué)習(xí)。地方立法，應(yīng)增強(qiáng)法律法規(guī)的科學(xué)性、針對(duì)性，以更好地保障法律的正確實(shí)施。

地方立法須強(qiáng)調(diào)科學(xué)性。近年來，汕頭市人大立法取得了顯著成果，如汕頭特區(qū)開創(chuàng)了行政復(fù)議條例、預(yù)防腐敗條例、汕頭市行政程序規(guī)定的地方立法先河。當(dāng)前，汕頭市人大助力華僑試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)，應(yīng)注意兩個(gè)問題：一是應(yīng)護(hù)航市場(chǎng)的創(chuàng)新能力，著力于培育有利于創(chuàng)新發(fā)展的產(chǎn)權(quán)制度、投融資體制、交易秩序、分配制度、人才引進(jìn)使用培養(yǎng)機(jī)制和促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制；二是應(yīng)推動(dòng)開放與合作，健全與國際貿(mào)易投資規(guī)則相適應(yīng)的并有利于合作共贏的涉外法律法規(guī)制度，營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境。

地方立法還須強(qiáng)調(diào)針對(duì)性。對(duì)于已被固化的上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法經(jīng)驗(yàn)，汕頭應(yīng)在認(rèn)真學(xué)習(xí)、借鑒的基礎(chǔ)上，務(wù)實(shí)地制定可操作性條款。如對(duì)于《國務(wù)院關(guān)于推廣中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》的內(nèi)容，汕頭沒必要浪費(fèi)立法資源制定原則性規(guī)定，應(yīng)針對(duì)汕頭區(qū)域特色制定可操作性規(guī)則和可實(shí)施性程序條款，確保以負(fù)面清單管理為核心的外商投資管理制度、以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)管制度、以資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標(biāo)的金融創(chuàng)新制度、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度的具體實(shí)施。

（二）法治政府、有為政府建設(shè)是關(guān)鍵

與省內(nèi)一線城市相比，汕頭的法治政府水平差距明顯。依據(jù)中國政法大學(xué)發(fā)布的《中國法治政府評(píng)估報(bào)告（2015）》排名，汕頭政府的法治水平在全國納入評(píng)估的100個(gè)城市中處于第43位，分?jǐn)?shù)在及格線以上；在廣東省納入排名的9個(gè)城市中①廣東省9個(gè)城市的排名次序：深圳、廣州、東莞、珠海、佛山、汕頭、揭陽、湛江、茂名。汕頭位居廣東省第6。，位居第6。當(dāng)然，相比于去年發(fā)布的《中國法治政府評(píng)估報(bào)告（2014）》的排名“位列100個(gè)城市中的第48、位列廣東省7個(gè)參與排名的城市②廣東省7個(gè)城市的排名次序：廣州、深圳、汕頭、東莞、茂名、湛江、揭陽。汕頭位居廣東省第3。第3、分?jǐn)?shù)在及格線以下”，汕頭已有顯著進(jìn)步。

根據(jù)《汕頭市法治政府建設(shè)“十三五”規(guī)劃（2016—2020年）》目標(biāo)，汕頭市力爭在2018年基本建成法治政府，2020年依法行政和法治政府建設(shè)水平處于全省前列。過去五年，汕頭法治政府建設(shè)，有所成效，如在國家還沒有出臺(tái)行政決策程序條例的情況下，汕頭就是為數(shù)不多的幾個(gè)制定行政決策程序規(guī)章的城市之一。①其他有廣州、西安等，汕頭規(guī)章為《汕頭市人民政府重大行政決策量化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（2014年）。但距離“十三五”規(guī)劃目標(biāo)來說，汕頭市法治政府建設(shè)任務(wù)相當(dāng)艱巨。

實(shí)現(xiàn)汕頭市法治政府建設(shè)任務(wù)，就要做到：一是應(yīng)持續(xù)推進(jìn)汕頭政府的職能轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)；二是應(yīng)抓緊清理行政管理事項(xiàng)，一律取消不符合法律規(guī)定的管理、收費(fèi)、罰款項(xiàng)目。如2016年7月1日，汕頭市公安局與司法局聯(lián)合下發(fā)《停止執(zhí)行<關(guān)于保障律師偵查階段執(zhí)業(yè)活動(dòng)試行辦法>的通知》，廢除限制、阻擾律師會(huì)見的地方“土”政策，已顯示出汕頭法治政府建設(shè)的決心；三是借鑒上海、廣州、深圳、珠海等地行政改革經(jīng)驗(yàn)，推行跨部門綜合執(zhí)法，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止行政亂作為與不作為。

汕頭市政府及華僑試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)還應(yīng)加快建設(shè)有為政府，真正為市場(chǎng)主體辦實(shí)事。如曾引起社會(huì)廣泛關(guān)注的李嘉誠內(nèi)地撤資行為，某作者發(fā)表署名文章《別讓李嘉誠跑了》，認(rèn)為“地產(chǎn)的財(cái)富，并非完全來自徹底的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。恐怕不宜想走就走”。作者言論自由，但文中對(duì)于李先生不承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的指控顯然與事實(shí)嚴(yán)重不符。對(duì)于作者文中沒有講明的事實(shí)，如李嘉誠“參與興建汕頭大學(xué)、汕頭大學(xué)附屬醫(yī)院、潮州的安居工程”等具體工作，作為李嘉誠主要受益者之一的汕頭，由政府出面客觀地說明事實(shí)，對(duì)于裹挾入輿論漩渦的商人來說無疑是雪中送炭。何況，汕頭還在籌建潮商的“精神家園”。

（三）商事糾紛解決機(jī)制建設(shè)是保障

建立健全專業(yè)、便利化、權(quán)威的仲裁機(jī)制以及司法機(jī)制是華僑試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)不可或缺的環(huán)節(jié)。汕頭仲裁制度建設(shè)與國際化仲裁標(biāo)準(zhǔn)的要求相去甚遠(yuǎn)，司法制度建設(shè)具有較好的基礎(chǔ)，但推進(jìn)速度亟待加強(qiáng)。

汕頭仲裁委與司法機(jī)構(gòu)應(yīng)抓緊時(shí)間，學(xué)習(xí)上海、深圳等地的跨境仲裁改革經(jīng)驗(yàn)，加快申請(qǐng)成為中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)仲裁合作聯(lián)盟特邀成員，以為提升汕頭仲裁委員會(huì)的跨境商事糾紛解決能力做準(zhǔn)備。

多年來，汕頭中院大力推進(jìn)司法公開，成績突出，連續(xù)6年在廣東全省中級(jí)人民法院綜合考核中被評(píng)為先進(jìn)單位。2014年11月，汕頭中院成為廣東省司法改革4個(gè)首批試點(diǎn)市之一。②其他3個(gè)為深圳、佛山、汕頭、茂名。應(yīng)該說，在護(hù)航汕頭華僑試驗(yàn)區(qū)建設(shè)問題上，應(yīng)充分發(fā)揮汕頭中院的資源優(yōu)勢(shì)，并借鑒其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法院的經(jīng)驗(yàn)，在將來的法官的選任上強(qiáng)調(diào)國際化的專業(yè)背景，探索華僑陪審員以合議庭的形式直接參與案件審理。

（四）公眾的支持與參與不可或缺

當(dāng)然，汕頭的法治建設(shè)也離不開汕頭的公眾，包括公職人員，商事主體及普通公眾。汕頭公職人員尤其要帶頭遵紀(jì)守法、捍衛(wèi)法律的尊嚴(yán)；失信制裁、守信激勵(lì)的市場(chǎng)機(jī)制能夠充分指引商事主體的營業(yè)行為；完善的社會(huì)信用體系能夠激發(fā)普通公眾的守法意識(shí)。

小結(jié)

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)進(jìn)行的是高度組織化、高度流動(dòng)性的跨國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，與之相匹配的必須良好法治化營商環(huán)境。奉法者強(qiáng)，重規(guī)矩，講法治，方可激發(fā)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活力?？梢哉f，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)就是將制度宜居作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的科學(xué)立法到有效監(jiān)管，再到商事糾紛的公正解決，無不需要行政主體、商事主體以及公民個(gè)體正視過去改革中存在的制度供給不足問題，以刮骨療傷的態(tài)度構(gòu)建適合先進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展的法治化營商環(huán)境，這需要時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)，更需要勇氣和智慧。

［1］索有為．汕頭華僑試驗(yàn)區(qū)享有廣東自貿(mào)區(qū)相同的省級(jí)管理權(quán)限［EB/OL］．［2016-5-25］http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2015-04-30/content_13632823.html.

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［16］陳健，翁夏．頂層設(shè)計(jì)扭住“僑”這個(gè)核心——暨南大學(xué)華僑華人研究院副院長張應(yīng)龍教授談華僑試驗(yàn)區(qū)建設(shè)區(qū)的共性分析、戰(zhàn)略定位和政策建［J］．潮商．2015（10）．

［責(zé)任編輯：卓影］

On the PFTZ's Business Legal Environment: A Case of the Legal Construction of OCPZ

LU Xiao-xia
（1.East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042；
2.Shantou Polytenic，Shantou Guangdong，515040）

Legal business environment can lead and ensure the development of PFTZ with the goal of fully protecting the rights of enterprises in the zone，by the measure of clarifying legal liability of the market subjects，by the way of implementing of commercial specifications.To establish a standard of the PFTZ's legal business environment，we need to compare the four PFTZs'different legislation，supervision and DSB of Sanghai，Guangdong，Tianjin and Fujian to clarify the important issues of the legal construction of OCPZ，which can be not only important for the legal construction of OCPZ，but also helpful for the construction of an economy of legal operation．

Pilot Free Trade Zone（PFTZ）；Overseas Chinese Pilot Zone（OCPZ）；rule-of-law economy

D 927

A

1672-402X（2016）10-0117-10

2016-7-04

汕頭市2015年社科聯(lián)項(xiàng)目“華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)初期建設(shè)制度創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目主持人：路驍霞；項(xiàng)目編號(hào)：201505）研究成果之一；汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”2015－2017年建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目“汕頭華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)持續(xù)改革創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目主持人：路驍霞；項(xiàng)目編號(hào)：STP-ZZ-009）研究成果之一。

路曉霞（1975-），女，河北保定人，華東政法大學(xué)2015級(jí)博士研究生；汕頭市職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師。研究方向：經(jīng)濟(jì)法，法律史。