中國遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行的特點(diǎn)分析*

張仕華（廣州廣播電視大學(xué)，廣東廣州510091）

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中國遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行的特點(diǎn)分析*

張仕華
（廣州廣播電視大學(xué)，廣東廣州510091）

摘要：教育質(zhì)量政策是政府保障教育質(zhì)量的一種重要工具，其根本目的在于解決教育質(zhì)量問題。文章從政策執(zhí)行的角度試述中國遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行的重要性，重點(diǎn)分析了中國遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行的特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：中國遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量；政策執(zhí)行；特點(diǎn)分析

Abstract:Education quality policy is one of the important tools for government to guarantee the quality of education，and its fundamental purpose is to solve the problem of the quality of education.From the perspective of policy implementation，the paper describes the importance of the implementation of China's distance higher educationquality policy，and analyses its characteristics.

Keywords:the quality of distance higher education in china；policy implementation；characteristics analysis

遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行由遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行者、遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行對象三因素組成。遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行者包括遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行的行政機(jī)構(gòu)、遠(yuǎn)程高等教育機(jī)構(gòu)及其管理人員和政策對象。行政機(jī)構(gòu)指的是從國務(wù)院、教育部，到省、市、縣（區(qū)）的教育行政部門；遠(yuǎn)程高等教育機(jī)構(gòu)及其管理人員指的是67所實(shí)施遠(yuǎn)程高等教育的普通高校（網(wǎng)絡(luò)學(xué)院）及其管理者和中央電大、各省級(jí)電大及其管理者；政策對象是遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行的目標(biāo)群體，主要包括遠(yuǎn)程高等教育的教師、學(xué)生以及遠(yuǎn)程高等教育利益相關(guān)集團(tuán)（普通高校的校外教學(xué)點(diǎn)、電大的分校、工作站及其提供遠(yuǎn)程高等教育服務(wù)的其他贏利機(jī)構(gòu)）。

遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行依賴于遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行者的活動(dòng)，遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行者是教育政策執(zhí)行的決定因素；遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行活動(dòng)是在一定的遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量機(jī)構(gòu)內(nèi)部完成的，遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量機(jī)構(gòu)是遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行的載體；遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行活動(dòng)要受相關(guān)制度的影響，遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行活動(dòng)的完成及高效依賴于制度的保障作用?；谝陨戏治?，文章認(rèn)為中國遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量保障政策的執(zhí)行有以下特點(diǎn)。

一、權(quán)威強(qiáng)制方式

一定的權(quán)威是公共政策執(zhí)行中不可或缺的政策資源，政府失去了應(yīng)有的權(quán)威，便難以保證公共政策在目標(biāo)群體中得以順利實(shí)施。權(quán)威強(qiáng)制的最大特征是“強(qiáng)制”，即領(lǐng)導(dǎo)者或公共政策制定者與執(zhí)行者以強(qiáng)制的手段進(jìn)行政策制定與政策執(zhí)行，通過強(qiáng)制性權(quán)力改革人們的行為模式，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)公共政策預(yù)期效果的目標(biāo)。

在權(quán)威強(qiáng)制模式中，公共政策的執(zhí)行完全依靠自上而下的強(qiáng)制性權(quán)力，憑借強(qiáng)大的權(quán)力與權(quán)威打破政策執(zhí)行的抵制力量。政策執(zhí)行者依賴的是權(quán)力與權(quán)威。

權(quán)力，按照馬克思·韋伯的經(jīng)典定義，是一個(gè)人或若干個(gè)人在社會(huì)生活中即使遭遇到參與活動(dòng)的其他人的抵制，仍能有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)他們自己意愿的能力。該定義的核心要義在于權(quán)力中的壓迫性與反抗性以及權(quán)力者個(gè)人意愿對他人行為的影響性。也有學(xué)者持相近的觀點(diǎn)，認(rèn)為權(quán)力就是個(gè)體促使他人執(zhí)行其個(gè)人指示和命令的能力。

權(quán)威，根據(jù)L·斯坦的定義，是“對他人判斷未經(jīng)檢驗(yàn)的接受”，大衛(wèi)·伊斯頓認(rèn)為：“經(jīng)常被人服從就是權(quán)威?！倍鞲袼乖凇墩摍?quán)威》一文中寫到：“權(quán)威，是指把別人的意志強(qiáng)加于我們；另一方面，權(quán)威又是以服從為前提的”。權(quán)威的產(chǎn)生還與合法性有關(guān)，或者說合法的權(quán)力就是權(quán)威。馬克思·韋伯將權(quán)威定義為“來自某個(gè)確定源泉的某些命令（或所在命令）被某個(gè)確定的人們服從的概率”。

因此，權(quán)力具有強(qiáng)制力；權(quán)威則不依靠強(qiáng)制力，它是人們在一定領(lǐng)域內(nèi)的自發(fā)服從，并具有正當(dāng)性。在公共政策執(zhí)行的權(quán)威強(qiáng)制模式中，政策的執(zhí)行通過強(qiáng)制性的法律、規(guī)則等權(quán)力和執(zhí)行者個(gè)人的專業(yè)、魅力等權(quán)威來實(shí)施。［2］

在遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量保障政策執(zhí)行中，不管是人才質(zhì)量政策的德、智、體方面的政策（如：《關(guān)于廣播電視大學(xué)招收參加普通高考高中畢業(yè)生的通知》）、學(xué)歷和學(xué)位方面的政策（如：《廣播電視大學(xué)專升本教育試點(diǎn)方案》、課程方面政策（如：《高校網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)生部分公共課實(shí)行全國統(tǒng)一考試的通知》）；還是工作質(zhì)量政策的教學(xué)方面的政策（如：《教育部關(guān)于加強(qiáng)高校網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院管理提高教學(xué)質(zhì)量的若干意見》）、科研方面的政策（如：《關(guān)于開展“中央廣播電視大學(xué)人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點(diǎn)”項(xiàng)目研究工作的通知》）、管理方面的政策（如：《關(guān)于加強(qiáng)現(xiàn)代遠(yuǎn)程高等教育招生工作管理的緊急通知》、《關(guān)于規(guī)范現(xiàn)有現(xiàn)代遠(yuǎn)程高等教育校外學(xué)習(xí)中心（點(diǎn)）管理工作的通知》）。基本上都是按照從教育部、到省（市、自治區(qū)）教育廳（局）、再到高校這樣一種路徑來推進(jìn)，依靠的是行政權(quán)力和權(quán)威。這種執(zhí)行方式的“強(qiáng)制性”十分明顯。

二、宣傳動(dòng)員方式

公共政策的執(zhí)行離不開對政策信息的宣布與傳播，從某種意義上講，政策的有效執(zhí)行是以政策目標(biāo)群體對所推行政策的認(rèn)同和接受主前提的。在政策的執(zhí)行過程中，執(zhí)行者可以通過多種形式的政策宣傳動(dòng)員從盡可能大的范圍使廣大的政策目標(biāo)群體充分認(rèn)識(shí)所推行的政策與他們切身利益之間的緊密關(guān)系，認(rèn)同并自覺自愿地接受政策，從而為政策的有效執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。

政策方案并不能被政策目標(biāo)群體自發(fā)地接受，更不能被自動(dòng)地執(zhí)行；公共政策執(zhí)行是政策方案被付諸實(shí)施的一個(gè)實(shí)踐過程，要使這個(gè)過程實(shí)施順利，首先要讓政策目標(biāo)群體對政策有所了解。只有了解了政策，才能接受和服從政策目標(biāo)，從而能協(xié)助政策的執(zhí)行。因此，當(dāng)為了尋求公眾的理解支持，保證政策的有效實(shí)施，政府必須處理好政策宣傳這一重要環(huán)節(jié)，從一定程度上講，政策的執(zhí)行過程是一個(gè)政策宣傳動(dòng)員的過程。［3］

遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量保障政策在執(zhí)行前反復(fù)細(xì)致地宣傳解釋是非常必要的，特別是當(dāng)質(zhì)量保障政策涉及到限制各相關(guān)方利益時(shí)，這種宣傳解釋就更顯重要，否則在實(shí)施中就會(huì)出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的不利于政策執(zhí)行的情形。如在執(zhí)行《關(guān)于試點(diǎn)高校網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)生部分公共課實(shí)行全國統(tǒng)一考試的通知》、《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)教育公共基礎(chǔ)課統(tǒng)考試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》等課程政策時(shí)，由于課程全國統(tǒng)考的難度會(huì)高于相同課程的高校自主考試，由此會(huì)給相關(guān)高校的教程教育后續(xù)招生帶來不利影響，若對統(tǒng)考政策的宣傳解釋不到位，高校就沒有嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)考紀(jì)律的積極性性主動(dòng)性，由此造成統(tǒng)考政策對遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量保障的效果大打折扣，甚至使統(tǒng)考政策的執(zhí)行流于形式。再如在執(zhí)行《教育部辦公廳關(guān)于做好2004年試點(diǎn)高校網(wǎng)絡(luò)教育招生工作的通知》以及以后每年的招生工作政策時(shí)，由于遠(yuǎn)程高等教育招生的數(shù)量直接與各校的經(jīng)濟(jì)效益直接相連，若宣傳動(dòng)員不到位，就會(huì)出現(xiàn)高校為擴(kuò)大招生數(shù)量而放低門坎違規(guī)招生的問題，使國家希望通過設(shè)置招生標(biāo)準(zhǔn)而保障遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量的這類政策的執(zhí)行走過場。

三、思想動(dòng)員的引導(dǎo)方式

思想動(dòng)員手段是一種以人為中心的人本主義管理方法，它通過運(yùn)用各種方法做人的思想工作，引導(dǎo)政策執(zhí)行者和政策對象自覺自愿地去貫徹執(zhí)行政策，而不從事與政策相悖的活動(dòng)。中國遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量保障政策的執(zhí)行常用的思想引導(dǎo)手段有：（1）制造輿論，在政策執(zhí)行過程中大力宣傳，使政策內(nèi)容深入人心；（2）協(xié)商對話，在政策執(zhí)行中，決策者和執(zhí)行者政策問題征詢相關(guān)高校干部、教師的意見，與之展開對話協(xié)商；（3）批評與表揚(yáng)對政策執(zhí)行得好的高校和個(gè)人給予表揚(yáng)和鼓勵(lì)，對執(zhí)行不力、敷衍塞責(zé)者和違抗政策者給予批評和懲罰，以達(dá)到弘揚(yáng)正氣、壓抑邪氣的目的。

以遠(yuǎn)程高等教育課程質(zhì)量政策為例，為保證公共課的基本質(zhì)量，對遠(yuǎn)程教育本科學(xué)生的部分公共課實(shí)行全國統(tǒng)一考試?！蛾P(guān)于對試點(diǎn)高校網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)生部分公共課實(shí)行統(tǒng)一考試的通知》要求：為“確保網(wǎng)絡(luò)教育人才培養(yǎng)的質(zhì)量，教育部決定對高校網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)生的公共課部分實(shí)行全國統(tǒng)考。2004年統(tǒng)考科目為計(jì)算機(jī)基礎(chǔ)和英語，2005年開始，增加大學(xué)語文或高等數(shù)學(xué)?！薄督逃筷P(guān)于網(wǎng)絡(luò)教育部分公共基礎(chǔ)課統(tǒng)考試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》強(qiáng)調(diào)：部分公共基礎(chǔ)課全國統(tǒng)考對象為本科層次網(wǎng)絡(luò)學(xué)歷教育的學(xué)生。為了使公共課程統(tǒng)考在全國遠(yuǎn)程高等教育機(jī)構(gòu)能順利執(zhí)行，教育部采取了思想動(dòng)員、逐步引導(dǎo)的方式。

四、推廣之前的試點(diǎn)方式

為了保障遠(yuǎn)程高等教育的基本質(zhì)量，遠(yuǎn)程高等教育先在中央廣播電視大學(xué)系統(tǒng)中試點(diǎn)，待取得成效和經(jīng)驗(yàn)后再在普通高校中推廣；其中，在廣播電視大學(xué)和普通高校中也分別采取先試點(diǎn)再推廣的方式來實(shí)施。在廣播電視大學(xué)層面上《關(guān)于開展“人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點(diǎn)”項(xiàng)目研究工作的通知》、《關(guān)于印發(fā)“試點(diǎn)”項(xiàng)目研究工作實(shí)施意見（試行）的通知》等政策規(guī)定，遠(yuǎn)程高等教育于1999年首先在中央廣播電視大學(xué)和上海廣播電視大學(xué)、甘肅廣播電視大學(xué)、大連廣播電視大學(xué)及廣州廣播電視大學(xué)22所省級(jí)電大試點(diǎn)，之后逐漸推廣到全國44所省級(jí)廣播電視大學(xué)。在普通高校層面上，《關(guān)于對中國人民大學(xué)等十五所高校開展遠(yuǎn)程高等教育試點(diǎn)工作的批復(fù)》規(guī)定了遠(yuǎn)程高等教育于2001年在中國人民大學(xué)、北京大學(xué)、清華大學(xué)等15所先行實(shí)施，后逐步擴(kuò)展至全國67所重點(diǎn)高校。

政策執(zhí)行是政策過程的重要環(huán)節(jié)。分析我國遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行的特點(diǎn)，對于理解我國遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策內(nèi)容，提高我國遠(yuǎn)程高等教育質(zhì)量政策實(shí)行的效力一定理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

參考文獻(xiàn)

［1］王福生.政策學(xué)研究［M］.四川人民出版社，1991：167.

［2］劉圣中.公共政策學(xué)［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2008：245-246.

［3］劉圣中.公共政策學(xué)［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2008：242-243.

美國政策學(xué)家艾利森指出：“在達(dá)到政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。［1］即道出了政策執(zhí)行的重要性。遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障政策執(zhí)行指的是國家教育行政機(jī)關(guān)及其組成人員通過運(yùn)用各種手段，將遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障政策的內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，從而達(dá)到保障遠(yuǎn)程教育質(zhì)量目標(biāo)的整個(gè)過程。這些行為包括兩方面的內(nèi)容：一是將遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障政策轉(zhuǎn)化為可操縱的過程；二是按照遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障政策所確定的目標(biāo)而進(jìn)行的努力。

中圖分類號(hào)：G640

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-000X（2016）12-0079-02

*基金項(xiàng)目：廣州市教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題“高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行研究——以廣州為例”（編號(hào)：1201533920）。

作者簡介：張仕華（1966-），男，漢族，湖北京山人，廣州廣播電視大學(xué)管理學(xué)院副教授，教育學(xué)博士，研究方向?yàn)榻逃摺?/p>